Observation (CEACR) - adopted 1995, published 82nd ILC session (1995)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland (Ratification: 1949)

La commission prend note des informations fournies par le gouvernement dans son dernier rapport ainsi que des commentaires formulés par le Congrès des syndicats britanniques (TUC), dans une communication en date du 10 janvier 1995, qui ont été adressés au gouvernement pour observations.

1. Licenciement de travailleurs au GCHQ. Dans son précédent commentaire, la commission avait pris note de la reprise du dialogue entre le gouvernement et les syndicats en ce qui concerne le droit d'association des travailleurs du GCHQ et exprimé le ferme espoir que ces discussions déboucheraient sur une issue positive satisfaisante pour les deux parties. D'après les informations fournies par le gouvernement dans son dernier rapport, il semble que les dernières discussions sur ce thème aient eu lieu au cours d'une réunion entre le Premier ministre et les syndicats en décembre 1993. De l'avis du gouvernement et du TUC, elles n'auraient malheureusement abouti à aucun accord. Au cours de cette rencontre, le gouvernement a signalé sa volonté de permettre à la Fédération du personnel du Centre gouvernemental des communications (GCSF) (l'organisation de travailleurs acceptée par le gouvernement au GCHQ) de s'affilier au Conseil des syndicats de la fonction publique (CCSU), ce qui permettrait au personnel du GCHQ d'être représenté dans les discussions entre le gouvernement et les syndicats de la fonction publique sur des questions touchant la fonction publique en général. Le gouvernement a également indiqué, au cours de cette réunion, qu'il n'avait pas écarté la possibilité que, dans le cadre de cette proposition, l'obligation faite au GCSF d'obtenir l'approbation du directeur du GCHQ soit levée. Le TUC a, pour sa part, indiqué que tout accord qui n'envisagerait pas la possibilité pour le personnel du GCHQ de s'affilier à un syndicat indépendant ne serait pas satisfaisant.

La commission note également, d'après les indications du gouvernement, que celui-ci ne saurait toutefois accepter une proposition permettant au personnel du GCHQ de rallier l'un des syndicats nationaux de la fonction publique car cela risquerait de créer une fois encore pour ce personnel un dilemme entre loyauté à l'employeur et loyauté au syndicat, risque qui persisterait même si les syndicats s'engageaient à ne pas lancer d'ordre de grève en direction du personnel du GCHQ, dans la mesure où un tel engagement pourrait par la suite être renié, comme cela a été le cas par le passé. Le TUC a indiqué, de son côté, qu'au cours de la réunion avec le Premier ministre il avait rappelé les assurances données auparavant, et a signalé, en outre, les modifications apportées à la législation qui imposent l'organisation d'un scrutin avant le déclenchement d'une action de revendication. A ce propos, la commission rappelle ses commentaires antérieurs selon lesquels les travailleurs dont les fonctions ont un lien avec les questions de sécurité entrent dans la catégorie des personnels pour lesquels le droit de recourir à la grève peut être dénié aux termes de la loi. Toutefois, le droit de grève au personnel du GCHQ et le droit de se syndiquer sont deux questions distinctes.

En ce qui concerne les indications fournies par le gouvernement dans son rapport selon lesquelles la loi sur les services de renseignements (ISA) de 1994 donne un fondement légal au GCHQ ainsi qu'au service de renseignements et les fonctions du GCHQ sont, dans beaucoup d'autres pays, assumées soit directement, soit indirectement par l'armée, même si les effectifs se composent parfois de personnels civil et militaire, la commission prend note de la disposition de ladite loi qui prévoit que le GCHQ demeure sous l'autorité du ministre compétent. Alors que les exemples fournis par le gouvernement concernant d'autres pays décrivent des situations dans lesquelles les organisations intéressées sont soit dirigées par l'armée, soit placées sous l'autorité du Département de la défense ou de son équivalent, il ne semble pas, à la lecture de ladite loi, que tel soit le cas du GCHQ. La commission estime donc que le personnel du GCHQ ne peut être considéré comme faisant partie des forces armées aux fins d'exclusion des dispositions de la convention selon ce que prévoit l'article 9.

Enfin, en ce qui concerne les arguments avancés une fois encore par le gouvernement au sujet de la corrélation entre les conventions nos 87 et 151, la commission rappelle ses précédents commentaires à cet égard et estime que les points soulevés par le gouvernement ne nécessitent pas un plus ample examen de la question.

Vu les considérations précédentes et notant que le gouvernement s'en tient à sa proposition, selon laquelle le personnel du GCHQ ne peut être représenté que par le GCSF, la commission rappelle que ces travailleurs devraient jouir du droit de constituer les organisations de leur choix et de celui de s'affilier à ces organisations, conformément à l'article 2 de la convention. En outre, constatant qu'aucun dialogue direct n'a, semble-t-il, récemment été engagé sur ces questions, elle prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour reprendre les discussions avec les syndicats en vue d'aboutir à une solution satisfaisante pour toutes les parties intéressées.

2. Sanctions disciplinaires injustifiées (art. 64-67 de la loi de consolidation de 1992 sur les syndicats et les relations de travail). La commission rappelle que ses précédents commentaires dans cette affaire concernaient les dispositions susmentionnées de la loi de 1992 empêchant les syndicats de prendre des sanctions contre leurs membres qui refusent de participer à des grèves ou autres actions de revendication licites, ou qui cherchent à convaincre d'autres syndiqués de refuser de participer à une telle action. La commission a noté que, bien que du point de vue technique ces articles n'imposent aucune limitation directe ou explicite à la teneur des statuts et règlements d'un syndicat, les organisations syndicales s'exposeraient à de lourdes peines pécuniaires si elles adoptaient des mesures disciplinaires à l'encontre de l'un de leurs membres dans un pareil cas. La commission a estimé que ces dispositions privaient les syndicats du droit d'exprimer leur insatisfaction à l'égard des membres qui refusent de suivre ou cherchent à renverser les décisions prises démocratiquement par les autres membres du syndicat de mener une grève ou d'autres actions de revendication licites, et a prié le gouvernement de modifier ces dispositions en tenant compte de ce facteur.

Dans son dernier rapport, le gouvernement déclare que l'impact des sanctions disciplinaires infligées par les syndicats à leurs membres pourrait être beaucoup plus grave que les conséquences qu'aurait le simple fait d'"exprimer son insatisfaction", dans la mesure où de telles sanctions étaient conçues pour convaincre les membres en général que, de leur propre choix, ils ne devaient pas respecter les termes de leur contrat de travail lorsque leur syndicat leur demandait de ne pas le faire, et que cette attitude ne saurait être tolérée par la loi; il n'existe aucune preuve que les dispositions pertinentes ont, dans la pratique, causé un préjudice au "fonctionnement normal des syndicats"; la législation se contente d'interdire certaines formes spécifiques de sanctions disciplinaires qu'elle juge injustifiées. Le gouvernement en conclut qu'il n'est pas nécessaire de modifier les articles 64-67 de la loi de 1992.

La commission insiste néanmoins sur le fait que le droit des organisations de travailleurs d'élaborer leurs statuts et règlements administratifs, garanti par l'article 3 de la convention, comprend le droit (exempt de toute menace de lourdes peines pécuniaires en cas d'application de ces règlements) des syndicats de déterminer, lors de l'élaboration de leurs statuts et règlements, s'il leur est possible d'appliquer des mesures disciplinaires aux membres qui refusent de se soumettre aux décisions prises démocratiquement de mener une action de revendication licite ou cherchent à convaincre leurs camarades de refuser de participer à une telle action. La commission prie le gouvernement de prendre des mesures pour s'abstenir de toute ingérence qui limiterait le droit des organisations de travailleurs d'élaborer librement leurs statuts et règlements.

3. Immunités contre la responsabilité civile découlant des grèves et autres actions de revendication (art. 223 et 224 de la loi de 1992). La commission rappelle que ses précédents commentaires concernaient les dispositions susmentionnées levant l'immunité qui pouvait antérieurement être invoquée dans le cas, notamment: a) de certaines formes d'"action secondaire" (c'est-à-dire une action conduite par des travailleurs n'étant pas en conflit avec leur propre employeur); et b) d'actions de revendication exercées pour soutenir des salariés licenciés pour avoir participé à une action de revendication "non officielle". Dans son rapport, le gouvernement maintient qu'aucune disposition de la convention n'impose que la loi accorde une protection spéciale contre les poursuites visant l'organisation d'actions de revendication parmi les travailleurs qui ne sont pas en conflit avec leur propre employeur. Il indique qu'aucune jurisprudence pertinente n'a été signalée et conclut qu'il n'est pas nécessaire de modifier ces dispositions.

La commission appelle l'attention du gouvernement sur le paragraphe 168 de son Etude d'ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective de 1994 où elle relève qu'une interdiction générale des grèves de solidarité risquerait d'être abusive et que les travailleurs devraient pouvoir exercer de telles actions pour autant que la grève initiale qu'ils soutiennent soit elle-même légale. La levée de l'immunité exposerait ce type d'action directe à des recours en responsabilité civile et constituerait, par conséquent, un obstacle sérieux au droit des travailleurs d'organiser des grèves de solidarité. La commission estime, en outre, que les actions de revendication en faveur d'un travailleur licencié pour avoir participé à une action de revendication "non officielle" sont à classer dans la catégorie des grèves de protestation dont l'exercice ne devrait pas être abusivement limité par l'introduction d'un nombre illimité d'instances en matière de responsabilité. Notant que le gouvernement, comme le TUC, indique que les décisions de justice ne constituent que l'un des moyens d'évaluer la répercussion dans la pratique d'un texte législatif particulier (et supposant donc implicitement que la législation peut, dans tous les cas, avoir des répercussions sur la décision d'un syndicat d'entamer l'action de revendication en question), la commission prie le gouvernement d'envisager de modifier ces dispositions aux fins d'accorder une protection adéquate au droit des organisations de travailleurs de participer à ces formes légitimes d'action de revendication.

4. Licenciements pour faits de grève et autres actions de revendication. Dans son précédent commentaire, la commission, en raison de la demande du gouvernement et du fait que certains aspects soulevés dans ce cadre pouvaient relever d'autres instruments, avait indiqué qu'elle étudierait cette question lorsqu'elle examinerait le prochain rapport du gouvernement sur l'application de la convention no 98. Entre-temps, elle avait prié le gouvernement et le TUC de lui communiquer des précisions sur la situation en droit et en fait à cet égard. La commission note à nouveau, d'après le rapport du gouvernement, qu'il considère que les questions de licenciements et autres mesures préjudiciables prises par un employeur à l'encontre de travailleurs qui ont participé à des grèves ne relèvent pas de la protection de la convention no 87. Le gouvernement transmet également une liste de décisions de justice pertinentes et il estime à nouveau qu'il n'est pas nécessaire qu'il présente de commentaire sur cette question dans le cadre du présent rapport. La commission prend note également des informations détaillées fournies par le TUC dans sa communication du 10 janvier 1995 concernant l'incidence de ces licenciements sur l'application de la convention no 87. A cet égard, la commission attire l'attention du gouvernement sur le paragraphe 139 de son étude d'ensemble de 1994 où elle a relevé que les sanctions ou les mesures de réparation sont souvent insuffisantes lorsque les grévistes sont particulièrement visés par des mesures prises par l'employeur (mesure disciplinaire, mutation, rétrogradation, licenciements) et que cela pose un problème particulièrement grave en ce qui concerne le licenciement lorsque les travailleurs peuvent uniquement obtenir des dommages et intérêts et non leur réintégration. De l'avis de la commission, une protection réellement efficace devrait exister à cet égard dans la législation, faute de quoi le droit de grève risque d'être vidé de tout contenu. La commission attend le rapport détaillé du gouvernement sous la convention no 98 ainsi que sa réponse aux commentaires du TUC sous la convention no 87 à cet égard afin d'examiner de manière complète l'incidence de la loi et la pratique en ce qui concerne ces conventions.

5. Réglementation détaillée du fonctionnement interne des organisations de travailleurs. La commission constate que, depuis son dernier examen approfondi de l'application de la convention, le gouvernement a adopté une réglementation encore plus détaillée en ce qui concerne le fonctionnement interne des organisations de travailleurs. Elle a pris bonne note de la nécessité, invoquée par le gouvernement dans son rapport, de réglementer ces différentes questions. Elle a également noté les commentaires formulés par le TUC à propos d'un certain nombre de dispositions de la loi de 1993 qui, selon lui, constituent une ingérence dans les droits qui lui sont reconnus en vertu de l'article 3 de la convention. La commission estime que certaines des dispositions citées par le TUC ne constituent pas, d'un point de vue technique, une violation de la convention (notamment l'article 15 de la loi de 1993 relatif aux modalités de prélèvement automatique des cotisations syndicales ou l'extension prévue à l'article 16 de la notion de "sanction disciplinaire injustifiée" visant à inclure les cas où les membres d'un syndicat ne souscrivent pas aux accords de prélèvement des cotisations ou les dénoncent, quittent un syndicat et deviennent, ou entendent devenir, membres d'un autre syndicat, travaillent avec des personnes non syndiquées ou pour le compte d'un employeur qui emploie des personnes non syndiquées); toutefois, la commission relève qu'une réglementation minutieuse des plus petits détails du fonctionnement interne des organisations de travailleurs risque d'atteindre un point où, du fait même de sa précision, de sa complexité et de son ampleur, l'effet cumulatif de cette réglementation constitue une ingérence dans les droits reconnus à ces organisations en vertu de l'article 3 de la convention.

A cet égard, la commission souhaite attirer l'attention du gouvernement sur le paragraphe 135 de son étude d'ensemble de 1994 qui précise que les dispositions législatives régissant de façon détaillée le fonctionnement interne des organisations de travailleurs et d'employeurs présentent des risques graves d'ingérence des autorités publiques. Lorsque de telles dispositions sont jugées nécessaires par les autorités publiques, elles devraient se borner à établir un cadre global, en laissant la plus large autonomie possible aux organisations dans leur fonctionnement et leur gestion.

6. La commission adresse au gouvernement une demande directe dans laquelle elle aborde un certain nombre d'autres points.