Observation (CEACR) - adopted 1998, published 87th ILC session (1999)

Social Security (Minimum Standards) Convention, 1952 (No. 102) - Croatia (Ratification: 1991)

1. Article 10 de la convention (lu conjointement avec l'article 69). Faisant suite à ses précédentes observations, la commission rappelle que l'Union des syndicats autonomes de Croatie (SSSH) avait allégué, dans ses commentaires de mars 1995 et avril, septembre et novembre 1997, que, depuis l'entrée en vigueur de la loi sur l'assurance santé, le 13 août 1993, un grand nombre de travailleurs de Croatie se voient refuser toute protection en matière de santé sur la base de l'article 59 de cette loi (resté inchangé dans la version révisée de ce même texte, publiée au Journal officiel no 1/97 du 3 janvier 1997). L'article 59 prévoit notamment que, lorsque les cotisants ne versent pas leurs cotisations à l'assurance, l'accès à la protection de la santé financée par l'Institut de sécurité sociale de la Croatie se limite au droit à l'assistance médicale d'urgence. La commission avait attiré l'attention du gouvernement sur le fait que l'article 69 de la convention, qui énumère les cas dans lesquels les prestations prévues par la convention, y compris les soins médicaux, peuvent être suspendues, ne vise pas la situation de non-paiement des cotisations pour le compte des assurés. Elle avait prié le gouvernement d'indiquer les mesures prises ou envisagées pour rendre la législation et la pratique nationales conformes à la convention. Elle l'avait également prié de communiquer copie de la décision rendue par la Cour constitutionnelle de la République de Croatie sur la requête de la SSSH relative à la constitutionnalité de l'article 59 de la loi sur l'assurance sociale, ainsi que de la réponse écrite du gouvernement, demandée par un membre du Parlement, quant aux mesures envisagées pour rendre l'article 59 de ladite loi conforme à la Constitution croate et à la convention no 102.

Dans son dernier rapport, le gouvernement fournit des informations détaillées sur les questions touchant en particulier à l'assurance santé et communique le texte de la décision de la Cour constitutionnelle de la République de Croatie du 15 juillet 1998 entamant la procédure d'examen de la constitutionnalité de l'article 59, paragraphes 2 et 3, de la loi sur l'assurance santé. Le gouvernement se réfère également à la discussion concernant ce cas à la Commission de la Conférence, en juin 1998.

A la Commission de la Conférence, la représentante gouvernementale a déclaré que le système d'assurance santé croate prévoit que le versement des cotisations des salariés incombe à l'employeur, défini comme étant le "cotisant", tandis que les travailleurs indépendants et catégories équivalentes doivent assurer eux-mêmes le versement de leurs cotisations. En vertu de l'article 59 2) de la loi sur l'assurance santé, le droit aux soins de santé ne peut être limité qu'en ce qui concerne les personnes tenues de verser elles-mêmes leurs cotisations. Cette disposition ne constitue donc pas une autorisation de restreindre le droit des salariés aux soins de santé. L'Institut d'assurance santé croate tient à jour une liste des personnes tenues de verser elles-mêmes leurs cotisations et des personnes dont le droit aux soins de santé est restreint en raison du non-paiement de leurs cotisations. Il tient également à jour une liste des personnes physiques et morales accusant plus de trois mois de retard dans le versement des cotisations de leurs employés. L'existence de ces deux listes peut prêter à confusion puisque l'on peut supposer à tort que l'article 59 2) se réfère également à la deuxième liste. Le problème du recouvrement des cotisations d'assurance dans le pays s'est aggravé en 1995 et en 1996, du fait que, dans une situation économique et sociale pénalisée par la guerre et la transition, les employeurs ont été confrontés chaque mois au problème du paiement des rémunérations, y compris le paiement des cotisations d'assurance santé et d'assurance pension. L'Institut s'est efforcé de résoudre ces problèmes en passant avec les employeurs des arrangements spéciaux de report des cotisations. En 1996, le gouvernement a demandé à l'Institut de tenir la comptabilité des arriérés de cotisations et a transféré les demandes de l'assurance sur le budget de l'Etat, dans le cadre du programme de réhabilitation et de restructuration des entreprises qui, bien qu'en difficulté, présentaient un potentiel de reprise, apportant ainsi des ressources considérables pour l'assurance santé et l'assurance pension des salariés de ces entreprises. Selon la représentante gouvernementale, il est manifeste que les allégations de la SSSH concernant la perte massive du droit des salariés aux soins de santé sont infondées. Le gouvernement est conscient que les problèmes de financement des soins de santé ne peuvent être résolus que par une reprise de l'économie, par une réduction du chômage et par une réforme de la protection de la santé et du système d'assurance santé. En vue de la réforme de ces systèmes, une commission a donc été constituée, à laquelle des représentants des employeurs et des représentants des travailleurs sont associés. De même, le gouvernement accueillerait favorablement une assistance de la part du BIT dans ce domaine.

La commission prend dûment note des informations et explications fournies par le gouvernement ainsi que de la discussion qui a eu lieu à la Commission de la Conférence. Elle note que la représentante gouvernementale a insisté notamment sur les points suivants: l'article 59 2) de la loi sur l'assurance santé ne peut être interprété juridiquement comme une autorisation de restreindre le droit à la protection de la santé des salariés; depuis le début de l'année 1998, pas un seul travailleur n'a été privé de ce droit; la liste tenue par l'Institut d'assurance santé croate relative aux personnes dont le droit à la protection de la santé est restreint en raison du non-paiement des cotisations ne concerne que les personnes tenues de payer elles-mêmes les cotisations; la deuxième liste tenue par l'Institut concernant les personnes morales et physiques accusant plus de trois mois de retard dans le versement des cotisations de leurs employés n'a pas de lien avec l'article 59 2) de la loi. La commission rappelle à cet égard que les deux lettres, datées des 24 juin et 23 juillet 1997, transmises par la SSSH et auxquelles la commission s'est référée dans sa précédente observation, étaient adressées respectivement par l'Institut à ses bureaux régionaux et par le bureau régional de Zagreb de l'Institut aux centres de santé et aux médecins et précisent expressément, dans leur traduction anglaise, que la réduction des prestations de santé accordées par l'Institut doit s'appliquer à "tous les salariés, et les membres de la famille, des cotisants qui ne se sont pas acquittés, en tout ou en partie, de leurs obligations à l'égard de l'Institut d'assurance santé croate depuis trois mois et plus. A cette fin, selon la première lettre, les bureaux régionaux de l'Institut ont été mis dans l'obligation d'informer le département chargé du recouvrement des cotisations au nom du cotisant -- personne morale, exception faite de certaines sociétés par action limitée, en indiquant le numéro de la police et la date de la réduction. En ce qui concerne les "autres cotisants (personnes exerçant une activité économique ou une activité professionnelle ou cotisant volontairement et autres personnes)", leur nombre total devait être communiqué. De la teneur de ces instructions, il est difficile de ne pas conclure que la liste des personnes morales ayant omis de verser les cotisations de leurs salariés était tenue par l'Institut dans le but précis de réduire les prestations de santé des salariés et membres de leurs familles en application des dispositions de l'article 59 2) de la loi sur l'assurance santé. La commission note en outre que les membres travailleurs, y compris le membre travailleur de la Croatie, ont fait valoir au cours de la discussion de ce cas à la Commission de la Conférence que l'un des plus graves problèmes économiques et sociaux du pays était le non-paiement des salaires d'environ 100 000 travailleurs par leurs employeurs, lesquels ne s'acquittent pas non plus des contributions d'assurance santé des travailleurs. Selon des sources syndicales, l'accès aux soins médicaux a été refusé à ces travailleurs dans un certain nombre de cas; dans la mesure où l'article 59 reste ouvert à des interprétations très différentes, il est nécessaire que le gouvernement procède à des modifications de cette loi afin que des dispositions claires et non ambiguës soient adoptées. Enfin, dans ses conclusions, la Commission de la Conférence invitait le gouvernement à indiquer, dans son prochain rapport, les mesures prises ou envisagées pour rendre sa législation et sa pratique conformes à la convention, notamment en ce qui concerne l'article 59 de la loi sur l'assurance santé.

La commission constate que, dans son dernier rapport, reçu en septembre 1998, le gouvernement ne fait mention d'aucune mesure qui attesterait d'un changement de situation. Cependant, elle prend note avec intérêt de la décision susmentionnée de la Cour constitutionnelle de la République de Croatie, communiquée par le gouvernement, dans laquelle cette instance, après avoir examiné les allégations de la SSSH et les dispositions de la législation, estime qu'il existe suffisamment de motifs pour engager une procédure d'examen de la constitutionnalité de l'article 59, paragraphes 2 et 3, de la loi sur l'assurance santé, sans attendre les déclarations requises à cet égard de la part des organismes compétents. La Cour fait valoir que les soins médicaux généraux, les soins spécialisés et les soins hospitaliers sont indissociablement inclus dans le droit à la protection de la santé et qu'une limitation de la couverture aux soins médicaux d'urgence, à l'exclusion totale de toute autre forme de protection, remet en question le fondement du paragraphe 2 dudit article, ce qui est en contradiction avec la disposition de la Constitution garantissant à tout citoyen le droit à la protection de la santé. La Cour rappelle également que l'Institut a la possibilité de réclamer, par l'intermédiaire de l'organisme habilité à recouvrer les fonds et sur la base de la décision d'un tribunal, le paiement des cotisations d'assurance non versées et d'obtenir le transfert des sommes correspondantes du compte bancaire du cotisant à celui de l'Institut. Dans la mesure où les assurés n'ont pas le pouvoir d'exercer une quelconque influence sur la personne qui est tenue de verser leurs cotisations et subissent les dommages résultant de leur non-paiement, la Cour a considéré que la constitutionnalité de l'article 59, paragraphes 2 et 3, réduisant la protection en matière de santé, apparaît douteuse. En outre, il existe à son avis de bonnes raisons de croire que ces dispositions sont également en contradiction avec la convention no 102, qui fait partie intégrante de l'ordre juridique de la République de Croatie et a, en vertu de l'article 134 de la Constitution, la primauté sur le droit national.

Dans ces conditions, la commission veut croire que le gouvernement ne manquera pas de communiquer dans son prochain rapport des informations détaillées sur les mesures prises pour garantir que l'article 59 de la loi sur l'assurance santé ne soit pas interprété en droit, ni invoqué dans la pratique, de manière à réduire le droit des travailleurs assurés (et leurs ayants droit) à la protection en matière de santé lorsque leurs employeurs n'ont pas payé leurs cotisations. Elle espère que dans un avenir immédiat le gouvernement usera de son autorité pour demander à l'Institut d'assurance santé de Croatie d'adresser à ses bureaux régionaux, aux centres de santé et aux médecins de nouvelles instructions ordonnant expressément de ne pas réduire les prestations de santé à l'égard des salariés (et des membres de leurs familles) dont les employeurs n'ont pas payé leurs cotisations, et pour prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir que cette pratique ne se répétera pas. Elle exprime également l'espoir que la question du respect des articles 10 et 69 de la convention sur ce point sera signalée à l'attention de la commission constituée en vue de procéder à la réforme de la protection de la santé et du système d'assurance santé dont la représentante gouvernementale a fait mention devant la Commission de la Conférence, et que le gouvernement fournira des informations sur ses travaux. En outre, la commission souhaiterait que le gouvernement communique le texte de la décision finale de la Cour constitutionnelle, une fois qu'elle aura été rendue. Enfin, elle appelle l'attention du gouvernement sur la possibilité de faire appel à l'assistance du département technique compétent du Bureau.

2. Faisant suite à sa précédente observation, la commission a examiné les questions soulevées par l'Association des clubs des retraités militaires de l'Union des retraités de Croatie dans ses communications reçues en avril et août 1997 concernant l'application des conventions nos 48 et 102, ainsi que la réponse écrite du gouvernement reçue en novembre 1997 et les explications données oralement par sa représentante devant la Commission de la Conférence en juin 1998. Elle a également pris note des commentaires de cette même association datés du 17 octobre 1998, portant sur le plus récent rapport du gouvernement concernant l'application de la convention no 48. Cette association allègue que la Croatie s'acquitte incomplètement des obligations qu'elle a souscrites en 1991 de prendre en charge le versement des pensions dues aux retraités militaires de l'ancienne armée fédérale (JNA) ayant résidé de manière continue en Croatie. Elle précise que le montant de la pension versée aux retraités susmentionnés à compter du 1er janvier 1992 par la République de Croatie ne représentait que 63,22 pour cent du montant de la pension à laquelle ils avaient droit en décembre 1991, et que tous les ajustements survenus ultérieurement n'ont pas changé la situation. Dans sa réponse, le gouvernement déclare que les pensions des militaires de l'ancienne armée fédérale versées en décembre 1991 comportent une augmentation spéciale de 40 pour cent qui a été accordée aux officiers de la JNA en service actif à titre d'augmentation de salaire. Le critère retenu pour fixer les pensions militaires à 63,22 pour cent du montant de la pension de décembre 1991 a été arrêté en fixant le montant le plus élevé de cette pension militaire au niveau de la pension la plus élevée versée par la Caisse de pensions et d'assurance invalidité des travailleurs de Croatie, et ce ratio a été utilisé pour déterminer le montant de toutes les autres pensions militaires. A compter du 1er janvier 1993, les pensions militaires ont été augmentées, de manière à atteindre, en termes réels, 73 pour cent du niveau de décembre 1991. Le gouvernement déclare également que les pensions militaires sont réajustées selon les mêmes modalités que les pensions des autres catégories de retraités. Prenant dûment note de ces informations, la commission prie le gouvernement d'inclure dans ses prochains rapports des informations concernant toutes augmentations et tout réajustement régulier des pensions des retraités militaires concernés.

[Le gouvernement est prié de communiquer un rapport détaillé en 2000.]