Observation (CEACR) - adopted 1989, published 76th ILC session (1989)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Bangladesh (Ratification: 1972)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, así como de las observaciones formuladas por la Asociación de Empleadores de Bangladesh.

La Comisión recuerda que desde hace varios años ha expresado su preocupación con respecto a:

- el derecho de organización de las personas que ejercen funciones de dirección o administración;

- el derecho de asociación de los funcionarios públicos;

- restricciones en cuanto a las categorías de personas que pueden ocupar cargos sindicales;

- amplitud de la supervisión externa de los asuntos internos de los sindicatos;

- exigencia del "30 por ciento" para registrar un sindicato o mantener ese registro.

Funciones administrativas o directivas

La Comisión había señalado que según el artículo 2, b), (viii), de la ordenanza sobre relaciones de trabajo, de 1969, en su tenor enmendado, se excluyen de la definición de "trabajador" a las personas que están empleadas como directores o administradores o que ejercen funciones de carácter directivo o administrativo. Como consecuencia se niega a dichas personas el derecho de asociarse que establece el artículo 3, a), de la ordenanza. En ocasiones anteriores la Comisión había tomado nota de las declaraciones del Gobierno y de la Asociación de Empleadores de Bangladesh según las cuales el personal de dirección está incluido en la definición de "empleadores", que da el artículo 2, apartado b), viii), cuyos derechos de asociación se rijen por lo dispuesto por el párrafo b) del artículo 3 de la misma ordenanza. La Comisión había señalado, en el párrafo 131 de su Estudio general de 1983, que prohibir a tales personas afiliarse a un sindicato que representa a otros trabajadores no es necesariamente incompatible con la libertad sindical, pero sólo bajo dos condiciones: en primer lugar que dichas personas tengan derecho a crear sus propias organizaciones para la defensa de sus intereses y, en segundo término, que la categoría del personal de dirección y de confianza no se defina de forma tal amplia que pueda debilitar a las organizaciones de los demás trabajadores de la empresa o de la rama de actividad, al privarlas de una proporción considerable de sus miembros efectivos o posibles. Según la Asociación de Empleadores de Bangladesh, no existiría dirección ni administración posibles si se autorizara a los funcionarios superiores a constituir sindicatos junto con los trabajadores que están bajo sus órdenes. La Comisión había hecho notar que dichos grupos de personas tienen derecho a establecer sus propias organizaciones para defender sus intereses. Teniendo presente estas consideraciones la Comisión ha solicitado en múltiples oportunidades al Gobierno y a la Asociación de Empleadores de Bangladesh que comunicaran precisiones en cuanto al número o al porcentaje de obreros que resultan afectados por estas disposiciones. En su última observación la Asociación de Empleadores declara que dicho número es "reducido". El Gobierno declara por su parte que no se dispone de datos al respecto.

La Comisión solicita nuevamente al Gobierno que trate de brindar algunas estimaciones sobre el porcentaje de la fuerza de trabajo que se considera empleada en cargos directivos o de administración. También solicita al Gobierno se sirva comunicar informaciones en cuanto al número y amplitud de la afiliación a las organizaciones que se han formado para representar los intereses de dicha categoría de personal.

Derecho de asociación de los funcionarios públicos

La Comisión recuerda que se ha excluido del ámbito de aplicación de la ordenanza de 1969 sobre relaciones de trabajo a los funcionarios públicos, salvo los empleados en los ferrocarriles y en los servicios postales, telegráficos y telefónicos. Por el contrario se autoriza a dichos funcionarios a establecer asociaciones y afiliarse a ellas para hacer valer sus reivindicaciones y promover sus intereses. Sin embargo, tales asociaciones están sujetas a varias condiciones que no se exigen a los sindicatos que funcionan en el ámbito de la ordenanza de 1969. A este respecto, por ejemplo, los apartados c) y e) del artículo 29 de las reglas de conducta de los funcionarios y empleados públicos de 1979 prohíbe que las asociaciones de funcionarios participen en cualquier actividad de carácter político, mientras que el apartado d) del artículo 29 les niega el derecho de imprimir o mantener publicaciones sin orden del Gobierno y el de publicar ninguna clase de reclamación en nombre de sus miembros sin aprobación expresa del Gobierno.

La Comisión ha señalado en repetidas oportunidades que tales restricciones no están en conformidad con las exigencias del Convenio. Por tal motivo solicita encarecidamente al Gobierno que se sirva reconsiderar la situación para hacer surtir plenos efectos a los artículos 2 y 3 del Convenio en cuanto a los funcionarios públicos se refiere.

Restricciones al derecho de afiliación a sindicatos y al ejercicio de cargos sindicales

Como resultado de las enmiendas introducidas en 1970 y 1980 en los apartados a) (inciso ii) y b) del párrafo 1 de la parte A del artículo 7 de la ordenanza de 1969 sobre relaciones de trabajo, sólo se reconoce el derecho de afiliarse a un sindicato, o de participar en cargos sindicales, a las personas efectivamente empleadas en la empresa o en el grupo de establecimientos que abarca ese sindicato. De forma constante la Comisión ha estimado que dicha disposición limita el derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a ellas (artículo 2 del Convenio) y el de elegir libremente sus representantes y organizar su administración y actividades (artículo 3) (véanse los párrafos 157 y 158 del Estudio general de la Comisión, de 1983). El artículo 7, parte A, fue modificado en 1985 para derogar la prohibición que contenía el inciso b) del párrafo 1) de dicho artículo. La Comisión había observado que esta modificación reflejaba el hecho de que esta disposición había dejado de ser necesaria con el transcurso del tiempo. La estipulación contenida anteriormente en el inciso ii) del apartado a) del párrafo 1 de la parte A del artículo 7 se encuentra actualmente en un nuevo artículo 7 (parte A, párrafo 1, apartado b), pero el nuevo texto contiene la importante aclaración de que los ex empleados de un establecimiento o grupo de establecimientos pueden actualmente ser miembros del sindicato formado en dicho establecimiento u ocupar cargos sindicales. Tanto el Gobierno como la Asociación de Empleadores de Bangladesh estiman que la actual redacción del artículo 7 (parte A, párrafo 1), se ajusta a las exigencias del Convenio. La Comisión toma nota con interés de la enmienda y de las opiniones expresadas por el Gobierno y la Asociación de Empleadores de Bangladesh. La Comisión pide sin embargo al Gobierno que tome medidas con miras a conferir mayor flexibilidad a la legislación, suprimiendo las condiciones de pertenencia a la profesión para una proporción razonable de los dirigentes de las organizaciones, permitiendo así la candidatura de personas ajenas a la profesión. (Véase Estudio general, párrafo 158.)

Supervisión externa

La Comisión ha señalado en varias ocasiones que el artículo 10 del reglamento de 1977 sobre relaciones de trabajo otorga al registrador de sindicatos amplias facultades para penetrar en los locales sindicales e inspeccionar y confiscar cualquier expediente, registro u otro documento de las organizaciones sindicales. En 1987 una comunicación del Congreso de Sindicatos Libres de Bangladesh también llamó a la atención sobre la amplitud de dichas facultades y el hecho de que se intima a comparecer a los dirigentes de la Federación y otros sindicatos ante la oficina del registrador (o cualquier otro funcionario autorizado por el mismo) apenas recibidas rendiciones de cuenta anuales.

La Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno según la cual la supervisión a cargo del registrador, en la práctica, se limita a la inspección de los libros de contabilidad y que la convocatoria sólo se realiza para obtener las aclaraciones que sean necesarias. El Gobierno manifiesta además que hasta ahora no se ha tomado ninguna medida de investigación por parte del registrador contra ningún sindicato o federación sindical y que la convocatoria de funcionarios sindicales del Congreso de Sindicatos Libres de Bangladesh se adecuaba perfectamente a las disposiciones de la legislación y del Convenio. El Gobierno también señala que la facultad del registrador con respecto a la exclusión del registro de un sindicato (como consecuencia, por ejemplo, de irregularidades financieras) se somete a revisión judicial según lo dispone el párrafo 3 del artículo 10 de la ordenanza sobre relaciones de trabajo, en su tenor modificado en 1985. Sin embargo, la Comisión observa que no existe al parecer ninguna disposición expresa que disponga el control judicial de las facultades ejercidas por el registrador en virtud del artículo 10, g) del reglamento de 1977 sobre relaciones de trabajo. La Comisión solicita al Gobierno se sirva informarle si en realidad esta interpretación es correcta o no.

La Comisión también toma nota de las opiniones expresadas por la Asociación de Empleadores de Bangladesh en el sentido de que los funcionarios sindicales administran los fondos sindicales en nombre de sus miembros y que, en consecuencia, corresponde que la ley trate de proteger los intereses de estos últimos. La Comisión se remite nuevamente a lo que expresara en el párrafo 188 de su Estudio general de 1983 en donde señala que si las autoridades administrativas tienen la facultad discrecional de inspeccionar los libros de contabilidad y demás documentos de los sindicatos existe un grave peligro de injerencia que puede menoscabar las garantías previstas en el Convenio. En consecuencia, la Comisión solicita al Gobierno se sirva mantenerla informada sobre cualquier tipo de problema práctico que pueda surgir de la aplicación continua de estas disposiciones y especialmente las quejas formuladas por sindicatos registrados con respecto a injerencias indebidas del registrador.

La exigencia del "30 por ciento"

La Comisión toma nota nuevamente de que el párrafo 2 del artículo 7 de la ordenanza de 1969 sobre relaciones de trabajo prohíbe registrar en la forma prevista en la ordenanza al sindicato, cuyo número de afiliados sea inferior al 30 por ciento de los trabajadores de la empresa o grupo de empresas para el que se ha constituido tal sindicato. También toma nota de que el apartado g), del párrafo 1 del artículo 10 de dicha ordenanza otorga al registrador la facultad de excluir del registro a un sindicato cuyo número de afiliados sea inferior al 30 por ciento de los trabajadores del respectivo establecimiento o grupo de establecimientos. En ambos casos las decisiones pertinentes pueden ser objeto de revisión judicial.

En su memoria el Gobierno reitera que, a su juicio, la finalidad de los artículos 7 (párrafo 2) y 10 (apartado g) del párrafo 1) es ayudar a que los sindicatos conserven un número dado de afiliados, así como mantener la paz social evitando la multiplicidad de pequeñas organizaciones sindicales rivales. El Gobierno también señala que ningún grupo de trabajadores, sindicato o federación, ha planteado hasta ahora dudas en cuanto a la eficacia de dichas disposiciones.

La Comisión ha sostenido que disposiciones tales como la del artículo 10 (apartado g) del párrafo 1) otorgan a la autoridad administrativa facultades discrecionales sobre la existencia de un sindicato, lo que equivale a restringir el derecho de los trabajadores de establecer las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a ellas sin autorización previa, según lo previsto en artículo 2 del Convenio (véase al respecto el Estudio general de la Comisión, de 1983, párrafos 104 a 119). Por supuesto es conveniente que exista una derecho de apelación contra las decisiones del registrador, de conformidad con los artículos 7 y 10 de la ordenanza, pero la Comisión señala no obstante que la existencia de tal derecho de apelación no constituye por sí mismo una protección suficiente de los derechos garantizados por el Convenio, pues no altera la naturaleza de las facultades conferidas originariamente al registrador (véase el Estudio general, de 1983, párrafo 117).

La Comisión estima que cuando la legislación exige un mínimo de afiliados, su número o proporción debe ser razonable. En el presente caso la exigencia de un 30 por ciento, aplicado en forma general tanto a los pequeños como a los grandes establecimientos, es excesiva pues la Comisión estima que tal porcentaje puede representar un obstáculo para establecer organizaciones sindicales (véase Estudio general, de 1983, párrafos 123 y 124).

La Comisión solicita encarecidamente al Gobierno, una vez más, que vuelva a considerar la situación en su conjunto, habida cuenta de los comentarios anteriores, y se sirva comunicar toda medida que adopte para aplicar el Convenio. [Se invita al Gobierno a que proporcione información completa en la 76.a reunión de la Conferencia.]