Observation (CEACR) - adopted 1998, published 87th ILC session (1999)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Ecuador (Ratification: 1967)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, así como de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia de 1998.

La Comisión recuerda que en su observación anterior había tomado nota de la elaboración de dos proyectos de ley durante el transcurso de una misión de asistencia técnica solicitada por el Gobierno, llevada a cabo en septiembre de 1997, cuyo contenido se reproduce a continuación, junto con las declaraciones del Gobierno sobre diferentes puntos:

-- modificación del inciso f) del artículo 59 de la ley de servicio civil y carrera administrativa de manera que los servidores públicos puedan formar organizaciones para el fomento y defensa de sus intereses profesionales y económicos (sobre esta cuestión, en su memoria el Gobierno manifiesta que la Constitución Política reconoce el derecho de sindicación de los servidores públicos en el artículo 35, inciso 9; sin embargo, la Comisión observa que el mismo artículo 35, en el inciso 9 dispone que "las relaciones de las instituciones comprendidas en los numerales 1 (organismos y dependencias de las funciones legislativa, ejecutiva y judicial), 2 (organismos electorales), 3 (organismos de control y regulación) y 4 (entidades que integran el régimen seccional autónomo) del artículo 118 y de las personas jurídicas creadas por ley para el ejercicio de la potestad estatal, con sus servidores, se sujetarán a las leyes que regulan la administración pública"; por lo que no queda actualmente claramente definido el alcance del derecho de sindicación de los servidores públicos);

-- derogación del inciso g) del artículo 60 de la misma ley que prohíbe a los servidores públicos declarar huelgas, apoyar o intervenir en las mismas y formar sindicatos, estableciéndose al mismo tiempo que sólo se prohíbe la huelga a los servidores públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado (en particular, funcionarios de los ministerios, el poder judicial y las fuerzas armadas) o que realicen servicios esenciales en el sentido estricto del término (aquéllos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda o parte de la población);

-- adición al artículo 452 del Código de Trabajo de una disposición que prevea que, en caso de negativa del registro, el sindicato o asociación profesional en cuestión podrá acudir ante las autoridades judiciales competentes, a efectos de que se examine el fondo del asunto, así como los motivos por los cuales se ha tomado la medida;

-- modificación del inciso 11 del artículo 454, de manera que las organizaciones de grado superior disfruten del derecho a expresar sus opiniones sobre la política económica y social del Gobierno en forma pacífica, pero no podrán intervenir en actividades puramente partidistas, políticas o religiosas ajenas a sus funciones de promoción y defensa de los intereses de sus miembros, ni obligar a sus miembros a intervenir en ellas;

-- adición al final del artículo 466, inciso 2, de una disposición que prevea que en, caso de negativa del registro, el comité de empresa en cuestión podrá acudir ante las autoridades judiciales competentes, a efectos de que se examine el fondo del asunto, así como los motivos por los cuales se ha tomado la medida;

-- supresión en el artículo 466, inciso 4, del requisito de tener que ser ecuatoriano para poder formar parte de una directiva. En su memoria el Gobierno indica que este artículo del Código de Trabajo deberá devenir inaplicable, en cuanto algún trabajador no ecuatoriano solicite su reconocimiento como dirigente sindical, invocando la aplicación, en forma supletoria, del Convenio núm. 87, o se demande ante juez competente la declaratoria de inconstitucionalidad de dicho precepto; sin embargo, la Comisión observa que el artículo 13 de la Constitución Política determina que "los extranjeros gozarán de los mismos derechos que los ecuatorianos, con las limitaciones establecidas en la Constitución y la ley"; la Comisión estima que el tenor actual de la Constitución Política y de la legislación no garantiza claramente el derecho de los ecuatorianos a acceder a cargos sindicales ;

-- modificación del artículo 472 relativo a la disolución por vía administrativa de un comité de empresa, de manera que las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas o el Ministerio de Trabajo puedan acudir ante las autoridades judiciales para solicitar la disolución del comité. El Gobierno señala que este tipo de disolución no se da en la práctica desde hace 15 años;

-- modificación del artículo 522, párrafo segundo sobre servicios mínimos en caso de huelga, disponiendo que a falta de acuerdo, la modalidad de la prestación de servicios mínimos será establecida por el Ministerio de Trabajo a través de la Dirección General del Trabajo o de la subdirección respectiva, con la consulta de las organizaciones de trabajadores y de empleadores del sector; y

-- derogación del decreto núm. 105, de 7 de junio de 1967, sobre paros y huelgas ilegales, por el que pueden imponerse penas de prisión para los autores de paros colectivos de trabajo y los que participen en ellos.

Además, la Comisión recuerda que desde hace numerosos años se refiere a las siguientes cuestiones:

-- la necesidad de reducir el número mínimo necesario de trabajadores (30) para constituir asociaciones, comités de empresa o las asambleas para organizar los comités de empresa (artículos 450, 466 y 459 del Código de Trabajo). Aunque el número mínimo de 30 trabajadores sería admisible en los casos de sindicatos de industria, la Comisión considera que el número mínimo debería reducirse en el caso de los sindicatos de empresa, para no obstaculizar la creación de estas organizaciones, en particular si se tiene en cuenta la importantísima proporción de pequeñas empresas en el país;

-- la privación de la garantía de estabilidad a los trabajadores que participan en una huelga de solidaridad (artículo 516 del Código de Trabajo). El Gobierno indica que insiste en su posición de tratar de impedir el uso abusivo de la participación en huelgas de solidaridad, que trajera como consecuencia un largo período de inamovilidad en el puesto, por participar en huelgas;

-- la denegación implícita del derecho de huelga a las federaciones y confederaciones (artículo 505 del Código de Trabajo);

-- la necesidad de que los trabajadores civiles de organismos adscritos o dependientes de las fuerzas armadas y, en particular, los trabajadores de los transportes marítimos de Ecuador gocen del derecho de sindicación al sindicato de su elección, y que el Sindicato de Trabajadores de Transportes Navieros Ecuatorianos (TRASNAVE) sea registrado a la mayor brevedad (caso núm. 1664, examinado por el Comité de Libertad Sindical). El Gobierno indica que la interrelación de varios artículos constitucionales obligará a revisar la solicitud de registro del sindicato.

La Comisión observa que el Gobierno manifiesta en relación con la totalidad de las cuestiones planteadas que de suma importancia resulta resaltar el contenido del artículo 163 de la Constitución Política, por cuyo texto los tratados y convenios se incorporan ipso jure al derecho positivo nacional, prevaleciendo sobre leyes y otras normas de menor jerarquía y que el Ministerio de Trabajo está elaborando los instructivos necesarios para lograr que cuando se realicen actos meramente administrativos contemplados en la normativa legal nacional, se aplique el criterio ordenado por la Constitución Política y en caso de conflictos se resuelva aplicando los convenios internacionales del trabajo concernidos, por sobre la ley. Asimismo, el Gobierno manifiesta que: 1) se buscan los canales idóneos para lograr que, hasta en tanto no se promulgue una nueva legislación laboral, se deje sin efecto las disposiciones actuales derivadas de las leyes, haciendo prevalecer los convenios; 2) en ningún momento se ha descartado la posibilidad de proponer reformas legislativas y que si el Ministerio de Trabajo lo encontrase necesario, recurrirá a la asistencia técnica de la Oficina para lograr la puesta al día de la legislación laboral ecuatoriana; 3) existe la mejor buena disposición del Ministerio de Trabajo para rescatar lo positivo de la misión de asistencia técnica que visitara Ecuador en 1997; y 4) solicita a la Comisión que le indique lo que podría rescatarse de los acuerdos obtenidos en la misión de 1997, a la luz de la nueva Constitución Política, de 10 de agosto de 1998, para poder darles el seguimiento que proceda. Por último, el Gobierno manifiesta que buscará la forma de solucionar los problemas señalados por la Comisión sobre los que el Gobierno no ha formulado comentarios.

En estas condiciones, la Comisión, aunque toma nota de la buena voluntad manifestada por el Gobierno, observa que persiste un elevado número de disposiciones que precisan modificación para lograr una plena conformidad de la legislación con el Convenio. La Comisión pide pues al Gobierno que tome a la mayor brevedad las medidas necesarias para poner la legislación y la práctica en conformidad con el Convenio. La Comisión recuerda que la Oficina está a su disposición para prestar asistencia técnica y expresa la firme esperanza de que el Gobierno comunicará en su próxima memoria informaciones sobre todo progreso realizado en relación con las cuestiones planteadas.

Por otra parte, la Comisión observa que ciertas nuevas disposiciones de la Constitución Política de 1998 plantean o pueden plantear problemas en relación con la aplicación del Convenio:

-- Artículo 35, inciso 9. "Se garantizará el derecho de organización de trabajadores y empleadores y su libre desenvolvimiento sin autorización previa y conforme a la ley. Para todos los efectos de la relaciones laborales en las instituciones del Estado, el sector laboral estará representado por una sola organización." La Comisión recuerda que la imposición de un sistema de unicidad sindical en cada organismo o institución pública es incompatible con las exigencias del Convenio. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que indique si el inciso 9 del artículo 35 de la Constitución Política implica que sólo podrá constituirse una sola organización por dependencia o institución del Estado o, si pueden constituirse varias, dando en tal caso derechos preferentes de negociación colectiva a la organización más representativa, y si cuando una organización pasa a ser la más representativa puede ejercer tales derechos preferentes en lugar de la organización que deja ser mayoritaria.

-- Artículo 35, inciso 10, párrafos primero y segundo. "Se reconoce y garantiza el derecho de los trabajadores a la huelga y el de los empleadores al paro, de conformidad con la ley. Se prohíbe la paralización, a cualquier título, de los servicios públicos, en especial los de salud, educación, justicia y seguridad social; energía eléctrica, agua potable y alcantarillado; procesamiento, transporte y distribución de combustibles, transportación pública, telecomunicaciones. La ley establecerá las sanciones pertinentes." El Gobierno manifiesta que en la primera parte del inciso 10 se reconoce y garantiza el derecho de huelga y que el concepto de paralización que establece la Constitución Política se lo interpreta como aquella acción que trae como consecuencia el interrumpir o dejar de prestar el servicio de que se trate, alejándose de lo preceptuado por la ley en general. A este respecto, la Comisión considera que el principio según el cual cabe limitar e incluso prohibir las huelgas en la función pública o en los servicios esenciales ya sean públicos, semipúblicos o privados perdería todo sentido si en la legislación se adoptase una definición demasiado amplia de la función pública o de los servicios públicos esenciales. La Comisión recuerda, como ya lo ha mencionados en sus estudios generales anteriores, que la prohibición debería limitarse a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de las personas en toda o parte de la población. La Comisión estima que la prohibición del derecho de huelga en los servicios públicos es demasiado extensa y que en particular los servicios de educación y transportes en general (de personas y productos) no pueden ser considerados servicios esenciales en el sentido estricto del término. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificar la disposición constitucional mencionada, de conformidad con los principios de la libertad sindical, y que indique las medidas adoptadas o que prevé adoptar para acordar garantías compensatorias a los trabajadores privados del derecho de huelga.