Observation (CEACR) - adopted 1991, published 78th ILC session (1991)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland (Ratification: 1949)

1. La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno y también de: i) los debates mantenidos en la Comisión de la Conferencia en 1989; ii) los comentarios formulados por el Congreso de Sindicatos Británicos (TUC) en varias comunicaciones de 1989 y 1990; iii) los nuevos comentarios del Comité de Libertad Sindical en relación con el caso núm. 1261 (párrafo 11 del 275.o informe del Comité de Libertad Sindical, noviembre de 1990 y, iv) las conclusiones del Comité de Libertad Sindical con respecto al caso núm. 1540 (párrafos 47 a 98 del 277.o informe del Comité de Libertad Sindical febrero-marzo de 1991).

2. Despido de trabajadores del Centro General de Comunicaciones de Cheltenhan (GCHQ)

En sus comunicaciones de 21 de diciembre de 1989 y 14 de junio de 1990, el TUC declara que luego de los debates mantenidos en la Comisión de la Conferencia de 1989, había escrito al Primer Ministro indicando que en relación con la cuestión del GCHQ, los sindicatos estaban dispuestos a proseguir las negociaciones con un criterio constructivo que facilitara al Gobierno satisfacer los compromisos contraídos en virtud del Convenio núm. 87 y, al mismo tiempo, las exigencias relativas al mantenimiento de los servicios en el GCHQ. Según el TUC, el Primer Ministro no dio ninguna respuesta a la propuesta de reanudar las discusiones que se le habría planteado, según lo sugerido por la Comisión de Expertos en la Comisión de la Conferencia.

En su memoria, el Gobierno reitera su opinión de que las disposiciones del Convenio núm. 87 deben interpretarse en relación con las del Convenio núm. 151, y que por las labores que cumple, el personal civil en el Centro de Cheltenhan está incluido por el "espíritu" que inspira el artículo 9 del Convenio núm. 87, en lo que a la exención de las fuerzas armadas se refiere.

En cuanto a lo sugerido por la Comisión de reanudar las negociaciones con las organizaciones sindicales pertinentes, el Gobierno declara que sigue convencido de la escasa utilidad de este proceder y señala que se mantuvieron discusiones inmediatamente después del anuncio del Gobierno, en enero de 1984, de prohibir en adelante que los trabajadores del Centro mencionado, fuesen miembros de sindicatos nacionales. Durante esas discusiones, los sindicatos sostuvieron con energía que ningún "acuerdo de interrupción" daría las salvaguardas adecuadas en relación con la continuidad del servicio de comunicaciones en ese Centro. Estas propuestas merecieron la atenta consideración del Gobierno que, sin embargo se vio obligado a rechazarlas, pues no daban garantías suficientes de que en el futuro, como consecuencia de presiones de mayorías distintas, no se producirían dificultades. El hecho de que los dos principales sindicatos interesados hayan rechazado ulteriormente el proyecto de acuerdo presentado por el Consejo de Sindicatos de la Administración Pública porque no estaban dispuestos a aceptar la conclusión de un acuerdo "de no hacer huelga" en el GCHQ. El Gobierno reconoce que los sindicatos habían indicado ulteriormente que podían cambiar su posición sobre este punto. Según el Gobierno, es precisamente esta posibilidad la que fortalece su posición en cuanto a la inutilidad de reanudar las negociaciones sobre este tema.

El Gobierno prosigue señalando que los empleados en el Centro pueden afiliarse a la Federación del Personal de Comunicaciones Oficiales (GCSF), y que así lo habían hecho más del 50 por ciento de los mismos. En sus comunicaciones de 21 de diciembre de 1989 y 14 de junio de 1990, el TUC señalaba que el oficial de "Certificación", que es un funcionario público independiente, responsable de ciertas cuestiones administrativas relacionadas con los sindicatos y las asociaciones de empleadores, había declinado otorgar a la GCSF el certificado que le permitiría adquirir el estatuto oficial de independiente. Según el TUC esta decisión corrobora el hecho de que a los empleados del GCHQ se les niega incluso el derecho fundamental de pertenecer a una organización sindical independiente.

El Gobierno declara que esta decisión, actualmente en apelación, no significa que la GCSF no sea una organización "sindical". Por el contrario, se la ha inscrito en una "lista" oficial de sindicatos sin que por ello el sindicato y sus miembros puedan gozar de ciertos derechos en relación con asuntos tales como la seguridad y la salud en el trabajo, las consultas antes de los despidos, etc. Sin embargo, según el Gobierno, la dirección del GCHQ concede en la práctica a la GCFS ventajas que son "por lo menos equivalentes" a casi todas las que tienen un carácter de derecho reconocido.

En tales circunstancias, la Comisión debe lamentar tener que tomar nota de la aparente falta de progresos en relación con este asunto, que se consideró por primera vez en 1985. La Comisión mantiene su opinión de que en virtud de la legislación actualmente en vigor, los trabajadores del Centro General de Comunicaciones de Cheltenhan no pueden considerarse como miembros de las "fuerzas armadas", a efectos de la aplicación del artículo 9 del Convenio. La Comisión toma nota de que los intentos para obtener acuerdos de "no hacer huelga" en 1984 no tuvieron éxito. No obstante, recordando que los trabajadores con funciones relativas a cuestiones de seguridad pertenecen a la categoría a la que es posible restringir el ejercicio del derecho de huelga, la Comisión estima que no se debería negar a dichos trabajadores el derecho de afiliarse a las organizaciones que estimen convenientes, según lo garantiza el artículo 2 del Convenio.

La Comisión toma nota de que más del 50 por ciento de los trabajadores del GCHQ prefirieron afiliarse a un organismo que posee algunas de las características, pero no todas, de un sindicato en virtud del derecho británico y a quienes la dirección del Centro trata de igual manera que si fuesen miembros de sindicatos con plenos derechos. Que los trabajadores en el Centro puedan afiliarse a esta organización, pero no a otras, parece indicar que el Gobierno no es contrario al principio de una afiliación sindical de dichos trabajadores, pero sí que continúa teniendo reservas con respecto a la afiliación a determinadas organizaciones sindicales.

Recordando que han transcurrido más de seis años desde que el Gobierno mantuvo discursiones formales con los sindicatos sobre este asunto, y notando la declarada disposición del TUC de adoptar una posición positiva para renovar las negociaciones, la Comisión considera que es el momento oportuno para reanudar el diálogo. Por tanto, urge de nuevo al Gobierno a que reconsidere su posición en relación a la reapertura de discusiones con los sindicatos del servicio público a fin de determinar si sería posible llegar a arreglos satisfactorios respecto al mantenimiento de un nivel de servicio apropiado en el GCHQ.

3. Artículo 3 del Convenio

a) Consideraciones generales

En su observación de 1989, la Comisión había enumerado varias incompatibilidades entre las disposiciones de leyes de 1980, 1982 y 1988 sobre el empleo, y de la de 1984 sobre los sindicatos y las exigencias del Convenio. Estas incompatibilidades se relacionaban con: i) el concepto de "despido injustificado" que se establece en el artículo 3 de la ley de 1988; ii) el artículo 8 de la ley de 1988 sobre la indemnización a miembros y funcionarios de los sindicatos; iii) la erosión de las protecciones legislativas contra la responsabilidad civil por acciones de reivindicación laboral y, iv) los despidos y otras medidas disciplinarias en relación con la participación en huelgas u otras acciones laborales. La Comisión había observado igualmente: a) que ciertas disposiciones consideradas como compatibles con el Convenio, en especial las que se relacionan con el Comisionado para los Derechos de los Afiliados Sindicales, podrían aplicarse en una forma que no se ajustaría a la letra ni al espíritu del Convenio y, b) el volumen y la complejidad de las modificaciones legales desde 1980.

La Comisión toma nota de las observaciones comunicadas por el Gobierno sobre estos temas.

b) La "disciplina injustificada" y el artículo 3 de la ley de 1988

La Comisión había estimado que el artículo 3, 3), c) de la ley de 1988, en virtud del cual los sindicatos no pueden imponer sanciones disciplinarias a los afiliados que, de buena fe, sostengan que su sindicato ha transgredido sus propias reglas, la ley del país, no era incompatible con el Convenio. En cambio la Comisión había concluido que las disposiciones del artículo 3 de la ley de 1988 que privan a los sindicatos del derecho de adoptar medidas de disciplina para los afiliados que se niegan a participar en huelgas lícitas u otros medios de presión o que tratan de persuadir a sus miembros que se nieguen a participar en tales actividades menoscaban las garantías previstas en el artículo 3.

El Gobierno declara en su memoria que le es difícil comprender por qué la Comisión considera que el artículo 3, 3), c) es incompatible con el Convenio y las disposiciones relativas a las huelgas y otras medidas sindicales no lo son. A juicio del Gobierno, el propósito del artículo 3 es garantizar que los sindicatos respeten las opiniones de sus miembros, les permitan formarse una opinión propia y seguir los dictados de su conciencia sin temor a las medidas disciplinarias que puedan imponerles los sindicatos.

La Comisión toma nota de las observaciones del Gobierno en relación con este asunto. No obstante, sigue estimando que las disposiciones del artículo 3 que prohíben a los sindicatos adoptar sanciones disciplinarias contra sus miembros cuando se nieguen a participar en acciones laborales legales restringen la capacidad de las organizaciones de trabajadores de elaborar sus estatutos y reglamentos en la forma garantizada por el artículo 3 del Convenio. La Comisión estima que deberían ser los propios afiliados de las organizaciones sindicales quienes decidan las normas que los deben regir. La Comisión está de acuerdo en que las garantías previstas por el artículo 3 suponen el respeto de los derechos humanos fundamentales, tales como el derecho de no ser objeto de trato discriminatorio por motivos de raza o de sexo. Sin embargo, la Comisión estima incompatible con el Convenio una disposición que prohíba a los miembros de un sindicato adoptar libremente reglamentos en los que se prevén sanciones disciplinarias contra los miembros del sindicato que se hayan negado a cumplir las decisiones adoptadas en forma democrática por los miembros del sindicato o traten de socavarlas, cuando se trata de declarar la huelga o de otras acciones reivindicativas legítimas. La Comisión pide pues al Gobierno que revise la legislación para que los sindicatos y sus afiliados disfruten de la facultad de adoptar y aplicar reglas de esta naturaleza si así lo desean.

c) La indemnización a miembros y funcionarios sindicales

El artículo 8 de la ley de 1988 considera ilegal que los bienes de cualquier sindicato se afecten para indemnizar a todo sindicalista que haya sido condenado a título individual por haber cometido un delito, una falta o un desacato a los tribunales y por ello dispone que se debe reembolsar a los sindicatos cualquier suma que se haya pagado por error por concepto de esta clase de indemnizaciones. En su observación de 1989, la Comisión había llegado a la conclusión de que esta disposición no parecía ser compatible con el artículo 3 del Convenio.

El Gobierno expresa en su memoria su oposición de principio a que un sindicato pueda utilizar impunemente sus fondos para indemnizar a cualquier persona a quien los tribunales hayan impuesto una pena por un delito o por desacato a los tribunales. El Gobierno también declara que el artículo 8 no implica ninguna injerencia de las autoridades públicas en la capacidad de los sindicatos de elaborar sus propios reglamentos y normas u organizar su administración y actividades en la forma que lo estimen conveniente.

La Comisión reconoce que el artículo 8 no declara expresamente que los sindicatos no pueden adoptar reglamentos a estos efectos, pero estima que el mismo fin puede alcanzarse en virtud de los párrafos 2 y 3 del artículo 8, que disponen que todos los pagos efectuados de conformidad con cualquier reglamento de esta clase debe ser reembolsado. En consecuencia, la Comisión estima que correspondería enmendar la legislación a efectos de permitir que se adopten y apliquen los reglamentos que disponen la posibilidad de indemnizar a los miembros o funcionarios sindicales con respecto a las responsabilidades legales en que hayan incurrido en nombre del sindicato.

d) Las "inmunidades" con respecto a la responsabilidad civil por huelgas y otras acciones reivindicativas

En su observación de 1989, la Comisión se había referido nuevamente a las enmiendas introducidas desde 1980 y cuyo efecto había sido el suprimir ciertas protecciones contra la responsabilidad civil ("common law"), en determinados casos de acciones laborales cuya protección se debería reconocer. En particular: i) actualmente es prácticamente imposible que los trabajadores y los sindicatos participen legalmente en cualquier forma de boicot o acción de solidaridad en relación con terceros que no están directamente involucrados en un conflicto determinado; ii) las protecciones ya no cubren los casos en que las organizaciones sindicales y sus miembros basan sus acciones en motivos "mixtos", es decir, laborales, sociales y políticos; iii) la propia definición de "conflictos de trabajo" hace imposible que los trabajadores y los sindicatos pudieran tomar medidas sindicales eficaces en situaciones en que el empleador "real" con el cual estaban en conflicto, se ocultaba tras una o más empresas subsidiarias que, eran únicamente los "empleadores" de los trabajadores interesados, pero que carecían de la capacidad de adoptar las decisiones para resolver realmente el conflicto y, iv) el ámbito muy reducido que se reconocía a los trabajadores del Reino Unido para adoptar medidas de solidaridad con otros trabajadores que estaban fuera del país, así como acciones de protesta por las políticas sociales o raciales de gobiernos con los cuales el Reino Unido mantenía relaciones económicas o comerciales. En consecuencia la Comisión había solicitado al Gobierno se sirvieran efectuar las enmiendas necesarias para que los trabajadores pudieran emprender acciones reivindicativas contra sus empleadores "reales", así como para acordar la protección adecuada al derecho de realizar otras formas legítimas de actividades reivindicatorias, tales como las protestas y las huelgas de solidaridad.

El Gobierno declara en su memoria que los comentarios de la Comisión no han tomado debidamente en cuenta la diferencia que existe en el derecho británico, en cuanto a la situación de las personas que realizan acciones reivindicativas y la situación de quienes convocan u organizan tales acciones. El Gobierno señala que, por ejemplo, el artículo 16 de la ley de 1974 sobre relaciones de trabajo y sindicatos, impide que los tribunales en cualquier circunstancia, ordenen a los trabajadores que trabajen o que dejen de trabajar, mientras que otras disposiciones brindan protección legislativa para quienes organizan acciones laborales con miras a sostener un conflicto de trabajo, o bien piden a los trabajadores de un empleador que no está interesado directamente en el conflicto, que no excedan una línea legítima de conducta en materia de piquetes. El Gobierno también expresa que no ve con perfecta claridad qué enmiendas a la legislación vigente considera necesarias la Comisión para garantizar su compatibilidad con el Convenio.

La Comisión reconoce que la legislación británica dispone una importante protección contra la responsabilidad de derecho común a los individuos y a los sindicatos que organizan o participan en ciertas formas de acciones reivindicativas y también que no es posible ordenar a los trabajadores que vuelvan a trabajar o que sigan trabajando. Sin embargo, mantiene su opinión de que la evolución legislativa ocurrida desde 1980, resulta en la supresión de diversas protecciones legales acordadas a distintas formas de acción laboral que a su juicio no debería determinar una responsabilidad jurídica. En consecuencia se ve obligada a reiterar al Gobierno que luego de haber mantenido consultas con la Oficina si así lo estimase necesario, se sirva introducir una legislación que permita a los trabajadores y sus sindicatos desarrollar acciones laborales en las circunstancias que fueron examinadas con detalle en la observación de la Comisión de 1989 y que se acaban de resumir.

En comunicaciones de fecha 19 de enero y 21 de diciembre de 1990, el TUC declara que la ley de 1990, sobre el empleo, no se ajusta plenamente a las disposiciones del Convenio, pues restringe la variedad de situaciones en las cuales los trabajadores pueden legítimamente tomar medidas de reivindicación laboral. El Gobierno declara que como este texto ha sido promulgado fuera del período que abarca esta memoria, no sería apropiado formular comentarios en este momento sobre determinados puntos de dicha legislación. La Comisión solicita al Gobierno se sirva comunicar detalles completos sobre los fines y consecuencias de esta medida legislativa en su próxima memoria.

e) Despidos en relación con acciones laborales

En su observación de 1989, la Comisión había pedido al Gobierno que introdujera medidas de protección legislativa contra los despidos y otras formas de trato discriminatorio en relación con las huelgas u otras formas de acción laboral, a efectos de ajustar la práctica y la legislación con las exigencias del Convenio. La Comisión toma nota de que el Comité de Libertad Sindical llegó a la misma conclusión en el caso núm. 1540.

El Gobierno señala en su memoria que varios aspectos del derecho y la práctica de las relaciones de trabajo británicas hacen innecesario o inadecuado introducir nuevas medidas legislativas tales como las solicitadas por la Comisión en su observación anterior.

Sin dejar de tomar nota de las opiniones expresadas por el Gobierno en su memoria y en su respuesta al Comité de Libertad Sindical en relación con el caso núm. 1540, la Comisión sigue convencida de que la conformidad con el Convenio exige que los trabajadores puedan gozar efectivamente de una protección legislativa contra el despido u otras medidas disciplinarias relacionadas con su participación o propósito de participación en huelgas u otras formas de acción laboral.

En cuanto a las consecuencias de la ley del empleo de 1990 en este contexto, la Comisión toma nota de que en el caso núm. 1540 el Comité de Libertad Sindical concluyó que el artículo 62A, que se inserta en la ley refundida sobre la protección del empleo en virtud del artículo 9 de la ley de 1990, "parece reducir la esfera de medidas protectoras que el Comité ha determinado ya que es inadecuada, por lo que respecta a los principios de la libertad sindical", y pide al Gobierno que introduzca las enmiendas legislativas adecuadas para conformar el artículo 62A con dichos principios (277.o informe, párrafo 96). La Comisión de Expertos hace suyas estas conclusiones del Comité de Libertad Sindical.

f) Complejidad de la legislación

En su observación de 1989, el Comité había expresado su preocupación por el volumen y la complejidad de la evolución legislativa que ha tenido lugar desde 1980 en relación con los asuntos que abarca el Convenio y sugirió que podría ser ventajoso que se prestara nueva consideración a la forma y al contenido de la legislación. La Comisión toma nota de que desde esa fecha, las leyes de 1989 y 1990 han implicado nuevos cambios en este tema.

En su memoria, el Gobierno estima que la Comisión no presta suficiente consideración a las ventajas de utilizar, en el contexto británico, el marco del "common law" y que los problemas que podrían derivarse de un intento de adoptar un enfoque diferente de la aplicación de las garantías del Convenio con respecto a una práctica seguida en forma constante durante años. El Gobierno adjunta en su memoria varios ejemplos de folletos explicativos gratuitos que describen la legislación pertinente que es aplicable a los empleadores, a los trabajadores y los sindicatos, a efectos de demostrar que la ley es fácilmente comprensible en los hechos para quienes más principalmente afecta. El Gobierno también indica que sigue estudiando activamente la posibilidad de codificar la legislación, lo cual permitiría reunir en un solo texto todas las disposiciones relativas a las relaciones de trabajo y los sindicatos que actualmente están diseminadas en varios cuerpos legislativos. El Gobierno también declara su deseo de proseguir esta necesaria actividad cuando los recursos y el calendario legislativo lo permitan, pero señala que una medida como la señalada no significaría ninguna modificación sustantiva del derecho pertinente.

La Comisión toma nota con interés de que el Gobierno está dispuesto a considerar una codificación de textos legales cuando el tiempo y los recursos lo permitan. La Comisión es consciente de que estas medidas no implican normalmente una modificación legal de fondo; no osbtante, estima que el Gobierno debería aprovechar una ocasión como ésta para conformar plenamente su legislación y su práctica con las exigencias del Convenio y, a este respecto, le solicita se sirva comunicar cualquier medida que se adopte.