Observation (CEACR) - adopted 2000, published 89th ILC session (2001)

Social Security (Minimum Standards) Convention, 1952 (No. 102) - Peru (Ratification: 1961)

La commission a noté que le gouvernement a demandé aux responsables de l’Assurance sociale en matière de santé (ESSALUD), de l’Office de normalisation en matière de prévoyance (ONP) et de la Superintendance des entités prestataires de santé (SEPS) de fournir, en accord avec leur domaine de compétence, les informations nécessaires à la rédaction du rapport pour l’application de cette convention et que ces informations seraient communiquées dès qu’elles seraient disponibles. Dans la mesure où un rapport détaillé sur l’application de la convention n’est toujours pas parvenu au Bureau, la commission se voit obligée de renouveler son observation précédente qui était conçue dans les termes suivants:

Régime de soins de santé

Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait prié le gouvernement de fournir des informations détaillées sur la mise en œuvre du nouveau système de santé suite à l’adoption de la loi de la modernisation de la sécurité sociale en matière de santé n^o 26790 et du décret suprême n^o 009-97-SA réglementant ladite loi qui sont entrés en vigueur en 1997. Elle avait prié en conséquence le gouvernement de bien vouloir communiquer un rapport détaillé contenant des informations sur la législation et la pratique pour chaque disposition de la convention. Dans son rapport, le gouvernement indique qu’étant donné la publication récente de cette nouvelle législation il ne lui est pas possible à ce stade de fournir des informations sur la mise en œuvre du nouveau système. Par ailleurs, dans son rapport sur la convention (n^o 24) sur l’assurance-maladie (industrie), 1927, le gouvernement fait état d’un certain nombre de considérations générales. La commission prend note de ces informations ainsi que de l’adoption du décret suprême n^o 001-98-SA communiqué par le gouvernement. La commission a également pris note des observations formulées en date du 22 mai 1998 par le Syndicat unitaire des techniciens et auxiliaires spécialisés de l’Institut péruvien de sécurité sociale, qui allègue notamment que la loi n^o 26790 et sa réglementation d’application ont pour objet de démanteler la sécurité sociale et l’Institut péruvien de sécurité sociale (IPSS) en les mettant au service de personnes privées et de capitaux étrangers. Dans sa réponse, le gouvernement s’inscrit en faux contre cette assertion en soulignant n’avoir aucune intention de privatiser la sécurité sociale dans le pays, l’IPSS devant être considéré comme administrant le régime général et les entreprises prestataires de santé (EPS) comme une alternative au libre choix des travailleurs.

La commission rappelle que la loi de modernisation de la sécurité sociale en matière de santé n^o 26790 et le décret suprême n^o 009-97-SA visent à réglementer l’entrée du secteur privé dans le domaine des soins de santé. Les services de santé fournis par l’IPSS sont complétés par les plans et programmes de santé des entités prestataires de santé (EPS). Ces dernières peuvent être des entreprises ou des institutions publiques ou privées distinctes de l’IPSS dont le seul but est de proposer des prestations de santé grâce à une infrastructure propre ou relevant d’un tiers. Il résulte de ce nouveau système que des travailleurs qui sont incorporés dans des programmes de santé privés relèveront à la fois de l’IPSS pour les indemnités en espèces et les soins médicaux en cas de maladie grave, et des EPS (ou des services de santé propres de l’employeur) en ce qui concerne les maladies courantes. Les employeurs qui fournissent des soins de santé soit par l’intermédiaire d’une EPS ou de leurs propres services reçoivent un crédit sur le montant de leurs cotisations dues à l’IPSS (art. 15 et 16 de la loi). La loi garantit en principe le libre choix des travailleurs (art. 15 de la loi n^o 26790 et art. 46, 50, 51 et 52 du décret suprême n^o 009-97-SA) quant à leur affiliation auprès de l’IPSS ou d’une EPS.

Etant donné les changements fondamentaux apportés par la nouvelle législation dans le domaine des prestations de santé, la commission exprime à nouveau l’espoir que le gouvernement pourra communiquer dans son prochain rapport des informations détaillées sur la législation et la pratique pour chacun des articles de la convention, conformément au formulaire de rapport. Dans l’attente de ces informations, la commission désire attirer l’attention du gouvernement sur les points suivants.

  Partie II (Soins médicaux), article 10 de la convention (en relation avec l’article 8). L’article 12 du décret suprême n^o009-97-SA précise que les soins curatifs doivent couvrir l’assistance médicale tant ambulatoire qu’hospitalière, les médicaments, les prothèses, les appareils orthopédiques indispensables ainsi que les services de réhabilitation. Quant aux prestations de maternité, elles couvrent les soins à la mère enceinte, pendant l’accouchement et la période postnatale. Selon l’article 9 de la loi n^o 26790 et les articles 11 et 20 du décret suprême, les prestations ne peuvent avoir une couverture inférieure au plan minimum de santé figurant à l’annexe 2 du décret suprême, lue conjointement avec l’annexe 3. Les soins relèvent soit de la couverture simple (capa simple), soit de la couverture complexe (capa compleja). La couverture simple, qui vise l’ensemble des interventions de santé les plus fréquentes et les moins complexes, est décrite à l’annexe 1 du décret suprême et est à la charge soit de l’IPSS, soit des entreprises à travers leurs propres services ou par le biais de plans contractés avec une EPS. La couverture complexe est à la charge de l’IPSS (art. 34 du décret suprême). Par ailleurs, l’article 90 du décret suprême établit la manière dont les responsabilités entre EPS et IPSS doivent être établies dans la pratique.

La commission souhaiterait que le gouvernement fournisse les informations détaillées sur la mise en œuvre des dispositions susmentionnées de la loi et du décret suprême de manière à lui permettre de mieux déterminer la mise en œuvre dans la pratique de l’article 8 de la convention, selon lequel l’éventualité doit comprendre tout état morbide, et de l’article 10 de la convention qui précise la nature des soins médicaux devant être dispensés. A cet égard, la commission souhaiterait également que le gouvernement indique en vertu de quelles dispositions les visites à domicile des praticiens de médecine générale prévues par l’article 10, paragraphe 1 a) i), de la convention sont couvertes. Enfin, la commission souhaiterait que le gouvernement communique avec son prochain rapport des exemples de polices d’assurance contractées avec une EPS, ainsi que des exemples de formulaires d’adhésion.

  Partie II (Soins médicaux), article 9, Partie III (Indemnités de maladie), article 15, et Partie VIII (Prestations de maternité), article 48. La commission souhaiterait que le gouvernement fournisse des informations détaillées sur la couverture géographique du nouveau régime de santé tant en ce qui concerne l’IPSS que les EPS en précisant les régions dans lesquelles des EPS n’auraient pas encore étéétablies.

  Partie XIII (Dispositions communes) (en relation avec les Parties II, III et VIII), article 71. La commission note la création de la Superintendance des entités prestataires de santé (SEPS) qui a pour fonction d’autoriser, réglementer et contrôler le fonctionnement des EPS et de vérifier l’utilisation correcte des fonds qui sont gérés par celles-ci (art. 2 d) du décret suprême). La SEPS est un organisme public décentralisé de la santé financé par des ressources propres constituées par les droits qu’elle recouvre auprès des entités sujettes à son contrôle. La commission souhaiterait que le gouvernement fournisse des informations détaillées sur la manière dont la SEPS exerce ce contrôle dans la pratique en fournissant copie de tout rapport d’inspection ou autre document officiel pertinent. A cet égard, la commission a noté que, selon l’article 2 de la loi et les articles 2 a) et 3 du règlement, l’IPSS est chargé d’administrer la sécurité sociale dans le domaine de la santé. Elle souhaiterait que le gouvernement précise la manière dont l’IPSS exécute ce mandat, notamment à l’égard des EPS.

La commission souhaiterait également que le gouvernement indique si, lors de la création du nouveau système de sécurité sociale en matière de santé, il a été procédéà des études actuarielles pour garantir notamment la viabilité financière des organismes qui y participent, et en particulier de l’IPSS qui continuera àêtre responsable des cas de maladie les plus longs et les plus complexes. Dans l’affirmative, elle prie le gouvernement de communiquer copie de ces études. De telles études apparaissent d’autant plus nécessaires que dans la nouvelle législation les entreprises qui fournissent des soins de santé par l’intermédiaire des EPS ou de leurs propres services de soins ont droit à un crédit sur les cotisations des travailleurs égal, en principe, à 25 pour cent de celles-ci (art. 15 et 16 de la loi). Par ailleurs, la commission souhaiterait que le gouvernement communique des informations sur la manière dont l’autorité de tutelle contrôlera dans la pratique la mise en œuvre des plans minimums de santé, tant en ce qui concerne les EPS que les établissements de santé propres à l’employeur.

  Article 72. La commission souhaiterait que le gouvernement fournisse des renseignements détaillés sur la participation des personnes protégées à l’administration du système, notamment en ce qui concerne les EPS et les services de santé propres aux employeurs. Elle souhaiterait que le gouvernement indique également si les personnes protégées sont représentées dans les organes directeurs de la SEPS.

Régime de pensions

I.  Système privé de pensions

La commission a pris note des rapports du gouvernement ainsi que de l’adoption du décret suprême n^o 054-97-EF du 13 mai 1997 approuvant le texte unique de la loi sur le système privé d’administration des fonds de pensions. Dans ses rapports, le gouvernement indique une nouvelle fois que le système privé des pensions ne peut être analysé dans le cadre de la convention n^o 102. Il fait référence aux conclusions de la Commission de l’application des normes de la Conférence (juin 1997) selon lesquelles la coexistence dans le système de sécurité sociale de deux régimes, l’un public, l’autre privé, que le Pérou connaît depuis 1992, n’est pas, en soi, incompatible avec la convention puisque cet instrument permet d’atteindre un niveau minimum de sécurité sociale par des moyens distincts. Le gouvernement évoque également la souplesse de la convention n^o 102 qui permet d’atteindre un même niveau de sécurité sociale de différentes façons pour répondre au large éventail de solutions nationales et à l’évolution rapide et constante des techniques de protection. Selon celui-ci, le système national des pensions et le système privé des pensions sont conçus pour coexister dans le temps.

Le gouvernement confirme que les nouveaux arrivants sur le marché du travail ont en principe le choix de s’affilier à l’un ou l’autre de ces deux régimes. A cet égard, la commission a noté que l’employeur a l’obligation d’affilier un nouveau travailleur, qui ne serait pas encore affilié au système privé des pensions, à l’Administration privée des fonds de pensions (AFP) de son choix, sauf si ledit travailleur manifeste expressément par écrit, dans un délai limitéà dix jours seulement, son souhait d’intégrer le système national des pensions ou d’y demeurer (art. 6, paragr. 2, du décret suprême n^o 054-97-EF). La commission rappelle qu’une fois affiliés à une AFP les travailleurs ne peuvent plus réintégrer le régime administré par l’Office de normalisation en matière de prévoyance (ONP). En conséquence, la commission considère que, dans la pratique, le système privé de pensions qui coexiste actuellement avec le régime public pourra finir par se substituer à ce dernier.

La commission considère également que la convention n^o 102 a été conçue de manière extrêmement souple et qu’il est possible d’atteindre un même niveau de sécurité sociale par des moyens distincts, la Conférence ayant délibérément refusé de recourir à une terminologie rigide. La convention fixe néanmoins certains principes de portée générale relatifs à l’organisation et au fonctionnement des régimes de sécurité sociale (articles 71 et 72 de la convention). Afin de pouvoir examiner s’il est donné effet à ces principes ainsi qu’aux autres dispositions de la convention, la commission prie une nouvelle fois le gouvernement de bien vouloir indiquer dans son prochain rapport de quelle manière les points soulevés depuis plusieurs années ont été résolus.

1. Partie V (Prestations de vieillesse), articles 28 et 29, paragraphe 1 (en relation avec l’article 65 ou avec l’article 66). La commission rappelle que le taux des pensions servies dans le cadre du système privé de pensions ne semble pas être déterminéà l’avance, étant donné qu’il dépend du capital accumulé sur les comptes individuels de capitalisation, et notamment du rendement obtenu. Elle prend note des données statistiques communiquées par le gouvernement en septembre 1998 relatives au taux d’ajustement des pensions et à la valeur moyenne mensuelle par affilié- statistiques qui ne sont toutefois pas suffisantes pour permettre à la commission de déterminer s’il est donné effet à la convention. La commission rappelle une fois de plus qu’en vertu de l’article 29, paragraphe 1, lu conjointement avec les articles 28 et 65 ou 66, une prestation de vieillesse égale à 40 pour cent du salaire de référence doit être garantie à une personne protégée ayant accompli, avant l’éventualité, selon les règles prescrites, un stage qui peut correspondre à trente années de cotisation. En conséquence, la commission saurait gré au gouvernement de communiquer les statistiques demandées par le formulaire de rapport afin qu’elle puisse évaluer pleinement dans quelle mesure la prestation de vieillesse atteint, dans tous les cas et quelle que soit la modalité de pension choisie, le niveau prescrit par la convention.

La commission a noté que, selon la septième disposition finale du décret suprême n^o 054-97-EF, les prescriptions et les conditions qui doivent permettre au système privé de pensions de garantir à ses affiliés une pension minimale de vieillesse seront établies par décret suprême approuvé par le ministère de l’Economie et des Finances. La commission rappelle à cet égard qu’il peut être fait recours aux dispositions de l’article 66 de la convention dans le cadre du système privé de pensions dès lors que la pension minimale de vieillesse versée à un bénéficiaire type, ayant accompli un stage de 30 ans de cotisation, atteint le montant minimal prescrit par la convention (40 pour cent du salaire du manœuvre ordinaire adulte masculin choisi conformément aux dispositions des paragraphes 4 et 5 de l’article ci-dessus mentionné). Dans ces conditions, la commission saurait gré au gouvernement de communiquer, dans son prochain rapport, le texte du décret suprême adopté conformément à la septième disposition finale du décret suprême n^o 054-97-EF ainsi que les informations statistiques requises par le formulaire de rapport.

2. Article 30. La commission prie une nouvelle fois le gouvernement de bien vouloir indiquer les mesures prises ou envisagées pour garantir la pleine application de la présente disposition de la convention - paiement de la prestation pendant toute la durée de l’éventualité- en ce qui concerne la modalité de «retraite programmée», qui permet à l’assuré d’effectuer des retraits mensuels jusqu’à l’extinction du capital accumulé sur son compte, contrairement à cet article de la convention. A cet égard, la commission renvoie également aux commentaires qu’elle formule sur l’application de l’article 4 de la convention (n^o35) sur l’assurance-vieillesse (industrie, etc.), 1933.

3. Partie IX (Prestations d’invalidité), article 58. La commission prie une nouvelle fois le gouvernement d’indiquer la manière dont est garantie la pleine application de cette disposition de la convention (paiement de la prestation pendant toute la durée de l’éventualité ou jusqu’à son remplacement par une prestation de vieillesse) en cas d’invalidité totale permanente d’un travailleur ayant choisi la modalité de «retraite programmée».

4. Partie XIII (Dispositions communes), article 71, paragraphe 1. La commission rappelle que le coût des prestations, certains frais d’administration ainsi que le montant de certaines commissions sont à la charge exclusive du travailleur affiliéà une AFP, les apports de l’employeur étant de nature volontaire. Aux termes de l’article 71, paragraphe 1, «le coût des prestations ... et les frais d’administration de ces prestations doivent être financés collectivement par voie de cotisations ou d’impôts, ou par les deux voies conjointement, selon les modalités qui évitent que les personnes de faibles ressources n’aient à supporter une trop lourde charge et qui tiennent compte de la situation économique du Membre et de celle des catégories de personnes protégées». La commission prie une fois de plus le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour assurer la pleine application de la convention sur ce point.

5. Article 71, paragraphe 2. La commission rappelle qu’en vertu de cette disposition de la convention le total des cotisations d’assurance à la charge des salariés protégés ne doit pas dépasser 50 pour cent du total des ressources affectées à la protection des salariés, de leur conjoint et enfants. Afin de pouvoir se prononcer sur l’application de la présente disposition de la convention, la commission prie à nouveau le gouvernement de communiquer, dans son prochain rapport, les statistiques requises par le formulaire de rapport sous cet article de la convention, tant en ce qui concerne les régimes privés de pensions et de santé que les régimes publics.

II.  Système de pensions administré par l’ONP

La commission attire une nouvelle fois l’attention du gouvernement sur les points particuliers suivants.

1. Partie V (Prestations de vieillesse), article 29, paragraphe 2 a). Dans son apport reçu en septembre 1998, le gouvernement reconnaît que l’ordre juridique péruvien ne contient pas de dispositions relatives à la situation envisagée par cette disposition de la convention. La commission rappelle que le paragraphe 2 a) de l’article 29énonce que, lorsque l’attribution de la prestation de vieillesse est subordonnée à l’accomplissement d’une période minimale de stage, une prestation réduite doit être garantie à tout affilié ayant accompli un stage de quinze ans de cotisation ou d’emploi. La commission constate une nouvelle fois que la période de stage prévue par la législation nationale est supérieure aux 15 ans prévus dans la convention. Dans ces conditions, la commission ne peut qu’insister pour que le gouvernement adopte les mesures nécessaires afin que les personnes protégées puissent bénéficier d’une prestation réduite après 15 années de cotisation, conformément à cette disposition de la convention.

2. Partie XI (Calcul des paiements périodiques), articles 65 et 66. La commission a noté la déclaration du gouvernement selon laquelle le montant maximum de la pension vieillesse versé par le système public de pensions est insuffisant et sans proportion avec les apports des travailleurs. Elle note également que, depuis le 1^er janvier 1997, les apports au système national de pensions ne pourront pas être inférieurs à 13 pour cent de la rémunération assurable pour chaque travailleur. En outre, un Fonds national d’épargne publique a été créé dont les profits sont destinés à accorder des bonifications aux retraités dont les pensions mensuelles sont inférieures à 1 000 nouveaux soles. La commission espère que le gouvernement pourra continuer à communiquer des informations sur les mesures prises ou envisagées pour augmenter le montant des pensions versées par le système national de pensions de manière à atteindre le niveau prescrit par la convention. Par ailleurs, la commission prie à nouveau le gouvernement de communiquer toutes les statistiques requises par le formulaire de rapport sous l’article 65, ou 66, y compris celles relatives à la revalorisation des prestations à long terme pour tenir compte de l’évolution du coût de la vie. A cet égard, la commission rappelle, une fois de plus, l’importance qu’elle accorde, dans le cas des prestations à long terme, à la révision du montant des paiements périodiques en cours, conformément aux articles 65, paragraphe 10, et 66, paragraphe 8.

III.  Supervision des systèmes de pensions privé et public

Le gouvernement indique, dans son rapport reçu en septembre 1998, que l’Etat assume une responsabilité générale en ce qui concerne le service des prestations en adoptant les mesures nécessaires pour atteindre ce but, et veille également à la bonne administration des institutions et services qui concourent à l’application de la convention. La commission souhaiterait que le gouvernement précise les mesures concrètes adoptées pour assurer l’application des articles 71, paragraphe 3, et 72, paragraphe 2, tant pour le système privé que pour le système public de pensions. A cet égard, elle rappelle l’importance que revêt la réalisation régulière d’études et calculs actuariels, tels que requis à l’article 71, paragraphe 3.

S’agissant plus particulièrement du système privé, la commission a noté que, conformément à l’article 23 du décret suprême n^o 054-97-EF, les investissements des AFP doivent générer une rentabilité minimum. En outre, le gouvernement déterminera les critères applicables à la rentabilité minimum (garantie par l’encaissement légal constitué des ressources propres des AFP et d’autres mesures). La commission souhaiterait que le gouvernement indique, dans son prochain rapport, les mesures adoptées en matière de rentabilité minimum générée par les AFP pour leurs affiliés et qu’il communique le décret suprême approuvé par le ministre de l’Economie et des Finances.

IV.  Participation des personnes protégées à l’administration des systèmes

1. La commission prie une nouvelle fois le gouvernement de bien vouloir indiquer les mesures prises ou envisagées pour donner effet, dans le cadre du système privé de pensions, à l’article 72, paragraphe 1, selon lequel, lorsque l’administration n’est pas assurée par une institution réglementée par les autorités publiques ou par un département gouvernemental responsable devant le Parlement, les représentants des personnes protégées doivent participer à l’administration ou y être associés avec pouvoir consultatif dans des conditions prescrites. A ce sujet, la commission se réfère aux informations communiquées par le gouvernement dans son rapport sur l’application de la convention n^o 35 et veut croire que celui-ci indiquera toutes nouvelles mesures qui auront été prises pour permettre la participation des personnes protégées à l’administration du système privé de pensions.

2. La commission prie le gouvernement d’indiquer la manière dont les représentants des personnes protégées participent à la gestion du système de pensions administré par l’Office de normalisation en matière de prévoyance (ONP) et, en particulier, si elles sont représentées dans les organes de cet office.

V. Se référant aux observations formulées par l’Association des retraités des industries du pétrole de la métropole de Lima et Callao, la commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle aucune autorité ne peut se saisir de cas pendants devant l’organe juridictionnel ni interférer dans l’exercice de ses fonctions. La commission renvoie à ses commentaires antérieurs et ne doute pas que le gouvernement communiquera en temps voulu les décisions judiciaires définitives concernant les actions en justice intentées se rapportant aux observations formulées par l’Association des retraités des industries du pétrole de la métropole de Lima et Callao.

VI. Consciente de la complexité des points soulevés ci-dessus, la commission rappelle que, s’il le juge opportun, le gouvernement peut recourir aux conseils et à l’assistance des services compétents du Bureau tant en ce qui concerne l’organisation que le fonctionnement des systèmes de sécurité sociale, public et privé, en matière de santé et de pensions. La commission veut croire que le gouvernement redoublera d’efforts pour communiquer les informations demandées dans cette observation ainsi que dans ses demandes directes de 1997 et 1998.