Observation (CEACR) - adopted 1997, published 86th ILC session (1998)

Social Security (Minimum Standards) Convention, 1952 (No. 102) - Peru (Ratification: 1961)

I.1. La commission a noté la discussion ayant eu lieu au sein de la Commission de l'application des normes de la Conférence (85e session, juin 1997), ainsi que le rapport du gouvernement reçu en octobre 1997. Dans son rapport, le gouvernement indique que le système privé des pensions ne peut être analysé dans le cadre de la convention no 102, dans la mesure où cette convention s'inspire d'un système de sécurité sociale public qui, en 1952, date d'adoption de cet instrument, était le seul existant. Au moment de l'enregistrement de la ratification de la convention en 1961, le Pérou a accepté certaines parties de la convention et s'est prévalu de certaines exceptions temporaires prévues dans certains de ses articles. En outre, le gouvernement affirme que le système privé de pensions, créé en 1992, ne peut faire l'objet d'observations dans le cadre de la convention no 102, étant donné qu'il s'agit d'un système alternatif et différent de celui prévu dans cette convention. Dans sa déclaration devant la Commission d'application des normes, le représentant gouvernemental a déclaré que le système privé de pensions, en raison de ses principes fondamentaux, ne peut être compris ni analysé dans le cadre de la convention.

2. Dans ses conclusions, la Commission de l'application des normes a estimé que la coexistence dans le système de sécurité sociale de deux régimes, l'un public, l'autre privé, que le Pérou connaît depuis 1992, n'est pas, en soi, incompatible avec la convention puisque cet instrument permet d'organiser un niveau minimum de sécurité sociale par des moyens distincts. La commission s'est déclarée préoccupée par le fait que les niveaux minima de pensions de retraite et d'invalidité garantis par la convention pourraient ne pas être assurés, pour diverses raisons, ni par le système de sécurité sociale public ni par le système privé.

3. Considérant ce qui précède, la commission juge opportun de répéter les termes de son observation de 1996 dans laquelle elle avait rappelé que, tout comme cela avait été souligné dans son étude d'ensemble de 1961 et dans celle de 1989, la convention no 102 a été conçue de manière extrêmement souple. Il est possible d'atteindre un même niveau de sécurité sociale de différentes façons. C'est intentionnellement que la Conférence a refusé de recourir à une terminologie rigide qui ne saurait que difficilement répondre au large éventail des solutions nationales, et encore moins à l'évolution rapide et constante des techniques de protection (paragr. 41 de l'étude d'ensemble de 1989). La convention fixe néanmoins certaines règles concrètes de portée générale relatives à l'organisation et au fonctionnement des régimes de sécurité sociale (articles 71 et 72 de la convention).

4. En outre, la commission prie le gouvernement de tenir compte des points suivants soulevés dans ses précédents commentaires. Les nouveaux arrivants sur le marché du travail ont en principe le choix de s'affilier à l'un ou autre de ces deux régimes. Toutefois, une fois affiliés à une Administration privée des fonds de pensions (AFP), ils ne peuvent plus réintégrer le régime administré par l'Office de normalisation en matière de prévoyance (ONP). En conséquence, le système privé de pensions qui coexiste actuellement avec le régime public pourra finir par se substituer à ce dernier. Les travailleurs affiliés au système privé de pensions perçoivent notamment les pensions de retraite et les prestations d'invalidité couvertes par les Parties V et IX de la convention, lesquelles ont été acceptées par le Pérou.

II. Lors de la discussion de juin 1997 au sein de la Commission de l'application des normes, le représentant gouvernemental a évoqué les déclarations précédentes de son gouvernement selon lesquelles le montant maximal de la pension vieillesse versé dans le cadre du système public est absolument insuffisant et est sans aucun rapport avec les cotisations versées par les travailleurs. Le représentant gouvernemental a affirmé que la mise en oeuvre du système privé de pensions au Pérou a apporté de nombreux avantages pour tous, du fait que l'épargne ainsi dégagée a pu être investie dans divers projets qui ont été générateurs d'emploi. Il a ajouté que, selon certaines études réalisées au Pérou, on prévoit que les affiliés au système privé de pensions percevront une pension bien supérieure à celle du système public. La commission prie le gouvernement de bien vouloir communiquer dans son prochain rapport copie de ces études, étant donné l'absence des données statistiques nécessaires, relatives au système public de pensions et au système privé de pensions, permettant de se prononcer sur les points soulevés dans les précédents commentaires (observation et demande directe).

III. La commission veut croire que le gouvernement ne manquera pas de communiquer dans son prochain rapport des informations sur les questions en suspens relatives au système privé de pensions par rapport aux dispositions suivantes de la convention.

1. Partie V (Prestations de vieillesse), articles 28 et 29, paragraphe 1 (en relation avec l'article 65 ou avec l'article 66). Le taux des pensions servies dans le cadre du système privé de pensions ne semble pas être déterminé à l'avance, étant donné qu'il dépend du capital accumulé dans les comptes individuels de capitalisation, et notamment du rendement obtenu. La commission rappelle une fois de plus qu'en vertu de l'article 29, paragraphe 1, lu conjointement avec les articles 28 et 65, une prestation de vieillesse égale à 40 pour cent du salaire de référence doit être garantie à une personne protégée ayant accompli, avant l'éventualité, selon des règles prescrites, un stage qui peut consister en trente années de cotisation. En conséquence, la commission prie le gouvernement de communiquer les statistiques afin qu'elle puisse évaluer pleinement dans quelle mesure la prestation de vieillesse atteint, dans tous les cas et quelle que soit la modalité choisie, le niveau prescrit par la convention. A cet égard, la commission note que, conformément à l'article 13 de la loi no 26504 de 1995 modifiant le régime des prestations de santé, le système national de pensions, le système privé des fonds de pensions et la structure des contributions au FONAVI ont été établis les formalités et les conditions qui permettraient au système privé de pensions de garantir à ses affiliés une pension minimale de vieillesse (résolution no 484-95-EF/SAFP approuvant et modifiant les normes réglementaires de la superintendance du système privé d'administration des fonds de pensions, en matière d'attribution de prestations et d'enregistrement des entreprises d'assurances). La commission rappelle au gouvernement qu'il pourrait éventuellement inclure dans son prochain rapport des précisions sur l'incidence desdites dispositions dans la pratique afin que soit assurée à toutes les personnes protégées ayant accompli un stage de trente ans de cotisations une prestation minimale d'un montant au moins égal au niveau prescrit par la convention, conformément à l'article 66 de cet instrument.

2. Article 30. Le gouvernement est prié d'indiquer les mesures prises ou envisagées pour garantir la pleine application de la présente disposition de la convention (paiement de la prestation pendant toute la durée de l'éventualité), en ce qui concerne la modalité de "retraite programmée", qui permet à l'assuré d'effectuer des retraits mensuels jusqu'à extinction du capital accumulé dans son compte, contrairement à ce que prévoit le présent article.

3. Partie IX (Prestations d'invalidité), article 58. Le gouvernement est prié d'indiquer comment est garantie la pleine application de la présente disposition de la convention (paiement de la prestation pendant toute la durée de l'éventualité ou jusqu'à son remplacement par une prestation de vieillesse) en cas d'incapacité totale permanente d'un travailleur ayant choisi la modalité de "retraite programmée".

4. Partie XIII, article 71, paragraphe 1. La commission constate que le coût des prestations, certains frais d'administration ainsi que le montant de certaines commissions sont à la charge exclusive du travailleur affilié à une AFP. Les apports de l'employeur revêtent, semble-t-il, un caractère volontaire. Aux termes de l'article 71, paragraphe 1, "le coût des prestations ... et les frais d'administration de ces prestations doivent être financés collectivement par voie de cotisations ou d'impôts, ou par les deux voies conjointement, selon des modalités qui évitent que les personnes de faibles ressources n'aient à supporter une trop lourde charge et qui tiennent compte de la situation économique du Membre et de celle des catégories de personnes protégées". La commission demande une fois de plus au gouvernement d'indiquer les mesures prises ou envisagées pour assurer la pleine application de la convention sur ce point.

5. Article 71, paragraphe 2. La commission rappelle qu'en vertu des dispositions de la convention le total des cotisations d'assurance à la charge des salariés protégés ne doit pas dépasser 50 pour cent du total des ressources affectées à la protection des salariés, de leur conjoint et enfants. Afin de pouvoir se prononcer sur l'application de la présente disposition de la convention, la commission prie à nouveau le gouvernement de communiquer, dans son prochain rapport, les statistiques requises par le formulaire de rapport sous le présent article de la convention, tant en ce qui concerne les régimes privés de pensions et de santé que les régimes publics.

6. Article 72, paragraphe 1. La commission prie le gouvernement d'indiquer les mesures prises ou envisagées pour donner effet, dans le cadre du système privé de pensions, à la présente disposition de la convention en vertu de laquelle, lorsque l'administration n'est pas assurée par une institution réglementée par les autorités publiques ou par un département gouvernemental responsable devant un Parlement, des représentants des personnes protégées doivent participer à l'administration ou y être associés avec pouvoir consultatif dans des conditions prescrites.

IV. Système de pensions administré par l'ONP. La commission attire l'attention du gouvernement sur les points particuliers suivants.

1. Partie V (Prestations de vieillesse), article 29, paragraphe 2. Dans son rapport, le gouvernement déclare à nouveau que, conformément au décret-loi no 25967 de 1992, un travailleur affilié au régime national de pensions a droit à une pension de vieillesse s'il a cotisé pendant une période d'au moins vingt années complètes. A son avis, la disposition de l'article 29, paragraphe 2, de la convention, ne serait pas applicable au cas péruvien, dans la mesure où la législation n'envisage pas une période de trente années de cotisation ou d'emploi pour avoir droit à la prestation, comme le prévoit le paragraphe 1 a) de l'article 29. La commission prend note de ces informations et rappelle que le paragraphe 1 a) de l'article 29 se réfère à la période maximale de cotisation, d'emploi ou de résidence pouvant être prise en considération pour déterminer si la prestation de vieillesse atteint le niveau prescrit dans le tableau annexé à la Partie XI (40 pour cent du salaire de référence pour un bénéficiaire type après une période de trente ans de cotisations ou d'emploi). Le paragraphe 2 a) énonce une obligation supplémentaire, à savoir que, lorsque l'attribution de la prestation de vieillesse est subordonnée à l'accomplissement d'une période minimale de stage, une prestation réduite doit être garantie à tout assuré ayant accompli un stage de quinze ans de cotisation ou d'emploi. Cette obligation s'applique indépendamment du fait que la période servant de référence au calcul de la pension est inférieure à trente ans. La commission constate que la période de stage prévue par la législation nationale est supérieure aux quinze ans prévus dans la convention. En conséquence, elle prie une fois de plus le gouvernement de bien vouloir adopter les mesures nécessaires pour que les personnes protégées puissent bénéficier d'une prestation réduite après quinze années de cotisation, conformément à cette disposition de la convention.

2. Partie XI (Calcul des paiements périodiques), articles 65 et 66. a) La commission rappelle que dans ses commentaires antérieurs elle avait constaté le caractère absolument insuffisant des paiements périodiques de l'ONP. Dans ces circonstances, la commission prie le gouvernement de bien vouloir indiquer dans son prochain rapport les mesures prises pour garantir un niveau de prestations conforme à ce que prévoit la convention dans le tableau annexé à la Partie XI et de communiquer des données statistiques demandées par le formulaire de rapport sous les articles 65 ou 66 (voir également le Point II de cette observation).

b) En ce qui concerne la révision du montant des paiements périodiques en cours pour les prestations de vieillesse et d'invalidité, le gouvernement déclare dans son rapport que les statistiques demandées sont en cours d'élaboration et que ces données seront prochainement communiquées. La commission prend note de ces informations et rappelle que, depuis de nombreuses années, le gouvernement évoque la possibilité de réaliser une étude financière actuarielle du régime de pensions et d'invalidité administré par l'ONP. La commission ne peut qu'exprimer l'espoir que le gouvernement sera en mesure de communiquer, dans son prochain rapport, les statistiques requises par le formulaire de rapport sous l'article 65, titre VI, lesquelles sont nécessaires pour comparer l'évolution des prestations à long terme avec l'évolution du coût de la vie. La commission rappelle une fois de plus l'importance qu'elle accorde à la révision du montant des paiements périodiques en cours, dans le cas des prestations susmentionnées, selon ce que requièrent les articles 65, paragraphe 10, et 66, paragraphe 8.

V. La commission prend note des nouvelles observations formulées par l'Association des retraités des industries du pétrole de la métropole de Lima et Callao. Dans son rapport, le gouvernement rappelle qu'il attend la décision du pouvoir judiciaire concernant les actions en justice intentées par ladite organisation. La commission veut croire que le gouvernement communiquera les décisions judiciaires finales sur les actions intentées.

VI. Compte tenu de ce qui précède, la commission exprime l'espoir que le gouvernement ne manquera pas d'assurer la pleine application des articles 71, paragraphe 3, et 72, paragraphe 2. La commission rappelle qu'en vertu de l'article 71, paragraphe 3, l'Etat devra assumer une responsabilité générale en ce qui concerne le service des prestations de sécurité sociale et prendre toutes les mesures nécessaires en ce sens, et qu'en vertu de l'article 72, paragraphe 2, il doit veiller à la bonne administration des institutions et services qui concourent à l'application de la convention.

VII. Parties II, III et VIII (lues conjointement avec les Parties I, XI, XII et XIII). La commission a noté les informations communiquées dans le rapport du gouvernement dans le cadre de la convention no 24 ainsi que l'adoption de nouveaux textes législatifs: la loi générale de santé no 26482, la loi de modernisation de la sécurité sociale en matière de santé no 26790 et le décret suprême réglementant la loi de modernisation de la sécurité sociale en matière de santé no 009-97-SA. La nouvelle législation établit une sécurité sociale pour la santé -- à la charge de l'Institut péruvien de sécurité sociale (IPSS) -- et prévoit la participation d'Entités prestataires de santé. Le gouvernement déclare, entre autres considérations générales, que les services de santé fournis par la sécurité sociale sont complétés par les plans et programmes des Entités prestataires de santé. Ces dernières peuvent être des entreprises ou des institutions publiques ou privées distinctes de l'IPSS, dont le seul but est de proposer des prestations de santé grâce à une infrastructure propre ou relevant d'un tiers placé sous le contrôle d'une superintendance des Entités prestataires de santé. Selon le gouvernement, le but n'est pas de privatiser la sécurité sociale, mais uniquement de permettre l'entrée du secteur privé dans ce domaine. La commission, tenant compte des changements importants apportés par la nouvelle législation, prie le gouvernement de bien vouloir communiquer un rapport détaillé contenant des informations sur la législation et la pratique ainsi que des données statistiques pour chaque disposition de la convention, conformément au formulaire de rapport.

[Le gouvernement est prié de communiquer un rapport détaillé en 1998.]