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Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Türkiye (RATIFICATION: 1993)

La commission prend note des observations formulées par la Confédération syndicale internationale (CSI) dans une communication en date du 26 août 2009, par la Confédération des syndicats de fonctionnaires (KESK) dans une communication du 20 août 2009, par la Confédération des syndicats progressistes de Turquie (DISK) dans une communication du 14 mai 2009, et par la Confédération turque des associations d’employés du secteur public (Türkiye Kamu-Sen) dans une communication du 15 septembre 2009. La commission prend également note des commentaires formulés par la Confédération turque des associations d’employeurs (TISK) dans une communication du 2 septembre 2009. La commission demande au gouvernement de communiquer ses commentaires sur ces observations.

La commission prend note des discussions tenues à la Commission de l’application des normes de la Conférence en 2009 sur l’application de la convention. La commission note en particulier que la Commission de l’application des normes a demandé au gouvernement d’accepter une mission bipartite de haut niveau, dans l’objectif d’assister le gouvernement à réaliser des progrès significatifs concernant les points que la commission soulève depuis de nombreuses années.

La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle un groupe composé de six personnes sous la présidence du directeur général du travail a été constitué en vue de réexaminer les projets de lois tendant à modifier la loi n^o 2821 sur les syndicats, ainsi que le projet de loi n^o 2822 sur la négociation collective, la grève et le lock-out.

Libertés civiles

La commission prend note de la réponse du gouvernement aux commentaires formulés par la CSI dans une communication du 29 août 2008 qui concernaient: 1) l’arrestation et la détention par les forces de police, dans la violence, de responsables et de membres syndicaux du syndicat TÜMTIS dans l’exercice légitime de leurs droits syndicaux; 2) les agressions violentes à l’égard de membres syndicaux du syndicat TÜMTIS par les forces de sécurité d’une entreprise privée; 3) la répression violente pendant une manifestation d’enseignants le 26 novembre 2005, l’arrestation et les peines de prison concernant dix responsables syndicaux de syndicats affiliés à la KESK; 4) l’incendie mis dans les locaux du syndicat Egitim-Sen le 4 mars 2007; 5) l’ingérence des autorités publiques dans les statuts de la confédération KESK et ses affiliés dans le secteur public; et 6) la dissolution du syndicat turc de retraités (EMEKLI-Sen) le 19 septembre 2007. En ce qui concerne les allégations de violence à l’égard de syndicalistes et des peines de prison, le gouvernement indique que, en vertu de l’article 34 de la Constitution, quiconque a le droit d’organiser des réunions et des manifestations sans permission préalable, dans la mesure où il n’y a pas de violence. De plus, il se réfère une fois encore à la loi n^o 2911 sur les assemblées et les manifestations qui prévoit le droit de réunion et de manifestation, les responsabilités, les circonstances dans lesquelles ces dernières sont interdites, et les sanctions susceptibles d’être imposées. En outre, la circulaire n^o 2005/14 du Premier ministre, également citée précédemment par le gouvernement, prévoit que les responsables syndicaux ne devraient pas être soumis à des procédures disciplinaires des déclarations de presse faites par eux, et prévoit la mise à disposition de locaux pour les réunions et les manifestations organisées dans le respect de la loi n^o 2911. La commission observe que le gouvernement donne des informations générales sur les allégations concernant la violence exercée par les forces de police. A cet égard, tout en accueillant favorablement les mesures importantes prises par le gouvernement en 2008 pour déclarer le «1^er mai» en tant que jour férié, la commission note que les récents commentaires de la CSI, de la DISK et de la KESK mentionnent de nouveaux cas de recours à la violence des forces de police à l’occasion des célébrations du «1^er mai» en 2009. La commission rappelle que, dans ses précédents commentaires, elle avait pris note d’allégations comparables et avait soulevé la question des mesures prises pour donner des instructions appropriées à la police, de manière à limiter l’intervention de la police aux cas de réel danger à l’ordre public, et pour éviter le risque de violence excessive lors du contrôle des manifestations. La commission souhaite se référer aux conclusions de la Commission de l’application des normes de la Conférence en 2009, où elle avait noté que le gouvernement indiquait être déterminé à prendre toutes les mesures disciplinaires et judiciaires à l’égard des membres des forces de sécurité ayant fait usage de façon disproportionnée et excessive de la force, mais qu’il était important que les manifestants respectent les dispositions pertinentes de la législation nationale. A cet égard, la Commission de l’application des normes avait souligné que le respect des libertés civiles fondamentales était une condition essentielle à l’exercice de la liberté syndicale et avait prié instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir un climat exempt de violence, de pression ou de menaces, quelle que soit sa forme, de manière à ce que les travailleurs et les employeurs bénéficient pleinement et librement de leurs droits prévus par la convention. La commission demande au gouvernement de communiquer des informations à cet égard. En outre, la commission demande une nouvelle fois au gouvernement de répondre aux observations formulées par la CSI en 2007, selon lesquelles les syndicats doivent accepter que la police participe à leurs réunions et enregistre le déroulement de celles-ci. La commission demande également au gouvernement de diligenter une enquête sur les allégations concernant tous les cas où il a été fait usage de la violence à l’occasion des interventions de la police et autres forces de sécurité, et d’en indiquer les résultats à cet égard.

Eu égard aux allégations concernant l’ingérence du gouvernement dans les statuts des confédérations et des syndicats du secteur public, le gouvernement indique que ces confédérations et syndicats se réfèrent dans leurs statuts à la «négociation collective», au «conflit collectif» et à la «grève», qui ne sont pas applicables aux syndicats du secteur public étant donné les restrictions constitutionnelles; selon le gouvernement, ils devraient plutôt mentionner les «négociations collectives». La commission rappelle que, en vertu de l’article 3 de la convention, les organisations de travailleurs et d’employeurs ont le droit d’élaborer leurs statuts et règlements administratifs. Afin que ce droit soit pleinement garanti, la commission est d’avis que deux conditions de base doivent être remplies: premièrement, la législation nationale ne doit prévoir que des exigences de forme en ce qui concerne les statuts syndicaux; deuxièmement, les statuts et règlements ne doivent pas faire l’objet d’une approbation préalable discrétionnaire par les autorités (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, 1994, paragr. 109). La commission rappelle en outre que l’interdiction de la grève n’est acceptable que dans le cas où les fonctionnaires exercent une autorité au nom de l’Etat et où il s’agit de services essentiels au sens strict du terme, et où les syndicats représentant de fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat peuvent s’engager dans la négociation collective au nom de leurs membres, dans le cadre des activités fondamentales menées par les syndicats. La commission rappelle qu’en vertu de l’article 8 de la convention, si les syndicats sont tenus de respecter la légalité, la législation nationale ne devra porter atteinte ni être appliquée de manière à porter atteinte aux garanties prévues par la présente convention. La commission demande au gouvernement de s’abstenir de toute intervention concernant le droit des syndicats à élaborer leurs statuts et règlements administratifs, notamment, comme dans le présent cas, lorsque ceux-ci prévoient les droits des syndicats dans le respect des principes prévus par la convention n^o 87 et la convention n^o 98 ratifiées par la Turquie. La commission demande au gouvernement de d’indiquer tout progrès accompli à cet égard.

En ce qui concerne les allégations de fermeture d’EMELKLI-Sen le 19 septembre 2007, le gouvernement indique que seuls les salariés et les employés ont le droit de constituer sans permission des syndicats et des organisations de retraités, et qu’il n’existe pas de disposition dans les lois n^os 2821 et 2822 concernant les retraités, lesquels peuvent néanmoins former des associations. La commission rappelle que la législation ne devrait pas empêcher les organisations et associations syndicales d’affilier des retraités s’ils le souhaitent, notamment lorsqu’ils ont participé à l’activité représentée par le syndicat.

La commission note en outre que le gouvernement ne communique pas d’information concernant l’incendie intervenu dans les locaux de l’annexe d’Egitim-Sen. La commission rappelle que l’agression de syndicalistes et l’attaque des locaux de syndicalistes constituent une ingérence grave dans les activités syndicales. Les activités criminelles de cette nature créent un climat de peur qui est extrêmement préjudiciable à l’exercice des activités syndicales. La commission demande au gouvernement de diligenter une enquête appropriée sur ces événements et d’en indiquer les résultats.

Législation

La commission rappelle que, depuis un certain nombre d’années, elle formule des commentaires sur certains projets de lois tendant à modifier la loi n^o 2821 sur les syndicats, la loi n^o 2822 sur les conventions collectives, les grèves et les lock-out et la loi n^o 4688 sur les syndicats de salariés du public. La commission prend note des copies des projets de lois portant modification des lois n^os 2821, 2822 et 4688 présentés par le gouvernement. La commission avait pris note dans ses observations précédentes, après consultation des partenaires sociaux et consensus en la matière, que les projets de lois portant modification des lois n^os 2821 et 2822, ont été présentés à la Grande Assemblée nationale turque le 27 mai 2008. A cet égard, la Commission de l’application des normes de la Conférence avait pris note des indications du gouvernement selon lesquelles le Conseil tripartite de consultation avait conduit des travaux importants à cet égard. La commission note que ces projets de lois contiennent certaines améliorations relatives à l’application de la convention, concernant les dispositions suivantes (certaines avaient déjà été notées par la commission dans ses observations précédentes):

–           la condition de nationalité à laquelle étaient soumises l’éligibilité et l’élection aux fonctions de dirigeant syndical (art. 5 et 14 de la loi n^o 2821) a été supprimée;

–           la disposition prévoyant que le gouverneur peut désigner un observateur à l’assemblée générale d’un syndicat (art. 14(1) de la loi n^o 2821) a été supprimée;

–           la condition de l’intervention d’un officier public pour enregistrer l’adhésion à et la démission d’un syndicat (art. 22(2) et 25(2) de la loi n^o 2821) a été supprimée;

–           la définition de fonctionnaire couvre tous les travailleurs employés à des postes de salariés contractuels autres que ceux relevant d’établissements et institutions publics, notamment les fonctionnaires en période d’essai (art. 3(a) de la loi n^o 4688).

En outre, la commission note, d’après les indications du gouvernement à la réponse de la Commission de l’application des normes de la Conférence, que la Cour constitutionnelle a décidé que l’article 73(3) de la loi n^o 2822 était contraire à la Constitution et qu’il fallait par conséquent l’abroger.

Cependant, il ressort du projet de loi qu’un certain nombre de points soulevés par la commission ne sont toujours pas conformes à:

Article 2 de la convention

–           La nécessité de garantir que les travailleurs indépendants, les travailleurs domestiques et les apprentis jouissent du droit de s’organiser, dans la mesure où l’article 2 de la loi n^o 2821 et l’article 18 de la loi n^o 3308 (apprentissage et formation professionnelle) ont pour effet d’exclure du droit de se syndiquer, explicitement ou en pratique, ces catégories de travailleurs.

–           L’exclusion du droit de s’organiser d’un certain nombre d’employés du secteur public (tels que les hauts fonctionnaires, les magistrats, le personnel civil dans les institutions militaires et les gardiens de prison, prévus à l’article 15 de la loi n^o 4688). D’après la CSI et la KESK, près de 450 000 employés du secteur public sont privés de leur droit de s’organiser en raison de cette disposition.

–           L’interdiction relative à la formation de syndicats par emploi ou sur le lieu de travail (art. 3 de la loi n^o 2821 et art. 4 de la loi n^o 4688).

–           Les critères appliqués par le ministère du Travail pour déterminer la branche d’activité dont relève le lieu de travail (dans la mesure où les syndicats doivent être constitués par branche d’activité) et les répercussions d’une telle détermination sur le droit des travailleurs de former des syndicats de leur choix et de s’y affilier (art. 4 de la loi n^o 2821).

–           Les critères appliqués par le ministère du Travail pour déterminer la branche d’activité dans le secteur public et les répercussions d’une telle détermination sur le droit des travailleurs de constituer des syndicats de leur choix et de s’y affilier, compte tenu du fait que les syndicats doivent être constitués par branche d’activité (art. 5 de la loi n^o 4688 ainsi que la réglementation sur la détermination des branches d’activité des organisations et des agences). A cet égard, la commission a déjà pris note du cas n^o 2537 relatif à la plainte présentée par l’organisation Yapi Yol Sen, dans laquelle le syndicat alléguait que, en raison de la fermeture d’une unité administrative (Direction générale des affaires villageoises) qui appartenait à la branche «travaux publics, construction et services aux villageois», son personnel a été transféré aux administrations locales, par conséquent à la branche des «administrations décentralisées» qui, selon Yapi Yol Sen, a entraîné automatiquement la perte de l’affiliation syndicale des intéressés et a entraîné des difficultés financières pour ces derniers, ainsi que le fait que les délégués syndicaux ont perdu leur poste en vertu de l’article 16 de la loi n^o 4688.

Article 3 de la convention

–           Les dispositions détaillées des lois n^os 2821, 2822 et 4688 concernant le fonctionnement interne des syndicats et leurs activités ayant conduit à l’ingérence répétée par les autorités.

–           La disposition en vertu de laquelle les dirigeants syndicaux sont destitués en cas de candidature à des élections locales ou générales ou en cas d’élection (art. 37(3) de la loi n^o 2821).

–           La suppression des organes exécutifs du syndicat en cas de non-respect des conditions posées par la loi (art. 10 de la loi n^o 4688).

–           La cessation de charge de délégué syndical par le simple fait du transfert de son titulaire dans une autre branche d’activité, le licenciement de son titulaire ou simplement le fait que ce titulaire quitte son emploi (art. 16 de la loi n^o 4688, la question a également été abordée par le Comité de la liberté syndicale dans le cas n^o 2537 relatif à la plainte présentée par Yapi Yol Sen, comme indiqué ci-dessus).

Limitations importantes au droit à la grève

–           Interdiction des grèves à des fins politiques, des grèves générales et des grèves de solidarité (art. 25 de la loi n^o 2822 et art. 54 de la Constitution). Le gouvernement avait indiqué que ce point n’était pas couvert par la réforme dans la mesure où il nécessitait une révision constitutionnelle. A cet égard, la commission demande au gouvernement d’engager rapidement les réformes juridiques et constitutionnelles nécessaires à l’application de la convention.

–           Interdiction des grèves dans de nombreux services ne pouvant pas être considérés comme essentiels au sens strict du terme (production de charbon pour les centrales thermiques, électriques, de gaz et de charbon, l’exploration, la production et la distribution de gaz naturel et de pétrole; les activités dans les secteurs pétrochimique, bancaire et des notaires, le transport public terrestre, maritime, ferroviaire en zone urbaine et autres transports publics par chemin de fer, le secteur pharmaceutique, les institutions éducatives et de formation) et arbitrage obligatoire dans les services où les grèves sont interdites (art. 29, 30 et 32 de la loi n^o 2822). La commission rappelle que, dans ces services, plutôt que d’imposer une interdiction, un service minimum pourrait satisfaire à la fois les travailleurs et l’intérêt du public.

–           La possibilité pour le Conseil des ministres de suspendre pendant 60 jours une grève illégale pour des raisons de santé publique ou de sécurité nationale, et de renvoyer l’affaire à l’arbitrage obligatoire, si les parties ne sont pas parvenues à un accord après expiration de la période de suspension (art. 33 de la loi n^o 2822). Le projet de loi prévoit l’avis consultatif du Haut Conseil d’arbitrage (organe tripartite); néanmoins, la commission considère que la responsabilité de suspension de la grève incombe à un organe indépendant jouissant de la confiance de toutes les parties concernées.

–           Période d’attente excessivement longue avant de pouvoir lancer un appel à la grève (art. 27 – se référant à l’article 23 – et art. 35 de la loi n^o 2822).

–           Les services minima sont déterminés par la Direction générale du ministère du Travail et de la Sécurité sociale. La commission considère néanmoins que le service minimum devrait être déterminé avec la participation des organisations de travailleurs et d’employeurs concernées, et que, en cas de désaccord, la question devrait être réglée par un organe indépendant et non par le ministère du Travail et de la Sécurité sociale (art. 40 de la loi n^o 2822).

–           Limitations sérieuses des piquets de grève (art. 48 de la loi n^o 2822); bien que le projet de loi ait éliminé l’interdiction faite aux syndicats de fournir des abris aux piquets de grève, d’autres restrictions subsistent.

–           Lourdes sanctions, notamment l’emprisonnement pour avoir participé à des grèves illégales, l’interdiction de certaines d’entre elles étant néanmoins contraires aux principes de la liberté syndicale (art. 70, 71, 72, 73 (à l’exception du paragraphe 3 abrogé par la Cour constitutionnelle), 77 et 79 de la loi n^o 2822 (bien que l’article 79 ait été modifié dans le projet de loi, cette dernière disposition prévoit des amendes pour ceux établissant des affiches ou des pancartes sur les sites en grève)). La KESK mentionne des cas concrets de syndicats et de membres syndicaux sanctionnés pour avoir participé à des grèves.

–           L’article 35 de la loi n^o 4688, qui prévoit la détermination et le règlement de conflits par un conseil de conciliation, ne mentionne pas les circonstances dans lesquelles la grève peut être réalisée dans le service public. La commission rappelle que les restrictions au droit de grève dans le service public doivent être limitées aux fonctionnaires qui exercent des fonctions au nom de l’Etat et à ceux travaillant dans les services essentiels au sens strict du terme.

La commission demande au gouvernement de fournir des informations sur la situation actuelle concernant les projets de lois amendant les lois n^os 2821, 2822 et 4688 et la mesure dans laquelle les partenaires sociaux sont parvenus à un consensus à cet égard. La commission exprime l’espoir que les textes définitifs tiendront dûment compte de ces commentaires et qu’elle sera en mesure de constater des progrès à cet égard.

Loi sur les associations (contrôle
de la comptabilité des organisations)

La commission avait précédemment observé que l’article 35 de la loi n^o 5253 sur les associations du 4 novembre 2004 prévoit que certains articles spécifiques de cette loi s’appliquent aux syndicats, aux organisations d’employeurs ainsi qu’aux fédérations et confédérations, dans le cas où il n’y aurait pas de dispositions spécifiques dans la législation pertinente concernant ces organisations. A cet égard, l’article 19 permet au ministre des Affaires internes ou l’autorité de l’administration civile d’examiner les registres et autres documents d’une organisation, de conduire une enquête ou de demander des informations à tout moment, en envoyant une notification 24 heures à l’avance. Une fois encore, la commission rappelle que le contrôle de la comptabilité devrait se limiter à l’obligation de présenter des rapports financiers périodiques ou aux cas où il existe de sérieux motifs de croire que les actes d’une organisation sont contraires aux règlements ou à la législation (qui devraient être conformes à la convention), ou en cas de nécessité d’enquêter à propos d’une plainte présentée par un certain nombre de membres d’organisations d’employeurs ou de travailleurs; dans tous les cas, l’autorité judiciaire compétente devrait avoir un droit de réexamen, offrant toutes les garanties d’impartialité et d’objectivité, tant sur les questions de fond que de procédure (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 125). La commission demande au gouvernement une fois encore d’indiquer dans son prochain rapport les mesures prises ou envisagées pour modifier les articles 19 et 35 de la loi n^o 5253 de 2004 de manière à exclure les organisations de travailleurs et d’employeurs du champ d’application de ces dispositions ou de garantir que la vérification de la comptabilité des syndicats se borne à une obligation de soumettre des rapports financiers périodiques ou s’il est effectué parce qu’il existe de sérieuses raisons de croire que les actions d’une organisation sont contraires à ses statuts ou à la législation (qui devraient être conformes à la convention) ou pour faire une enquête sur une plainte présentée par un certain nombre de membres.

La commission note avec regret que le gouvernement n’a pas communiqué d’information concernant l’élaboration du plan d’action présentant des objectifs clairs (demandés par la Commission de l’application de la Conférence) qui permettrait à la commission de noter les progrès importants dans la mise en conformité de la loi et de la pratique avec les dispositions de la convention. La commission demande au gouvernement d’accepter la mission bipartite de haut niveau proposée par la Commission de la Conférence dans l’objectif d’aider le gouvernement à progresser sur les points soulevés de longue date. La commission considère que ce type de mission serait particulièrement utile, compte tenu des indications du gouvernement communiquées à la Commission de la Conférence selon lesquelles certaines modifications législatives requièrent un amendement constitutionnel.