Observation (CEACR) - adopted 2001, published 90th ILC session (2002)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Costa Rica (Ratification: 1960)

La commission prend note du rapport du gouvernement, des débats qui ont eu lieu à la Commission de la Conférence en juin 2001 et du rapport de la mission d’assistance technique qui a eu lieu au Costa Rica du 3 au 7 septembre 2001. La commission prend également note des commentaires sur l’application de la convention qu’ont formulés le Syndicat des employés du ministère des Finances (SINDHAC) et le Syndicat costa-ricien des travailleurs du transport (SICOTRA) le 28 juin 2000, ainsi que la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) et la Confédération des travailleurs Rerum Novarum les 20 et 25 septembre 2000, le 20 février et le 7 mars 2001. La commission prend aussi note des observations du gouvernement à cet égard et des récents commentaires formulés par les centrales syndicales costa-riciennes, qui avaient été transmis à la mission d’assistance technique.

1. Lenteur et inefficacité des procédures de réparation en cas d’actes antisyndicaux 

La commission prend note de la lenteur, d’un côté, des procédures judiciaires en cas de plainte pour actes antisyndicaux et, de l’autre, des procédures applicables en vue de l’imposition de sanctions en cas d’infraction à la législation du travail. Ces procédures peuvent durer, selon le rapport de la mission, une à plusieurs années. En revanche, selon le gouvernement, la procédure administrative préalable correspond à peu près au délai de deux mois fixé par la Chambre constitutionnelle. La commission prend note du fait que le nombre d’actes de discrimination antisyndicale a diminué sensiblement entre 1996 et 1999 mais elle observe que, selon les centrales syndicales, les travailleurs qui constituent des syndicats ou qui y adhèrent craignent des représailles. La commission prend note de ce qui suit: «Le gouvernement, les travailleurs et les employeurs conviennent qu’il faut que les procédures soient rapides et, dans le cadre d’un accord tripartite, le pouvoir exécutif a soumis à l’Assemblée législative un projet de loi de réforme de diverses dispositions du Code du travail. Ce projet définit de façon très complète les actes de discrimination et d’ingérence antisyndicales (licenciements, transferts, listes noires, etc.) et prévoit une procédure accélérée préalable au licenciement que l’employeur devra déclencher, ainsi qu’une procédure sommaire, assortie de délais rigoureux, devant l’autorité judiciaire pour que celle-ci établisse la cause du licenciement et sanctionne sévèrement le refus de réintégrer le travailleur si le motif du licenciement n’est pas justifié. Il est indiqué expressément que, dans ces situations, la disposition du code qui permet le licenciement sans motif fondé (c’est-à-dire, après indemnisation) ne sera pas applicable - ce point a déjàétéétabli par la jurisprudence de la Chambre constitutionnelle.»«Ce projet de loi est appuyé par les centrales syndicales qui ont conclu un accord avec les partis des principaux groupes parlementaires, accord en vertu duquel les chefs de groupes s’engagent à modifier l’ordre du jour pour que, après le premier débat sur la loi de protection des travailleurs, soit examiné le projet de loi sur les libertés syndicales.»

Prenant en compte l’importance des problèmes signalés, la commission exprime le ferme espoir que ce projet - dont elle prend note avec intérêt - sera adopté dans un avenir très proche et elle demande au gouvernement de l’informer à ce sujet.

La commission prend note des allégations du SINDHAC et du SICOTRA faisant état d’actes de discrimination antisyndicale, et elle leur demande de lui adresser le texte de toute décision administrative ou judiciaire à cet égard.

2. Restrictions au droit de négociation collective dans le secteur public, y compris pour les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat, à la suite de décisions judiciaires

 Dans son observation précédente, la commission avait noté que le gouvernement: 1) avait demandé l’assistance technique du Bureau afin d’adopter des dispositions à propos du droit de négociation collective des fonctionnaires; et 2) avait manifesté sa bonne disposition à propos de l’élaboration d’un projet de loi. La commission avait rappelé qu’en vertu de l’article 4 de la convention les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat devraient jouir du droit de négociation collective afin de réglementer leurs conditions d’emploi. La commission avait espéré que le gouvernement, une fois qu’il aurait bénéficié de l’assistance technique demandée, prendrait des mesures pour aligner la législation nationale et la pratique sur les dispositions de la convention.

La commission note que, selon le rapport de la mission d’assistance technique, il y a de bonnes raisons - notamment le point de vue exprimé par le président de la Chambre constitutionnelle - pour penser que les sentences de la Chambre constitutionnelle n^os 2000-04453 du 24 mai 2000 et 2000-7730 du 30 août 2000, ainsi que la décision à caractère explicatif n^o 2000-09690 du 1^er novembre 2000 de la Chambre excluent de la négociation collective tous les agents du secteur public qui relèvent du régime statutaire, y compris lorsqu’ils travaillent dans des entreprises publiques ou commerciales, ou dans des institutions publiques autonomes. La commission prend note des mesures gouvernementales visant à défendre, compte tenu de la jurisprudence, le droit de négociation collective dans le secteur public et, plus particulièrement, du récent décret n^o 29576-MTSS du 31 mai 2001 (règlement pour la négociation des conventions collectives dans le secteur public) qui n’exclut de ce droit que les hauts fonctionnaires. Ce règlement, conformément à l’assistance technique apportée par le Bureau, prévoit certaines améliorations substantielles par rapport au règlement de 1993 (par exemple, suppression de la Commission d’homologation, élargissement du champ d’application de la convention, limitation de la négociation collective seulement dans le secteur public) lequel avait fait l’objet de commentaires de la mission d’assistance technique en vue d’une future législation, la mission ayant signalé certains problèmes et insisté sur la nécessité d’éclaircir certains points.

Cela étant, la commission note que la mission d’assistance technique, s’exprimant à propos des décisions susmentionnées de la Chambre constitutionnelle, «met l’accent sur la confusion, l’incertitude, voire l’insécurité juridique qui existe pour les agents et fonctionnaires en ce qui concerne la portée du droit de négociation collective dans le secteur public. Selon ces décisions, il revient à la direction des institutions ou entreprises publiques de déterminer quels fonctionnaires relèvent du régime statutaire - ces décisions pouvant être contestées en justice - et de se prononcer sur la validité et l’efficacité de certaines conventions collectives, sur la constitutionnalité de la centaine (selon le gouvernement) de négociations de fait qui existent et sur le règlement du 31 mai 2001 qui porte sur la négociation collective dans le secteur public. La mission souligne en outre que la décision du 24 mai 2000 a un effet rétroactif.»

La commission se dit profondément préoccupée par cette situation qui porte gravement atteinte à la convention n^o 98 en ce qui concerne le droit de négociation dans le secteur public, étant donné que la convention ne permet d’exclure de son champ d’application que les fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat (article 6). La commission note toutefois qu’un projet de loi, soumis à l’Assemblée législative, bénéficie de l’appui des partenaires sociaux, du gouvernement, du président de l’Assemblée législative et du principal parti d’opposition. Ce projet porte sur la ratification des conventions n^os 151 et 154 de l’OIT (conventions qui portent, entre autres, sur le droit de négociation collective dans la fonction publique), ce qui permettrait de résoudre les difficultés actuelles et d’améliorer l’application de la convention n^o 98. La commission exprime le ferme espoir qu’il sera adopté dans un avenir très proche. La commission demande au gouvernement de l’informer à cet égard.

3. Conformité de la négociation collective dans le secteur public aux critères de proportionnalité et de rationalité

 La commission note que, selon le rapport de la mission, dans sa décision du 30 août 2000 à propos de la raffinerie de pétrole RECOPE (entreprise publique), la Chambre constitutionnelle a déclaré inconstitutionnelles diverses clauses (primes de vacances, congés payés ou sans solde, congés pour raisons personnelles, primes de présence, etc.) d’une convention collective au regard des critères de légalité, de proportionnalité, de rationalité et d’égalité. La Chambre a en outre relevé des privilèges économiques déraisonnables et disproportionnés qui, dans certains cas, étaient alimentés par des fonds publics. La commission souligne que seuls des défauts de forme, ou l’inobservation des normes minima prévues par la loi, peuvent justifier l’annulation de clauses de conventions. A l’instar de la mission, elle estime que la décision en question peut avoir des effets fort préjudiciables sur le degré de confiance nécessaire pour que la négociation collective puisse permettre de résoudre des conflits. De plus, cette décision bat en brèche l’autonomie des parties et dévalorise la convention collective elle-même.

La commission espère que les autorités prendront à l’avenir en compte le principe susmentionné et que des clauses de conventions collectives ne seront plus annulées au motif de critères de simple proportionnalité et de rationalité.

4. Négociation collective dans le secteur privé

 La commission prend note avec préoccupation du fait que le rapport de la mission attire l’attention sur l’énorme disproportion qui existe dans le secteur privé entre le nombre de conventions collectives conclues par des organisations syndicales (12, lesquelles ne couvrent que 7 200 travailleurs, ce qui est très peu) et le nombre d’accords directs conclus par des travailleurs non syndiqués (130). La commission note que les centrales syndicales attribuent cette disproportion à l’existence de comités permanents de travailleurs qui, selon ces centrales, sont le plus souvent des prête-noms des employeurs, ou des associations solidaristes, affirmation que les employeurs démentent. Dans leur communication, le SINDHAC et le SICOTRA ont fait état d’accords directs contraires à la loi dans le secteur du transport de passagers et de marchandises. La commission souligne que les instruments de l’OIT ne prévoient la négociation directe entre employeurs et représentants des travailleurs qu’en l’absence d’organisations syndicales. La commission souligne également que la convention n^o 98 prévoit des mesures pour encourager et promouvoir la négociation avec des organisations de travailleurs par le biais de conventions collectives, et elle demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour favoriser la négociation collective au sens de la convention. La commission demande également que soit effectuée une enquête indépendante sur les raisons pour lesquelles s’est accru le nombre d’accords directs passés avec des travailleurs non syndiqués.

La commission approuve la proposition de la mission, à savoir que les problèmes en suspens soient examinés dans un cadre tripartite, avec l’assistance technique du BIT, afin de trouver des solutions satisfaisantes.