Observation (CEACR) - adopted 1989, published 76th ILC session (1989)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Bangladesh (Ratification: 1972)

La commission a pris connaissance du rapport du gouvernement. Elle a également pris note des observations de l'Association des employeurs du Bangladesh.

La commission rappelle que, depuis un certain nombre d'années, elle a exprimé sa préoccupation concernant:

- le droit d'association des personnes assumant des fonctions de direction et d'administration;

- le droit d'association des fonctionnaires;

- les restrictions portant sur les catégories de personnes pouvant participer à la direction d'un syndicat;

- le contrôle externe des activités des syndicats;

- l'obligation pour un syndicat de réunir 30 pour cent des travailleurs d'une entreprise pour pouvoir être enregistré ou continuer à l'être.

Fonctions de direction et d'administration

La commission avait relevé que l'article 2 b) viii) de l'ordonnance de 1969 sur les relations professionnelles, dans sa teneur modifiée, exclut de la définition des termes "travailleur" et "ouvrier" le personnel exerçant des fonctions d'encadrement ou d'administration. Il s'ensuit que le droit d'association défini à l'article 3 a) de cette ordonnance leur est dénié. La commission avait par le passé pris note des déclarations du gouvernement et de l'Association des employeurs du Bangladesh, selon lesquelles ce personnel est visé par la définition du terme "employeur" à l'article 2 b) viii), de sorte que son droit d'association est prévu à l'article 3 b) de l'ordonnance susvisée. La commission avait souligné, comme elle l'a fait au paragraphe 131 de son étude d'ensemble de 1983, qu'interdire à ces personnes de s'affilier à des syndicats représentant d'autres travailleurs n'est pas nécessairement incompatible avec la liberté syndicale, mais seulement à deux conditions: tout d'abord, qu'elles aient le droit de créer leurs propres organisations pour la défense de leurs intérêts et, ensuite, que la catégorie des cadres et du personnel de direction et de confiance ne soit pas définie en termes si larges que les organisations des autres travailleurs de l'entreprise ou de la branche d'activité risquent de s'en trouver affaiblies, en les privant d'une proportion substantielle de leurs membres effectifs ou éventuels. Selon l'Association des employeurs du Bangladesh, il n'y aurait plus ni direction ni administration si les cadres étaient autorisés à constituer des syndicats avec les travailleurs qu'ils commandent. La commission avait noté que ces catégories de personnes ont le droit de créer leurs propres associations pour la défense de leurs intérêts. Compte tenu de ces considérations, la commission avait de manière réitérée prié le gouvernement et l'Association des employeurs du Bangladesh de fournir des précisions sur le nombre ou le pourcentage que représentent les personnes de ces catégories. Dans sa dernière communication, cette association déclare que leur nombre est "faible". Le gouvernement déclare que les informations demandées ne sont pas aisément disponibles.

La commission prie de nouveau le gouvernement de s'efforcer de fournir une évaluation de la proportion de la main-d'oeuvre qui est considérée comme exerçant des fonctions de direction ou d'administration. Elle prie également le gouvernement de fournir des renseignements sur le nombre et les effectifs des organisations constituées pour représenter leurs intérêts.

Droit d'association des fonctionnaires

La commission rappelle que les fonctionnaires publics, autres que ceux qui sont occupés dans les chemins de fer et dans les services postaux, télégraphiques et téléphoniques, sont exclus du champ d'application de l'ordonnance précitée. Ils sont autorisés à former des associations chargées de faire valoir leurs revendications et de promouvoir leurs intérêts, ainsi que de s'y affilier. Toutefois, ces associations sont assujetties à un certain nombre de contraintes qui ne s'appliquent pas aux syndicats visés par l'ordonnance de 1969. C'est ainsi que les articles 29 c) et e) du règlement de 1979 sur la conduite des fonctionnaires au service de l'Etat interdisent auxdites associations de s'engager dans une forme quelconque d'activité politique, tandis que l'article 29 d) leur dénie le droit de créer ou de continuer à faire paraître des publications non conformes aux instructions du gouvernement, de même que celui de publier des déclarations au nom de leurs membres sans l'accord exprès de ce dernier.

La commission a répété à plusieurs reprises que des restrictions de cette nature ne sont pas conformes aux exigences de la convention. Elle invite instamment de nouveau le gouvernement à reconsidérer la situation afin de donner plein effet aux articles 2 et 3 de la convention en ce qui concerne les fonctionnaires publics.

Restrictions apportées à la possibilité d'être membre ou dirigeant d'un syndicat

Dans sa teneur amendée en 1970 et 1980, l'article 7A 1) a) ii) et b) de l'ordonnance de 1969 a limité le droit de s'affilier à un syndicat ou de participer à la direction d'un syndicat aux personnes effectivement employées dans l'entreprise ou le groupe d'entreprises où celui-ci a été formé. La commission a constamment indiqué qu'une disposition de cette nature restreint le droit des travailleurs de constituer des organisations de leur choix et de s'y affilier (article 2 de la convention), ainsi que celui d'élire librement leurs représentants et d'organiser leur gestion et leur activité (article 3) (voir l'étude d'ensemble de 1983, paragr. 157 et 158). Un amendement de 1985 a supprimé l'interdiction formulée à l'article 7A 1) b). La commission avait noté que cette disposition avait été supprimée parce que, avec le temps, il avait cessé d'être nécessaire. La disposition de l'ancien article 7A 1) a) ii) se trouve maintenant dans un nouvel article 7A 1) b) et comporte une nouvelle clause importante selon laquelle tout ancien employé d'un établissement peut à présent devenir membre ou dirigeant d'un syndicat qui a été fondé dans cet établissement. Le gouvernement et l'Association des employeurs du Bangladesh estiment que l'article 7A 1) modifié est à présent conforme aux exigences de la convention. La commission prend note avec intérêt de la modification intervenue, de même que des vues exprimées par le gouvernement et par cette association. Elle demande cependant au gouvernement de prendre des mesures en vue d'assouplir encore sa législation en levant les conditions prévues quant à l'appartenance à la profession pour une proportion raisonnable de responsables des organisations pour permettre la candidature de personnes étrangères à la profession (paragr. 158 de l'étude d'ensemble).

Contrôle externe

La commission a relevé à plusieurs reprises que l'article 10 du règlement de 1977 sur les relations professionnelles confère au Greffier des syndicats des pouvoirs très étendus et divers d'accès et d'inspection des livres comptables et autres documents des syndicats. Dans une observation de 1987, le Congrès des syndicats libres du Bangladesh a également attiré l'attention de la commission sur l'étendue de ces pouvoirs et sur le fait que les dirigeants de la Fédération des syndicats (et ceux d'autres syndicats) sont convoqués chez le Greffier dès que celui-ci reçoit leurs rapports financiers annuels.

La commission prend note des informations fournies par le gouvernement, selon lesquelles, en pratique, le contrôle exercé par le Greffier se limite à l'inspection des livres comptables et à des demandes d'éclaircissement en tant que de besoin. Le gouvernement ajoute qu'aucune mesure d'investigation n'a été prise jusqu'à présent par le Greffier à l'encontre d'un syndicat ou d'une fédération, et que la convocation des dirigeants du Congrès des syndicats libres du Bangladesh était entièrement conforme aussi bien à la législation qu'à la convention. Le gouvernement précise encore que les pouvoirs du Greffier en ce qui concerne l'annulation de l'enregistrement d'un syndicat (par exemple en raison d'irrégularités financières) peuvent faire l'objet d'un recours judiciaire en vertu de l'article 10 3) de l'ordonnance sur les relations professionnelles, dans sa teneur modifiée en 1985. Cependant, la commission note qu'il ne semble pas qu'existe une disposition expresse prévoyant un recours judiciaire à l'égard des pouvoirs du Greffier découlant de l'article 10 g) du règlement de 1977 sur les relations professionnelles. La commission demande au gouvernement d'indiquer s'il en est ainsi.

La commission note, en outre, l'opinion de l'Association des employeurs du Bangladesh, selon laquelle les dirigeants des syndicats sont comptables des fonds de ces derniers au nom de leurs mandants, dont il est normal que les intérêts soient protégés par la loi. La commission se réfère encore une fois au paragraphe 188 de son étude d'ensemble de 1983, où il est précisé que, si l'autorité administrative (telle que le Greffier) est investie d'un pouvoir discrétionnaire d'inspecter les documents des organisations, il existe un grave danger d'ingérence qui risque de porter atteinte aux garanties prévues par la convention. Elle prie donc le gouvernement de la tenir informée de tous problèmes pratiques qui auraient été suscités par l'application de ces dispositions, notamment si des plaintes en ingérence indue de la part du Greffier ont été déposées par des syndicats enregistrés.

Exigence des "30 pour cent"

La commission relève de nouveau qu'aux termes de l'article 7 2) de l'ordonnance de 1969 aucun syndicat ne peut être enregistré en vertu de celle-ci s'il n'est pas composé d'au moins 30 pour cent de l'effectif total de l'établissement ou du groupe d'établissements où il est formé. Elle note encore que l'article 10 1) g) de l'ordonnance autorise le Greffier à annuler l'enregistrement de tout syndicat dont les effectifs seraient tombés au-dessous de 30 pour cent de l'ensemble de ceux de l'établissement ou des établissements où il a été formé. Les décisions prises en vertu de ces deux dispositions peuvent faire l'objet d'un recours judiciaire.

Le gouvernement réitère dans son rapport le point de vue selon lequel l'objet des articles 7 2) et 10 1) g) est d'aider les syndicats à maintenir leurs effectifs et à assurer la paix sociale en évitant la multiplication de petits syndicats rivaux. Il ajoute que l'efficacité desdites dispositions n'a jamais été mise en doute ni par un groupe de travailleurs ni par un syndicat ou une fédération.

La commission estime que des dispositions comme celles de l'article 10 1) g), qui accordent à une autorité administrative des pouvoirs discrétionnaires sur l'existence d'un syndicat, équivalent à restreindre le droit des travailleurs de constituer sans autorisation préalable les organisations de leur choix, ainsi que celui de s'y affilier, tel que prévu à l'article 2 de la convention (voir aussi l'étude d'ensemble de 1983, paragr. 104 à 119). Il est certes bon que les articles 7 et 10 de l'ordonnance prévoient un recours judiciaire contre les décisions du Greffier. Elle souligne cependant que l'existence d'un tel recours ne constitue pas en elle-même une garantie suffisante de l'exercice des droits prévus par la convention, car elle ne modifie pas la nature des pouvoirs conférés en premier lieu au Greffier (voir l'étude d'ensemble de 1983, paragr. 117).

La commission considère que, lorsque la législation prévoit un critère d'effectifs minimums pour constituer un syndicat, celui-ci doit être limité à un nombre raisonnable. Le chiffre de 30 pour cent, appliqué de manière générale tant aux petites qu'aux grandes entreprises, est excessif parce qu'il risque d'entraver la création d'organisations syndicales (voir l'étude d'ensemble de 1983, paragr. 123 et 124).

La commission demande encore une fois instamment au gouvernement de reconsidérer sa position d'ensemble à la lumière des commentaires susvisés et d'indiquer les mesures qu'il aura prises afin de donner effet à la convention. [Le gouvernement est prié de fournir des données complètes à la Conférence à sa 76e session.]