Observation (CEACR) - adopted 1992, published 79th ILC session (1992)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland (Ratification: 1949)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno. Toma igualmente nota de los debates detallados mantenidos en la Comisión de la Conferencia en 1991 sobre la cuestión del Centro General de Comunicaciones de Cheltenham (GCHQ), así como de los comentarios del Congreso de Sindicatos Británicos (TUC) y del Consejo de Sindicatos de la Administración Pública (CCSU) en varias comunicaciones con fecha de 1991 y de 1992.

I. Despido de trabajadores del GCHQ

En su comunicación de 10 de enero de 1992 a la cual se añade un intercambio de correspondencia entre el TUC, el CCSU y el Gobierno, el Congreso de Sindicatos declara que, como consecuencia del debate mantenido en la Comisión de la Conferencia en 1991, ha escrito al Primer Ministro a fin de proponer discusiones sobre esta cuestión, a la luz de las recomendaciones de la Comisión de Expertos y de la Comisión de la Conferencia. El TUC había mencionado entonces que los sindicatos estaban dispuestos a aceptar medidas que respondieran a las exigencias del Gobierno, y había aludido igualmente a la posibilidad de apelar al Tribunal Internacional de Justicia (CIJ), ante el cual el Gobierno puede interponer recurso según la Constitución de la OIT. Según el TUC, el CCSU tiene intenciones de plantear la cuestión de los trabajadores del GCHQ en la primera ocasión con motivo de los encuentros celebrados periódicamente con el Ministro de la Administración Pública, pero que no se hace ilusiones acerca de una solución positiva, habida cuenta de la actitud del Gobierno que ha declarado que no veía justo en qué podían ser útiles dichas discusiones.

En su memoria, el Gobierno repite esencialmente los argumentos expuestos ante la Comisión de la Conferencia en 1991, e invita a la Comisión de expertos a examinar de nuevo la situación habida cuenta de los siguientes elementos:

- el GCHQ forma parte de los servicios de seguridad nacional y de informaciones;

- ningún problema de interpretación se plantea en el marco del Convenio núm. 151;

- en muchos otros países, las mismas actividades dependerían enteramente de las fuerzas armadas y serían totalmente ajenos al campo de aplicación del Convenio núm. 87;

- de todos los empleados concernidos, sólo 13 han rehusado finalmente las condiciones de empleo modificadas u otro empleo, y han recibido una generosa indemnización;

- otros organismos internacionales encargados del respeto de los derechos humanos fundamentales han estatuido en favor del Gobierno al respecto;

- los trabajadores del GCHQ tienen derecho a afiliarse a una organización sindical eficaz y, por otro lado, activa, y la mayoría de ellos se ha prevalido de este derecho.

Sin dejar de repetir que los sindicatos interesados pueden plantear esta cuestión durante las reuniones periódicas con el Ministro de la Administración Pública - cosa que, según él, no han hecho hasta ahora - el Gobierno reitera su convencimiento de que las medidas que ha tomado en lo que atañe al GCHQ están en consonancia con sus obligaciones según los convenios de la OIT.

Habiendo examinado atentamente la memoria del Gobierno y los comentarios de los sindicatos, la Comisión no puede dejar de comprobar que no se le ha presentado ningún elemento nuevo capaz de inducirla a modificar su observación anterior en lo que atañe al fondo de esta cuestión. Por otro lado, la Comisión toma nota de que se ha dado a las claras, en el seno de la Comisión de la Conferencia, una casi unanimidad sobre la necesidad de una reanudación del diálogo. A partir de entonces, sin dejar de indicar que los sindicatos podrían plantear la cuestión durante las reuniones periódicas con el Ministro de la Administración Pública, el Gobierno ha justificado en dos ocasiones al TUC (cartas del 25 de junio y del 20 de diciembre de 1991) que no veía la utilidad de dichas discusiones, lo cual explica, sin duda, que no se haya aludido por lo visto al problema durante estas reuniones periódicas.

La Comisión deplora no poder constatar ningún progreso sobre esta cuestión ni una reanudación de las discusiones, a pesar del amplio consenso que se ha producido en el seno de los órganos de control.

La Comisión recuerda que el Convenio sólo prevé excepciones para su aplicación en lo que respecta a las fuerzas armadas y la policía, que los trabajadores tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y que el derecho de sindicación no implica en todos los casos el derecho de huelga.

Por tanto, la Comisión exhorta al Gobierno a que reanude en un futuro próximo discusiones contructivas que hagan posible, a través de un verdadero diálogo, un compromiso aceptable para ambas partes.

II. Artículo 3 del Convenio

Consideraciones generales

En su observación de 1991, la Comisión había formulado una serie de comentarios respecto a las leyes de 1980, de 1982 y de 1988 sobre el empleo y la ley de 1984 sobre los sindicatos. Estos comentarios concernían a las cuestiones siguientes:

- sanciones disciplinarias injustificadas (artículo 3 de la ley de 1988);

- indemnización de los miembros y representantes de los sindicatos (artículo 8 de la ley de 1988);

- inmunidades contra la responsabilidad civil por huelgas y otras acciones de reivindicación laboral;

- despidos por participación en huelgas y otras acciones de reivindicación laboral;

- complejidad de la legislación.

La Comisión toma nota de que el Gobierno ha comunicado las observaciones elaboradas al respecto por el Gobierno tanto a la Comisión de la Conferencia como en su memoria. Toma asimismo nota de los comentarios formulados por el TUC en su comunicación, de 22 de enero de 1992, respecto a la ley sobre el empleo, de 1990.

1. Sanciones disciplinarias injustificadas (artículo 3 de la ley de 1988)

En su observación anterior, la Comisión había estimado que las disposiciones del artículo 3 que privan a los sindicatos del derecho de sancionar a sus afiliados que rehusan participar en huelgas lícitas u otros medios de presión o que tratan de persuadir a otros miembros a que se nieguen a participar en tales actividades, menoscababan las garantías previstas en el artículo 3 del Convenio. Sin dejar de reconocer que los derechos garantizados por el artículo 3 se deben ejercer en el respeto de los derechos humanos fundamentales, la Comisión consideraba incompatible con el Convenio una disposición que prohíbe a los miembros de un sindicato adoptar libremente reglas que prevén la imposición de sanciones disciplinarias a los miembros del sindicato que se hayan negado a cumplir las decisiones adoptadas en forma democrática o que traten de socavarlas, cuando se trata de declarar una huelga o de ejercer otras acciones legítimas de reivindicación. Por tanto, la Comisión había solicitado al Gobierno que volviese a revisar su legislación para que los sindicatos y sus afiliados pudiesen disfrutar de la facultad de adoptar y aplicar reglas de esta naturaleza si así lo desean.

El Gobierno ha declarado a la Comisión de la Conferencia que la legislación debe prever disposiciones que permitan asegurar que los afiliados están facultados "para tomar sus decisiones de acuerdo con su conciencia, sin temor a sanciones disciplinarias de parte de su sindicato". Además, en su informe, el Gobierno:

a) declara que no puede conciliar los comentarios de la Comisión de Expertos sobre el artículo 3 de la ley con el principio generalmente aceptado de que los sindicatos no tienen potestades absolutas en el establecimiento de sus reglas internas y que éstas deben respetar los derechos humanos fundamentales y la legislación nacional;

b) subraya que el artículo 3 de la ley de 1988 no impone ninguna limitación sobre lo que puede o no incluirse en las reglas internas de un sindicato;

c) observa que los sindicatos pueden, si así lo desean, por un lado, adoptar reglas que les permitan imponer sanciones disciplinarias a los afiliados que se niegan a participar en una acción colectiva y, por otro lado, aplicar estas reglas, lo cual se ha producido en la práctica en cierto número de casos desde la adopción de la ley de 1988, en que algunos afiliados fueron objeto de este tipo de sanciones disciplinarias;

d) considera, sin embargo, que uno de los derechos humanos fundamentales de cualquier afiliado es negarse a la ruptura de su contrato de trabajo - incluso cuando su sindicato se lo pide y con independencia de los procedimientos seguidos por el sindicato antes de pedírselo - y que dicha negativa no puede en modo alguno calificarse de injusta;

e) mantiene pues que la legislación nacional debería prever recursos para los afiliados que sean víctimas de sanciones o de discriminaciones por parte de su sindicato, por haber ejercido este derecho o por haber promovido su ejercicio entre otros afiliados;

f) sostiene que el hecho de autorizar a un sindicato a imponer sanciones disciplinarias a un afiliado que haya decidido cumplir sus compromisos con respecto a su empleador, sin ofrecerle la posibilidad de interponer un recurso, equivaldría a que la legislación nacional no garantizara los derechos humanos fundamentales del afiliado en cuestión.

Por consiguiente, el Gobierno no ve ningún motivo para considerar que las disposiciones del artículo 3 de la ley de 1988 sobre el empleo son incompatibles con las garantías previstas en el Convenio.

La Comisión toma nota de que, según el Gobierno, el artículo 3 de la ley de 1988 no impone ninguna limitación en cuanto a las disposiciones o prohibiciones que pueden incluirse en las reglas internas de los sindicatos y que los sindicatos conservan, en particular, la posibilidad de adoptar y aplicar reglas que les permitan imponer sanciones disciplinarias a sus miembros que se nieguen a participar en una huelga, lo cual se habría producido de hecho desde la adopción de la ley.

Con objeto de pronunciarse al respecto con pleno conocimiento de causa, la Comisión pide a las partes que le comuniquen precisiones sobre el alcance de tales disposiciones, en particular sobre la posibilidad que conservarían los sindicatos de adoptar y aplicar reglas que les permitan imponer sanciones disciplinarias a los afiliados que se nieguen a participar en una huelga. Invita también a las partes a que den ejemplos sobre la manera en que esta disposición se aplica en la práctica.

2. La indemnización a afiliados y dirigentes sindicales (artículo 8 de la ley de 1988)

El artículo 8 de la ley de 1988 estipula que un sindicato no puede utilizar sus fondos para indemnizar a una persona respecto a cualquier sanción que se le podría imponer en razón de una infracción o de un desacato al tribunal; prevé igualmente que el sindicato puede recuperar cualquier suma pagada por error en concepto de dicha indemnización. En su observación de 1991, sin dejar de reconocer que el artículo 8 no declara expresamente que los sindicatos no pueden adoptar reglas a este efecto, la Comisión había llegado a la conclusión que tenía el mismo efecto ya que todo pago hecho de conformidad con dichas reglas se puede recuperar, de conformidad con los párrafos 2 y 3 del artículo 8. Por consiguiente, la Comisión había expresado la opinión de que era necesario modificar la legislación para permitir la adopción y la aplicación de reglas que permitieran la indemnización de los afiliados o de los dirigentes sindicales en lo que atañe a las responsabilidades jurídicas en que pueden incurrir en nombre del sindicato.

En su memoria, el Gobierno:

a) subraya que el artículo 8 se aplica solamente a las multas u otras sanciones pecuniarias impuestas a una persona en razón de una infracción penal o de una condena por desacato a los tribunales, conductas éstas que evidentemente constituyen una violación de la legislación nacional;

b) subraya que cuando una persona actúa simplemente como "mandatario" pasivo de un sindicato, las sanciones serán impuestas probablemente al sindicato, pero cuando se impone una sanción a una persona a título individual, ello supone que ha sido reconocida culpable de una acción ilegal deliberada;

c) teniendo en cuenta el artículo 8, 1) del Convenio, no puede aceptar disposiciones que declaran ilegales la utilización de fondos o de bienes sindicales para indemnizar a estas personas de las consecuencias de sus actos ilegales, así como el correlativo derecho de recobrar las sumas pagadas o los bienes entregados, constituyan una violación de las garantías previstas por el Convenio.

Por consiguiente, el Gobierno no puede estar de acuerdo en que sea necesario modificar la legislación, como sugieren los expertos, ya que los términos de las disposiciones en vigor no son incompatibles con ninguna garantía prevista en el Convenio.

La Comisión toma nota de que, según el Gobierno, estas disposiciones se refieren a casos limitados, es decir a los casos en que se condena a una persona a una multa o a otra sanción pecuniaria por un acto ilegal y deliberado que constituya una violación clara de la legislación nacional (infracciones penales, desacato a los tribunales); en los demás casos, tales sanciones sólo serían probablemente impuestas a los sindicatos.

La Comisión considera que la indemnización a los miembros y dirigentes de un sindicato debería ser posible por la responsabilidad jurídica en que incurren en nombre del sindicato.

A fin de poderse pronunciar al respecto con pleno conocimiento de causa, la Comisión ruega a las partes que den informaciones sobre la aplicación de las disposiciones en cuestión en la práctica, comunicando en particular el texto de las decisiones cuasi-judiciales o judiciales sobre este tema.

3. Las inmunidades con respecto a la responsabilidad civil por huelgas y otras acciones reivindicativas

En su observación de 1991, sin dejar de reconocer que la legislación británica concede una amplia protección contra la responsabilidad en derecho común (common law) para las personas y los sindicatos que organizan o participan en determinadas formas de acciones reivindicativas y que los trabajadores no pueden dejarse intimar la orden de reanudar su trabajo o de permanecer en el trabajo, la Comisión había sostenido que algunas modificaciones legislativas introducidas desde 1980 han tenido como efecto retirar la protección legal de las diversas formas de acciones reivindicativas que, a su parecer, no deberían hacer incurrir en responsabilidad jurídica. Por tanto, había repetido su solicitud al Gobierno para que adopte una legislación que permita a los trabajadores y a sus sindicatos comprometerse en una acción reivindicativa, en las circunstancias que han sido examinadas detalladamente en la observación formulada por la Comisión en 1989.

En su memoria, el Gobierno:

a) subraya que la legislación del Reino Unido: i) sigue garantizando una protección particular contra la responsabilidad civil en la que, en otro caso, incurriría un sindicato o cualquier persona que haga un llamamiento a los trabajadores para la ruptura de sus contratos de trabajo, en previsión de un conflicto colectivo con su empleador o como consecuencia del mismo; y ii) define de manera muy amplia la expresión "conflicto colectivo" a estos fines;

b) observa que desde 1979 ninguna modificación a la legislación relativa a la organización de acciones reivindicativas ha afectado en modo alguno la situación de los trabajadores, que siguen pudiendo realizar este tipo de acciones, en el marco de un conflicto con su empleador, para apoyar a otros trabajadores, o con cualquier otro objetivo;

c) no encuentra en el Convenio ninguna disposición que permita a la Comisión de Expertos concluir que el Convenio impone la necesidad de que se dé protección jurídica en lo que respecta al llamamiento a acciones reivindicativas o las otras formas de organización de acciones colectivas que mencionan en su memoria.

Por consiguiente, el Gobierno no puede aceptar que sea necesaria la adopción de otras medidas legislativas en materia de protección contra la responsabilidad civil por el llamamiento a acciones reivindicativas u otras formas de organización de acciones colectivas, en base a que serían necesarias para asegurar la conformidad con las garantías previstas en el Convenio.

La Comisión constata que no se han presentado nuevos argumentos que le permitan modificar sus anteriores comentarios y sigue considerando que ciertas modificaciones legislativas introducidas desde 1980 han tenido como resultado disminuir o suprimir la protección legal contra la responsabilidad por diferentes formas de huelga o acciones reivindicativas que no deberían implicar responsabilidad jurídica. La Comisión se remite a las observaciones detalladas que había formulado sobre esta cuestión en sus informes de 1989 y 1991 e invita nuevamente al Gobierno a que modifique su legislación a fin de permitir a los trabajadores y sus organizaciones llevar a cabo las diferentes formas de acción reivindicativa sin tener por ello que incurrir en responsabilidad civil en virtud del "common law".

En su comunicación de 22 de enero de 1992, el TUC sostiene que el artículo 4 de la ley de 1990 sobre el empleo suprime la inmunidad contra la responsabilidad civil que se desprende de cualquier acción de solidaridad; sólo se beneficiarían de una inmunidad los trabajadores que hicieran un piquete informativo en su propio lugar de trabajo.

Como el Gobierno no ha comunicado respuesta sobre esta cuestión que había señalado en su observación de 1991, la Comisión lo invita nuevamente a que se sirva suministrar en su próxima memoria detalles completos sobre el alcance y efectos de dicha disposición.

4. Despidos por huelga y otras acciones de reivindicación

En su observación de 1991, la Comisión había pedido nuevamente al Gobierno que introdujera medidas de protección legislativa contra los despidos y otras formas de trato discriminatorio en relación con las huelgas u otras formas de acción reivindicativa, a efectos de ajustar la práctica y la legislación con las exigencias del Convenio. Además, haciendo suyas las conclusiones del Comité de Libertad Sindical en relación con el caso núm. 1540, la Comisión había invitado al Gobierno a modificar el artículo 62A de la ley (codificación) sobre la protección del empleo (insertado por el artículo 9 de la ley de 1990).

En su comunicación de 22 de enero de 1992, el TUC subraya que el artículo 62A permite a los empleadores despedir de modo selectivo a las personas que participan en una acción no autorizada; de este modo, una persona despedida durante una acción no autorizada, incluso si no ha participado en ella, no podría interponer un recurso contra un despido abusivo. Por otro lado, el artículo 6 de la ley de 1990 sobre el empleo (que modifica el artículo 15 de la ley de 1982 sobre el empleo) amplía el concepto de acción autorizada así como la responsabilidad civil de los sindicatos, cuya responsabilidad se puede ahora comprometer, incluso en caso de acciones de sus miembros sobre las cuales no tienen el menor control.

El Gobierno subraya que el Convenio núm. 87 protege la libertad de constituir organizaciones de trabajadores y de empleadores así como los derechos de estas organizaciones, pero que las medidas que afectan individualmente a los trabajadores (incluida la cuestión de los despidos o de las sanciones disciplinarias impuestas por un empleador) es un asunto del que tratan expresamente otros convenios - como el Convenio núm. 98 -; de manera que no ve cómo la legislación relativa a tales despidos o sanciones disciplinarias contra personas individuales sea objeto del Convenio núm. 87.

Respondiendo empero en lo que atañe al fondo de la cuestión, el Gobierno comunica las especificaciones siguientes sobre la legislación y la práctica:

a) los empleadores siempre han estado facultados para imponer sanciones disciplinarias a los trabajadores que deciden emprender acciones colectivas, como por ejemplo el no pago de lo que habrían tenido derecho a percibir si hubieran trabajado durante el período abarcado por dicha acción colectiva; no parece que las disposiciones del Convenio núm. 87 den pie para negar a los empleadores el derecho de reaccionar de esta manera ante las huelgas y otras acciones colectivas;

b) la legislación del Reino Unido nunca ha recogido el principio sostenido por la Comisión de Expertos según la cual debería prohibirse a todo empleador que despida o imponga sanciones a los trabajadores durante las acciones reivindicativas; desde la introducción de la ley del Reino Unido sobre despidos injustificados de 1971, la legislación ha previsto siempre una excepción relativa a los despidos que se produzcan en el transcurso de una acción colectiva;

c) la legislación del Reino Unido no permite bajo ningún concepto que se ordene a los trabajadores a que continúen trabajando o que vuelvan a sus puestos de trabajo; este derecho a decidir si se emprenden acciones reivindicativas - que por su naturaleza misma debe ser siempre una decisión individual de cada empleado - se aplica con independencia de la naturaleza o de la magnitud de las repercusiones económicas que esta acción pueda tener en la empresa del empleador (sea ello en términos absolutos o en relación con el objeto del conflicto);

d) asimismo, cuando los empleados participan en una acción colectiva oficial - es decir, una acción organizada por el sindicato o apoyada por el mismo - cualquier empleado que sea víctima de un despido discriminatorio puede presentar un recurso por despido injustificado ante un tribunal laboral si otros empleados no han sido despedidos a pesar de haber participado en la acción colectiva. Lo mismo ocurre si todos los empleados son despedidos y se ofrece a algunos una nueva contratación en un plazo de tres meses y no así a los demás;

e) por otro lado, la legislación del Reino Unido sobre el empleo garantiza una protección especial a los empleados que participan en una huelga en la medida en que preserva cualquier ventaja vinculada al "período de empleo" ("qualifying period of employment") que el empleado puede haber acumulado con anterioridad a la huelga en cuestión, de manera que quedan protegidas sus expectativas futuras respecto a muchos derechos vinculados al empleo y derivados de la legislación (por ejemplo, las indemnizaciones en caso de despido por razones económicas), incluso cuando el empleado ha participado en la huelga en violación de las disposiciones de su contrato de trabajo;

f) si bien los términos y condiciones de empleo pueden establecerse a través de convenios colectivos entre los empleadores y los sindicatos, en el Reino Unido no puede obligarse a ejecutar un convenio colectivo desde el punto de vista legal. Por consiguiente, los empleados pueden decidir libremente hacer huelga o realizar acciones reivindicativas sin preocuparse de las consecuencias que ello pueda tener a nivel de las obligaciones de su sindicato, en virtud de una convención colectiva;

g) según un principio fundamental que existe desde hace mucho tiempo en el Reino Unido, no se debe pedir a los tribunales un pronunciamiento sobre el fondo de un conflicto colectivo; ningún convenio ratificado por el Reino Unido contiene disposiciones que impliquen otro modo de proceder a este respecto.

Por consiguiente, el Gobierno no puede aceptar la opinión de la Comisión de Expertos según la cual son necesarias enmiendas para que la legislación del Reino Unido: i) sea compatible con las garantías previstas por el Convenio núm. 87; ii) garantice el respeto de los "principios de la libertad sindical", en la medida en que estos principios se desprenden de las disposiciones del propio Convenio.

La Comisión constata a este respecto que no se ha presentado ningún nuevo elemento y, teniendo en cuenta la importancia fundamental de esta cuestión, sigue convencida de que la conformidad con el Convenio exige que los trabajadores disfruten de una protección real y efectiva contra los despidos y demás medidas disciplinarias que se tomen en razón de su participación real o propuesta en huelgas u otras acciones reivindicativas. Invita nuevamente al Gobierno a que se modifique la legislación en este sentido. Reitera asimismo su recomendación de que se modifique el artículo 62A de la ley de 1990 sobre el empleo.

5. Complejidad de la legislación

En sus observaciones anteriores, la Comisión había expresado su preocupación respecto al número y a la complejidad de las modificaciones introducidas en la legislación desde 1980 en relación con los temas abarcados por el Convenio, y había sugerido que sería oportuno volver a examinar el fondo y la forma de la legislación.

El Gobierno confirma en su memoria que está dispuesto a tomar medidas de codificación cuando los recursos y el programa legislativo lo permitan. Recordando la distinción entre una codificación y una medida que aportaría modificaciones de fondo en la legislación actual, el Gobierno reitera su convencimiento de que ninguna disposición de la legislación general del Reino Unido sobre el empleo es incompatible con las garantías previstas en los convenios ratificados. Por consiguiente, rechaza la sugerencia de la Comisión de Expertos en el sentido de que el Gobierno aprovecha la acasión de dicha "codificación para la inclusión de modificaciones de fondo de la legislación que regula actualmente las relaciones profesionales y las cuestiones sindicales.

La Comisión toma nota de que el Gobierno está dispuesto a tomar medidas con miras a la codificación de la legislación sobre relaciones profesionales cuando los recursos y el programa legislativo lo permitan, invita al Gobierno a que la mantenga informada en sus próximas memorias sobre las medidas adoptadas o previstas en este sentido.

La Comisión se remite a sus comentarios anteriores sobre las disposiciones de fondo que plantean problemas en relación con el Convenio.