Observation (CEACR) - adopted 2000, published 89th ILC session (2001)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Panama (Ratification: 1958)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, así como de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1931 referentes a la imposición legal a los empleadores y a sus organizaciones, de obligaciones contrarias a los principios de la libertad sindical [véase 310.º informe, párrafos 493 a 507].

La Comisión recuerda que sus comentarios anteriores se referían a las siguientes disposiciones:

-  facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en una empresa de servicio público, más allá de los servicios esenciales strictu sensu (entre ellos, la alimentación y el transporte, de conformidad con los artículos 486 y 452, numeral 3, del Código de Trabajo);

-  el requisito de contar con un 75 por ciento de panameños para constituir un sindicato (artículo 347 del Código de Trabajo);

-  los artículos 174 y 178, último párrafo de la ley núm. 9 («por la cual se establece y regula la carrera administrativa»), de 1994, que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia;

-  el artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código de Trabajo) que exige un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de la empresa (40);

-  el artículo 64 de la Constitución, que exige ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato;

-  obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales que van más allá de los servicios esenciales strictu sensu y que incluyen los transportes, y sanción con destitución directa de los servidores públicos por realizar o participar en huelgas prohibidas o declaradas ilegales, o incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 185 y 152.14 de la ley núm. 99 de 1994), e

-  injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 493.1 y 497 del Código de Trabajo).

I.  Arbitraje obligatorio en los servicios públicos,
más allá de los servicios esenciales strictu sensu

Aunque el Gobierno no alude en su memoria a este punto, la Comisión recuerda que en lo que respecta al sector de la alimentación debería ser posible establecer un servicio mínimo para garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 162] y que el servicio de transporte no es esencial per se, a menos que la huelga que repercute en el mismo dure más de un cierto período o adquiera tal dimensión que puedan correr peligro la salud, la seguridad o la vida de la población [véase Estudio general, op. cit., párrafo 160].

II.  Requisito de contar con un 75 por ciento
de panameños para constituir un sindicato

En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota con satisfacción de que el artículo 347 del Código de Trabajo, en cuya virtud «el 75 por ciento de los miembros de todo sindicato será panameño» fue derogado por el artículo 70 de la ley núm. 44, de agosto de 1995.

III.  Imposibilidad de que exista más de una asociación
de funcionarios públicos en una institución, ni más
de un capítulo por provincia

La Comisión toma nota de que el Gobierno Nacional ha constituido una comisión de estudio para atender este asunto y adoptar fórmulas de solución viables al respecto. La Comisión recuerda que todo sistema de unicidad o de monopolio sindical impuesto por la ley directa o indirectamente se apartaba del principio de la libre constitución de las organizaciones de trabajadores y de empleadores anunciada en el artículo 2 del Convenio. La Comisión solicita al Gobierno información sobre las medidas que adopte para modificar la legislación, de suerte que todos los servidores públicos puedan, si así lo desean, constituir libremente las organizaciones sindicales de su elección y afiliarse a las mismas. Asimismo, le pide una copia de la ley de nueva planta.

IV.  Número excesivamente elevado prescrito en el artículo 41
de la ley núm. 44, para la constitución de organizaciones
profesionales de empleadores y trabajadores
en el ámbito empresarial

La Comisión vuelve a tomar nota de que el Gobierno legitima estas exigencias por el hecho de que fueron consensuadas de modo tripartito entre los actores de la relación laboral, a saber, empresarios y trabajadores, con la participación del Gobierno. Al respecto, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que adopte las medidas necesarias para disminuir el número de 10 miembros necesarios para la constitución de una organización de empleadores y para reducir aún más el número de 40 trabajadores exigidos para la constitución de una organización sindical de ámbito empresarial, dejando a la discreción de las organizaciones de empleadores y de trabajadores la reglamentación de estos asuntos en sus respectivos estatutos.

V.  Exigencia constitucional de ostentar la nacionalidad
panameña para ser miembro de la junta directiva
de un sindicato

La Comisión toma nota de lo indicado por el Gobierno en el sentido de que la Constitución Política puede ser difícilmente modificada, ya que para ello deben seguirse unos procedimientos especiales que requieren mayorías cualificadas con que el Gobierno no cuenta actualmente. La Comisión subraya sin embargo que la legislación nacional debería permitir a los trabajadores extranjeros el acceso a las funciones como dirigentes sindicales, por lo menos tras haber transcurrido un período razonable de residencia en el país de acogida [véase Estudio general, op. cit., párrafo 118]. La Comisión espera nuevamente que el Gobierno adopte las medidas pertinentes para que tal exigencia se suprima de la Constitución Política y la tenga informada de toda evolución en este sentido.

VI.  Obligación de prestar servicios mínimos con el 50 por ciento
del personal cuando se trata de entidades que presten servicios
públicos esenciales (artículo 185 de la ley núm. 9, de 1994,
«por la cual se establece y regula la carrera administrativa»),
entre ellos el relativo al transporte (artículo 486 del Código)

Sanciones: destitución directa de los servidores públicos
por realizar o participar en huelgas prohibidas o declaradas
ilegales, o incumplir con el requisito de servicios mínimos
en las huelgas legales (artículo 152, inciso 14, de la ley núm. 9)

La Comisión reitera que es excesivo exigir la presencia de un 50 por ciento del personal para la prestación de servicios mínimos cuando se trate de un servicio esencial strictu sensu. En cambio, en los servicios que no son esenciales strictu sensu (como ocurre con el transporte) se podría recurrir al establecimiento de un servicio mínimo negociado, siempre que se limite a las necesidades básicas de la población o a satisfacer las exigencias mínimas del servicio, sin menoscabar la eficacia de los medios de presión [véase op. cit., párrafo 161]. La Comisión considera que la exigencia del 50 por ciento del personal para prestar estos servicios mínimos en caso de huelga en el sector de los transportes no es compatible con los principios de la libertad sindical. Además, la Comisión recuerda nuevamente que «únicamente debería ser posible imponer sanciones por acciones de huelga en los casos en que las prohibiciones de que se trate estén de acuerdo con los principios de la libertad sindical» [véase op. cit., párrafo 177].

VII.  Injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones
de empleadores y de trabajadores

Cierre de empresa, establecimiento o negocio
en caso de huelga previsto en los artículos 493, 1),
y 497 del Código de Trabajo

La Comisión toma nota de la información suministrada por el Gobierno en su memoria, según la cual se ha iniciado un proceso de consulta tripartita con todas las organizaciones de empleadores y de trabajadores sobre las Recomendaciones del Comité de Libertad Sindical. La Comisión reitera que en caso de huelga legal estas disposiciones van más allá de la protección del ejercicio del derecho de huelga y pueden atentar contra la libertad de trabajo de los huelguistas, ignorando las necesidades básicas de la empresa (mantenimiento de instalaciones, prevención de accidentes y derecho de empresarios y personal de dirección a entrar en las instalaciones de la empresa y ejercer sus actividades). En estas condiciones, la Comisión, al igual que el Comité de Libertad Sindical, expresa la firme esperanza de que el Gobierno adopte las medidas necesarias para derogar los artículos 493), 1), y 497 del Código de Trabajo.

VIII.  Posibilidad de los trabajadores de someter unilateralmente
los conflictos colectivos al arbitraje (artículo 452, párrafo 2,
del Código de Trabajo)

La Comisión recuerda que el recurso al arbitraje obligatorio a instancia de una de las partes sólo sería admisible como garantía compensatoria en los servicios esenciales strictu sensu. La Comisión recuerda que el arbitraje impuesto a solicitud de una de las partes de manera general es contrario al principio de la negociación voluntaria y, por tanto, a la autonomía de las partes en la negociación. No obstante, cabría admitir una excepción en aquellos casos en que existan disposiciones que, por ejemplo, permitan a las organizaciones de trabajadores iniciar este procedimiento, para la firma del primer convenio colectivo... [véase Estudio general, op. cit., párrafo 257].

Al respecto, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas adecuadas para que se modifique el párrafo 2 del artículo 452 del Código de Trabajo en el sentido expresado en el principio antes mencionado.

IX.  Pago de los salarios devengados durante los días de huelga
y sanción por abandono de la conciliación por una de las partes
y por la no contestación a un pliego de peticiones

En lo referente al caso núm. 193, la Comisión toma nota de las conclusiones y recomendaciones por las cuales, en noviembre de 1999, el Comité de Libertad Sindical pidió al Gobierno que estudiase la posibilidad de modificar la legislación de manera que: 1) el pago de los salarios correspondientes a los días de huelga no fuera impuesto por la legislación, sino que se dejase la solución del tema a la discreción de las partes; 2) el abandono de la conciliación por una de las partes no diera lugar a sanciones desproporcionadas, y 3) que la no contestación a un pliego de peticiones no acarrease sanciones desproporcionadas.

La Comisión señala a la atención del Gobierno que, si así lo desea, puede recurrir a la asistencia técnica de la OIT para adecuar su legislación al tenor del convenio. Asimismo, ruega al Gobierno tenga a bien informarle en su próxima memoria de todo progreso realizado al respecto.