Direct Request (CEACR) - adopted 2001, published 90th ILC session (2002)

Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Guatemala (Ratification: 1996)

1. La commission renvoie à l’observation qu’elle présente cette année.

2. Article 1 de la convention. Le gouvernement indique que, sur une population totale de 10,5 millions d’habitants, le Guatemala compte 5,1 millions d’indigènes répartis entre 24 groupes ethniques. En outre, 1,38 million d’indigènes vivent dans les zones urbaines et 3,75 millions dans les zones rurales.

3. Article 2. La commission prend note de l’information fournie par le gouvernement à propos de l’action entreprise pour mettre en oeuvre les accords de paix, qui a abouti à la création de plusieurs commissions paritaires, de deux commissions spéciales et d’une commission pour la reconnaissance des langues et des lieux sacrés des indigènes. Elle note en outre que les peuples indigènes eux-mêmes ont institué huit commissions nationales permanentes sur des questions telles que la question féminine, le droit indigène et la réforme constitutionnelle auxquelles correspondent des mécanismes de concertation avec le gouvernement. La commission relève cependant au paragraphe 88 du rapport de la MINUGUA mentionné dans l’observation que les commissions paritaires constituent, certes, d’importants mécanismes de dialogue et de consultation, mais connaissent des difficultés: 1) avec l’évolution d’un mouvement indigène à la fois vaste et dispersé, des doutes ont étéémis quant à la représentativité de la partie indigène; 2) les représentants du gouvernement n’ont pas toujours le pouvoir de prendre des décisions; et 3) des contraintes budgétaires entravent le fonctionnement de ces commissions et notamment la diffusion de leurs travaux et le processus de consultation sur les propositions formulées. Rappelant que ces commissions paritaires constituent des mécanismes importants pour l’application de la convention et la consolidation des accords de paix, la commission espère que le gouvernement fera tout ce qui est en son pouvoir pour en améliorer le fonctionnement et qu’il la tiendra informée des progrès réalisés sur ce point dans ses prochains rapports.

4. Article 3. Le gouvernement mentionne l’existence d’un décret législatif portant modification du Code pénal, qui vise àériger la discrimination raciale en délit mais qui semble ne pas encore avoir été adopté. Prière d’indiquer dans le prochain rapport les progrès réalisés sur ce point.

5. Article 4. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement sur le fonctionnement de la Commission paritaire de la réforme et de la participation à tous les niveaux, instituée en vertu du décret gouvernemental n^o 649-97. Elle note que cette commission a présenté des propositions de réforme du code municipal et de la loi relative au système national des conseils de développement et a réalisé plusieurs études sur la participation des peuples indigènes à la prise de décisions dans différents domaines. La commission note également que cette commission a décidé de réviser ses propositions à la suite de l’échec des réformes constitutionnelles. Prière de donner des informations complémentaires sur ce point.

6. La commission note que d’après le rapport de la MINUGUA (paragr. 79-82), le fait que de nombreux indigènes, et en particulier les femmes indigènes des zones rurales, ne disposent d’aucune pièce d’identité pose de graves problèmes. Elle prend note de l’adoption d’une loi concernant les pièces d’identité (Ley temporal de documentación), mais relève également que, selon la MINUGUA, aucun règlement d’application n’a été adopté pour cette loi et que le manque de formation des officiers de l’état civil en a limité la mise en vigueur. Prière de donner des informations sur les mesures prises pour rendre cette loi applicable.

7. Article 6. Voir l’observation.

8. Article 7. Pour ce qui est de la participation des peuples indigènes aux décisions relatives au développement qui les concernent, la commission note que le gouvernement mentionne les conseils de développement urbains et ruraux sans indiquer si les peuples indigènes y sont représentés et, le cas échéant, à quel niveau, et sans indiquer comment fonctionnent ces conseils. Le gouvernement mentionne également de nombreuses consultations sur les plans de développement dans le contexte de la décentralisation.

9. Concernant la nécessité de réaliser des études en coopération avec les peuples intéressés, afin d’évaluer l’incidence que les activités de développement prévues pourraient avoir sur eux, ainsi que l’obligation de préserver et de protéger l’environnement dans les territoires qu’ils habitent, le gouvernement indique les organismes compétents et précise que 124 zones habitées par des populations indigènes ont été déclarées zones protégées mais que, malheureusement, un administrateur n’a été officiellement désigné que pour 99 d’entre elles. Parallèlement, dans les observations qu’il a formulées à propos du premier rapport du gouvernement, le Conseil des organisations mayas du Guatemala (COMG) indiquait que la planification du développement était peu coordonnée et qu’aucune étude d’impact n’avait été réalisée. La commission prie le gouvernement de lui donner des informations sur la manière dont se déroule concrètement la consultation des organisations des peuples indigènes à propos du développement, et notamment de la préservation de l’environnement.

10. Articles 8, 9 et 10. la commission note que les réformes constitutionnelles qui n’ont pas été adoptées comprenaient une disposition qui aurait reconnu le droit coutumier des peuples indigènes. Dans son rapport, le gouvernement indique toutefois qu’en vertu d’une récente réforme du code de procédure pénale (décret n^o 79-97), des juges de paix communautaires sont habilités à appliquer «les us et coutumes des différentes communautés dans le règlement des conflits», mais que cette disposition ne s’applique qu’aux conflits et pas aux autres domaines du droit. Le gouvernement indique en outre que les institutions publiques s’intéressent de plus en plus à la diversité culturelle, notamment en recrutant des fonctionnaires bilingues pour le bureau du Défenseur du peuple et des services d’assistance judiciaire, en effectuant des recherches sur le droit coutumier et en offrant aux interprètes des langues indigènes au sein du système judiciaire un programme de formation, réalisé avec l’appui de la MINUGUA. Il ajoute qu’une formation sur les cultures est désormais dispensée au sein de l’Académie de la police civile nationale et que le Médiateur pour les droits de l’homme a lancé un processus de consultation avec les organisations indigènes. Le COMG affirme en revanche que la désignation de juges communautaires enfreint l’accord sur l’identité et les droits des peuples indigènes, par lequel le gouvernement s’est engagéà respecter le droit des peuples indigènes à s’occuper eux-mêmes de leurs affaires intérieures.

11. Le rapport de la MINUGUA traite très longuement cette question (paragr. 56-67) et conclut que les «praticiens» (operadores) du système judiciaire ont un préjugé défavorable contre le droit coutumier des indigènes, essentiellement en raison de leur ignorance des langues et des cultures des peuples indigènes. Selon ce rapport (paragr. 58), «dans certains cas, la barrière culturelle est telle que le fait d’appartenir à une autre culture peut être considéré comme un délit». Ce rapport indique toutefois que certains progrès ont été réalisés dans ce domaine, notamment grâce à l’augmentation des postes d’interprètes au sein du système judiciaire et aux mesures prises pour encourager le recrutement de juges qui parlent les langues indigènes dans les régions où les populations indigènes sont majoritaires. Néanmoins, les rares institutions nationales et internationales, qui s’efforcent de fournir des fonctionnaires bilingues et biculturels ne parviennent pas à faire face à la demande. Enfin, le rapport de la MINUGUA indique que des études ont montré que la majorité des populations indigènes du pays conservent et appliquent leur propre système normatif pour leurs affaires intérieures.

12. La commission constate qu’il s’agit là d’un problème fondamental et que les mesures prises à ce jour n’ont pas permis de le résoudre. Elle encourage le gouvernement à poursuivre son action dans ce domaine, en consultation avec les peuples indigènes et à lui transmettre dans son prochain rapport des informations sur les progrès réalisés et les mesures supplémentaires qui auront été prises.

13. Article 11. La commission renvoie aux observations qu’elle a formulées à propos des conventions n^os 29 et 105 en ce qui concerne l’assujettissement des populations indigènes au travail forcé et l’impunité de ceux qui imposent ce type de travail. Elle prie le gouvernement de lui fournir des informations détaillées sur l’élimination du travail forcé chez les peuples indigènes, y compris l’application des programmes «vivres contre travail» dans les communautés indigènes.

14. Article 12.  La commission note que dans son premier rapport, le gouvernement indiquait que l’accès à la justice était gratuit pour l’ensemble de la population et que les inspecteurs du travail appelés à exercer leurs fonctions dans des régions peuplées d’indigènes devaient être bilingues pour que ces populations puissent faire appel à leurs services. D’autres mesures concernant les fonctionnaires bilingues ont également été mentionnées (voir plus haut). La commission note à ce sujet le rapport établi par le Rapporteur spécial des Nations Unies sur l’indépendance des juges et des avocats à l’issue de sa mission au Guatemala (doc. E/CN. 4/2000/61/Add.1 du 6 janvier 2000), dans lequel il indique que l’affirmation entendue le plus souvent est que les Mayas sont l’objet de discrimination devant les tribunaux. Des allégations font état d’une telle discrimination, y compris de la part des juges, à l’égard des avocats de la défense, des témoins et du personnel judiciaire indigènes. L’un des aspects de cette discrimination serait l’absence de tout crédit budgétaire pour la présence d’interprètes devant les tribunaux (paragr. 108).

15. La commission prie le gouvernement de lui donner des informations sur les mesures prises ou envisagées pour garantir à ces populations le droit d’engager des procédures judiciaires, de les comprendre et de se faire comprendre de façon à défendre leurs droits.

16. Articles 13 à 19. Terres. Le gouvernement déclare qu’au Guatemala les conflits relatifs à la terre sont extrêmement complexes en raison de leurs nombreuses causes - historiques, ethniques, politiques, religieuses, etc. - aggravées, entre autres, par le conflit armé qui sévit dans le pays, l’absence de cadastre national et l’inadéquation du registre général des biens immobiliers. Le gouvernement indique que l’accord concernant les aspects socio-économiques et la situation agraire reconnaît l’importance du règlement de ces conflits relatifs pour la consolidation de la paix et promet en conséquence de mettre en place un office présidentiel pour l’assistance judiciaire et la résolution des conflits liés à la terre (CONTIERRA), ce qui a été fait en juillet 1997. La commission note également la constitution de la Commission paritaire sur les droits fonciers des peuples indigènes et un certain nombre d’autres mesures portant sur cette question. Dans leurs observations, les organisations des travailleurs indiquent que les problèmes dans ce domaine persistent; elles signalent, entre autres, que les droits des communautés indigènes ne sont pas respectés et que des incursions sont effectuées sur leurs terres. Le rapport de la MINUGUA fait état (paragr. 73), de l’absence de reconnaissance officielle des droits fonciers des indigènes, de l’imprécision de la délimitation des terres indigènes et de l’absence fréquente d’inscription au registre foncier.

17. La commission prie le gouvernement de lui communiquer dans son prochain rapport des informations détaillées sur les mesures prises ou envisagées dans ce domaine, y compris à propos des problèmes susmentionnés et des questions suivantes:

- état d’avancement du processus d’adoption de la loi sur la terre (Ley del fondo de tierras);

- les procédures mises en place pour consulter les communautés indigènes avant d’entreprendre ou d’autoriser tout programme d’exploration ou d’exploitation des ressources naturelles que renferment les terres indigènes (article 15, 2);

- l’application concrète du droit coutumier en matière agraire dans la transmission des droits fonciers (article 17);

- les mesures prises ou envisagées pour éviter les intrusions non autorisées sur les terres indigènes (article 18).

18. Article 20. Conditions de travail. La commission note qu’aucune mesure spéciale n’a été prise pour protéger les droits des peuples indigènes dans le domaine du travail mais que le ministère du Travail poursuit le processus de sa décentralisation dans différentes régions du pays. Selon le COMG et le Conseil des travailleurs ruraux et urbains (CTC), les travailleurs indigènes sont toujours gravement exploités dans l’agriculture, les travaux domestiques et l’industrie manufacturière et pour ces peuples, l’inspection du travail n’existe que sur le papier. La commission prie le gouvernement de lui fournir des informations détaillées sur les mesures prises pour garantir une inspection du travail dans les régions et les activités dans lesquelles sont concentrées les populations indigènes, compte tenu en particulier des commentaires détaillés que la commission a formulés sur l’application par le Guatemala de la convention n^o 129 sur l’inspection du travail (agriculture), 1969.

19. Articles 21 et 22. La commission note que dans le cadre des accords de paix, le gouvernement s’est engagéà mettre en place un vaste programme de formation professionnelle à l’intention des travailleurs indigènes. Elle note l’indication fournie par le gouvernement dans son rapport, selon laquelle un grand nombre d’étudiants indigènes ont été formés à ce jour et prie celui-ci de continuer à lui fournir des informations sur ce point dans ses prochains rapports.

20. Article 23. La commission note que le gouvernement n’a fourni aucune information sur la promotion de l’artisanat traditionnel et des industries rurales et que, selon le COMG et le CTC, aucun programme de ce type n’existe. Prière de fournir dans le prochain rapport des informations sur toute mesure éventuellement envisagée sur ce point.

21. Articles 24 et 25. Sécurité sociale et santé. La commission prend note des informations transmises par le gouvernement sur le nombre de dispensaires et d’autres installations médicales existant dans les régions où vivent les populations indigènes. Elle note que selon le COMG et le CTC, il n’existe que quelques dispensaires et pas d’hôpitaux dans les régions mayas et que le personnel de ces dispensaires est monolingue et ne parle pas les langues des communautés au sein desquelles il travaille. Prière de fournir des informations supplémentaires sur les mesures envisagées pour garantir une infrastructure sanitaire adéquate dans les régions habitées par les populations indigènes.

22. Articles 26 à 30. Education. La commission prend note avec intérêt des informations détaillées communiquées par le gouvernement sur ce point. Elle note que la commission paritaire pour la réforme de l’enseignement a présenté en juillet 1998 son plan de réforme de l’enseignement et que le Congrès est actuellement saisi d’un projet de loi sur ce sujet. Le COMG et le CTC indiquent pour leur part que la réforme est bloquée par des milieux qui préconisent une démarche monolingue et ne sont pas intéressés par une réforme de l’enseignement. Selon le rapport de la MINUGUA, bien que les allocations budgétaires soient adéquates, que l’accès à l’éducation ait étéélargi et que le plan de réforme de l’enseignement corresponde aux engagements pris en vertu des accords de paix, de nombreuses lacunes subsistent dans le domaine de l’éducation des indigènes. Prière de continuer à fournir des informations sur ce point.

23. Article 31. Moyens de communication. La commission note que, selon le rapport du gouvernement, l’accès aux communications par radio a été largement développé au sein des communautés indigènes. Elle note également que le COMG et le CTC indiquent que l’accès ainsi fourni est très insuffisant et souligne combien les communications par radio sont nécessaires pour faire connaître aux peuples indigènes leurs droits et les dispositions de la convention n^o 169. Prière de fournir des renseignements supplémentaires à ce sujet dans le prochain rapport.