Observation (CEACR) - adopted 2001, published 90th ILC session (2002)

Protection of Wages Convention, 1949 (No. 95) - Ukraine (Ratification: 1961)

La commission prend note des rapports du gouvernement et des informations présentées par celui-ci à la Commission de l’application des normes de la Conférence en juin 2001. Elle prend également note des commentaires du Syndicat libre de la société Voltex concernant le non-paiement ou le paiement partiel des salaires dus aux travailleurs de l’entreprise. Ces commentaires ont été transmis au gouvernement en août 2001 mais aucune réponse n’a encore été reçue à ce sujet.

Selon le Syndicat libre de la société Voltex, depuis 1994-95, le non-paiement ou le paiement tardif des salaires est devenu une pratique systématique au complexe industriel de production de soie Voltex, établi à Loutsk. Ce phénomène touche environ 2000 travailleurs et les sommes en jeu s’élèvent à 2 millions de grivnas. Toujours selon ce syndicat, les salaires sont parfois payés en nature et non seulement partiellement, mais encore dans des proportions largement inférieures au seuil de subsistance. La commission prie le gouvernement de fournir des informations précises en réponse aux observations susvisées et d’indiquer les mesures qu’il entend prendre en vue de régler rapidement cette situation de salaires impayés à la société Voltex.

Evolution de la situation concernant les arriérés de salaire

La commission note que le gouvernement fait état de certaines évolutions favorables sur le plan de la liquidation des arriérés de salaire, affirmant que la situation s’est améliorée d’une manière générale dans toutes les branches, dans les secteurs public et privé de l’économie et dans toutes les régions. La commission rappelle notamment que, devant la Commission de l’application des normes de la Conférence, en juin 2001, le gouvernement a fait valoir qu’en 2000 et 2001, pour la première fois, une tendance de l’économie à la reprise s’était dégagée et que la solution du problème des arriérés de salaire passait justement par une telle reprise. Suivant les chiffres les plus récents communiqués par le gouvernement, les arriérés de salaires en Ukraine au 10 septembre 2001 s’élevaient à 3 447 800 000 grivnas, accusant ainsi un recul de 40,8 pour cent par rapport à la même date de l’année précédente et de 52 pour cent par rapport à son plus haut niveau, enregistré en août 1999. Au cours de l’année, le nombre de travailleurs affectés par des arriérés de salaires a diminué de 3,89 millions de personnes, c’est-à-dire de 37,4 pour cent. Le ratio des salaires impayés par rapport au montant total des salaires, tous types d’entreprises confondus, a diminué de plus de deux fois, ne s’élevant qu’à 5,9 pour cent, contre 14,3 pour cent l’an dernier à la même date. Cette réduction, selon le gouvernement, se poursuit selon une tendance régulière. Pour les six premiers mois de 2001, le montant total des salaires non payés a diminué de 510,8 millions de grivnas.

S’agissant de la manière dont ces arriérés de salaire se répartissent, sur le montant total des impayés au 10 juillet 2001, 31,6 pour cent concernaient le secteur public et 68,4 pour cent le secteur non public. Dans le premier secteur, les arriérés s’élevaient à 1 395 800 000 grivnas, accusant ainsi un recul de 36,1 pour cent par rapport à la même date l’an dernier tandis que dans le secteur non public, ils s’élevaient à 3 021 300 000 grivnas, soit 27,8 pour cent de moins que l’an dernier. Les données disponibles font apparaître que pour les neuf premiers mois de 2001, les arriérés de salaires ont reculé dans toutes les régions et dans 22 des 26 branches de l’économie, les taux les plus marqués de diminution ayant été constatés dans le secteur des soins de santé et dans celui de l’enseignement, avec respectivement 70,7 et 78,3 pour cent de baisse, et dans le secteur de l’énergie nucléaire et de la production d’électricité, avec respectivement 99 et 52,9  pour cent de baisse. Les arriérés de salaire ont été entièrement liquidés en ce qui concerne les stations hydroélectriques, la construction de chemins de fer souterrains, l’industrie du gaz, l’industrie de la pêche, l’industrie du cuir, de la fourrure et de la chaussure et les constructions métalliques. La situation s’est améliorée plus lentement dans les autres secteurs comme, par exemple, dans les charbonnages, où les arriérés de salaire n’ont diminué que de 10,3 pour cent depuis le début de l’année.

Le gouvernement reconnaît néanmoins que dans certains secteurs la situation s’est considérablement aggravée. Il indique dans son dernier rapport que, si l’on compare la situation à ce qu’elle était au 10 août 2000, une augmentation des arriérés de salaires a été enregistrée dans quatre branches de l’économie - les pêcheries de 29 pour cent; les transports aériens de 47,7 pour cent; les assurances de 27 pour cent et les services de consommation non industriels de 13 pour cent. Dans l’industrie, les arriérés de salaire ont augmenté de 1,9 pour cent dans l’industrie textile, tandis qu’ils ont été multipliés par 4,2 fois dans le raffinage du pétrole.

La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur l’évolution de la situation, notamment en ce qui concerne les secteurs dans lesquels, d’après son rapport, peu ou aucun progrès n’a été réalisé sur le plan du paiement régulier des salaires.

Suivi de la liquidation des arriérés de salaire

Selon les informations communiquées par le gouvernement en mai 2001, les capacités réelles des organes locaux de l’autorité exécutive et des instances gouvernementales autonomes ont été associées aux efforts de règlement du problème des arriérés de salaire et des comités spéciaux siègent régulièrement et au moins une fois par mois au niveau de la région, de la ville et du district pour examiner l’évolution de la situation concernant la liquidation des arriérés de salaire. Ces comités sont particulièrement vigilants à l’égard des établissements appartenant à l’Etat ou aux municipalités, des organismes financés par le budget de l’Etat et des entreprises à risque commun dans lesquelles la participation de l’Etat dépasse 50 pour cent.

Le gouvernement indique également que l’évolution de la situation concernant les arriérés de salaire est observée chaque mois par le département d’Etat chargé du contrôle du respect de la législation du travail, les conclusions des délibérations de cette instance étant transmises au ministère du Travail et de la Sécurité sociale, au Cabinet des ministres et au Président. Le Cabinet des ministres examine deux fois par mois les rapports de situation des ministres et des chefs des autres organes centraux de l’autorité exécutive, tandis que les rapports des fonctionnaires compétents sont examinés chaque semaine par la commission gouvernementale chargée des questions ayant trait au paiement intégral et régulier des impôts et à la liquidation des arriérés de salaire, de pensions, d’allocations et autres prestations sociales. Notant que les autorités publiques estiment que le taux de règlement des arriérés de salaire n’est pas satisfaisant, la commission prie de gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises à titre de suivi des mesures antérieures ainsi que sur toute nouvelle initiative dans ce domaine.

Renforcement du contrôle des mécanismes d’inspection

Le gouvernement indique qu’en vue de rendre l’action des instances chargées de veiller au respect de la législation du travail conforme aux prescriptions de la convention (n^o 81) de l’OIT sur l’inspection du travail, 1947, de nouvelles mesures ont été prises pour réformer les services de l’inspection du travail. Concrètement, par décision du Cabinet des ministres n° 1351 du 30 août 2000, il a été créé, au sein du ministère du Travail et de la Politique sociale, un département d’Etat chargé de veiller au respect de la législation du Travail, département dont le règlement a été approuvé par effet de la décision du Cabinet des ministres n° 1771 du 29 novembre 2000. Aux termes de ce règlement, le nouveau corps a pour principale fonction d’exercer le contrôle de l’Etat sur le respect de la législation du travail et de la législation relative à l’assurance sociale publique obligatoire par les entreprises, institutions et organisations, sans considération de leur régime de propriété, de même que par les personnes physiques employant de la main-d’oeuvre. La commission prend également note du décret présidentiel n° 292 du 7 mai 2001 portant Mesures urgentes tendant à accélérer le paiement des arriérés de salaires, ainsi que de la décision du Cabinet des ministres n° 959 en date du 9 août 2001, qui réglemente la dotation en personnel des organes territoriaux du Département du contrôle du travail.

Le gouvernement déclare que, dans le courant de l’année 2000, les inspecteurs du travail d’Etat ont contrôlé 23 178 entreprises connaissant des arriérés de salaires. De ce fait, 3 333 constats d’infraction administrative des dirigeants de ces entreprises ont étéétablis et transmis aux tribunaux et 1 909 amendes ont été infligées. Au cours des huit premiers mois de 2001, 27 878 entreprises ont été contrôlées, ce qui a donné lieu à 8 942 constats d’infractions administratives qui ont été transmises aux tribunaux et à 3 488 amendes, d’un montant total de 752 600 grivnas. Pendant l’année 2000 et au premier trimestre de 2001, 222 dirigeants d’entreprise ont été relevés de leurs fonctions pour des raisons de cet ordre. Pour le gouvernement, l’efficacité du contrôle du respect de la législation exercé par l’Etat sur le plan de la rémunération a progressé. Alors qu’en 1999 les inspecteurs du travail d’Etat n’infligeaient de sanctions administratives qu’à un dirigeant d’entreprise sur cinq parmi les entreprises avec des arriérés de salaire, en 2000 ces mesures étaient appliquées à un sur trois et, au premier trimestre de 2001, pratiquement à un sur deux. En conséquence du renforcement de l’action des services d’inspection, 4 436 cas de règlement d’arriérés de salaire ont été enregistrés, correspondant à un montant total de 631 900 000 grivnas. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des statistiques sur les résultats des inspections, notamment dans les secteurs pour lesquels il ne constate aucune amélioration, ou même une aggravation de la situation.

Développements sur le plan législatif

Le gouvernement déclare que la question de la liquidation des arriérés de salaires fait l’objet d’un suivi étroit de la part des autorités publiques, ce qui se reflète dans la législation nationale. Il déclare également qu’avec l’amélioration de la législation en vigueur, les paramètres légaux de protection des droits des travailleurs sont mieux définis dans le contexte de la situation économique actuelle et de la transition vers des relations basées sur les règles du marché. La commission note que la loi de l’Ukraine sur les procédures de liquidation des créances sur les budgets et fonds fiduciaires d’Etat, entrée en vigueur le 1^er avril 2001, abroge la procédure rendant obligatoire le paiement préférentiel au budget et habilite les chefs d’entreprise à déterminer eux-mêmes l’ordre des priorités de tous paiements. La nouvelle loi comporte également une clause disposant que les ressources personnelles d’une personne juridique utilisées pour la liquidation d’arriérés de salaires ne peuvent être utilisées comme sources de liquidation des arriérés d’impôts d’un contribuable, que la décision soit prise du chef de ce dernier ou bien de l’autorité exonératrice. La commission prend également note de l’adoption de la loi n° 2050-III sur le paiement compensatoire aux citoyens de la perte d’une partie de leurs revenus en raison du non-respect des échéances de paiement, entrée en vigueur le 1^er janvier 2001. Elle note que, par décision n° 159 du 21 février 2001, le Cabinet des ministres a adopté le règlement sur la procédure de compensation des citoyens pour la perte d’une partie de leurs revenus en raison du non-respect des échéances de paiement. La compensation pour le travail accompli au 1^er janvier 2001 est calculée sur la base des salaires dus (déduction faite des impôts et autres paiements obligatoires) multipliés par l’augmentation de l’indice des prix à la consommation (indice de l’inflation) exprimé en points de pourcentage, divisé par 100.

Par ailleurs, la commission prend note du décret du Rada suprême n° 2293 III du 15 mars 2000 concernant l’état de l’application de la loi sur la rémunération du travail dans les entreprises, institutions et organisations de tous régimes de propriété, qui fixe les dates limites de règlement des arriérés de salaire et assigne aux divers organes exécutifs leurs tâches respectives dans ce domaine. Elle note en particulier que le Rada suprême qualifie d’insuffisant le travail accompli jusque-là et appelle le Cabinet des ministres à veiller à ce que tous les arriérés de salaire soient réglés d’ici janvier 2002 au plus tard et à ne pas laisser ce phénomène se reproduire à l’avenir. Enfin, la commission prend note de l’adoption de la loi du 21 septembre 2000 modifiant le Code pénal et le Code des infractions administratives dans un sens qui accroît la responsabilité pénale et administrative des employeurs en cas de retard dans le paiement des salaires et des prestations sociales. La commission souhaiterait obtenir copie de tout texte législatif ou réglementaire qui n’aurait pas été transmis au Bureau avec les précédents rapports.

Tout en prenant note des efforts déployés actuellement par le gouvernement en vue de maîtriser et faire disparaître les problèmes d’insécurité du revenu et d’arriérés de salaire qui handicapent gravement l’économie nationale dans son processus de transition, la commission est néanmoins conduite à exprimer sa préoccupation devant la persistance du phénomène des arriérés de salaires dans l’ensemble du pays, dans tous les secteurs de l’économie. De surcroît, en dépit d’un engagement, d’une sensibilisation et d’une mobilisation de moyens plus importants de la part du gouvernement, les arriérés de salaire ne sont toujours pas maîtrisés dans certains secteurs de l’économie. La commission rappelle que, pour mettre un terme à l’accumulation d’arriérés de salaires, il faut des efforts soutenus, un dialogue ouvert et continu avec les partenaires sociaux et toute une série de mesures, non seulement au niveau législatif mais aussi en pratique. Il a été soulignéà de nombreuses reprises, par elle-même comme par d’autres organes de contrôle de l’OIT, que la conformité de la législation nationale aux prescriptions de la convention ne suffit pas en soi pour que la convention soit appliquée de manière satisfaisante, la législation devant en outre elle-même être effectivement et strictement appliquée. La commission comprend que les problèmes des retards dans le paiement des salaires sont un phénomène symptomatique des économies en transition mais elle tient à souligner à nouveau que cela ne constitue pas une raison suffisante pour excuser, année après année, la persistance du non-respect des contrats d’emploi sur le plan du paiement régulier des salaires dus. Elle prie instamment le gouvernement de poursuivre sans relâche son action contre les conséquences désastreuses du problème des arriérés de salaire, qui mettent à rude épreuve dans leur existence quotidienne près de 5 millions de travailleurs et leurs familles.

La commission note la déclaration du gouvernement selon laquelle la question de l’éradication du problème des arriérés de salaire est un objectif prioritaire de son action pour 2001. Elle note également qu’il souhaite que le BIT fournisse le concours de son assistance technique et de ses conseils pour résoudre ce problème. Elle ne peut qu’encourager le gouvernement à faire le plus large usage possible de cette possibilité en vue de concevoir et mettre en oeuvre des solutions appropriées au problème. Elle prie instamment le gouvernement de s’attaquer au problème du règlement des arriérés cumulés de salaire à titre d’urgence nationale et de la tenir informée de tout nouveau développement à cet égard.

Autres dispositions de la convention

La commission rappelle que, dans sa précédente observation, elle avait demandé au gouvernement de fournir des informations précises sur les mesures prises afin que les articles 3, 4, 11 et 15 de la convention soient effectivement appliqués dans la pratique. S’agissant de l’article 4, qui touche au paiement du salaire en nature, le gouvernement indique qu’en vertu de l’article 23, paragraphe 3, de la loi du 24 mars 1995 sur les salaires, le paiement partiel en nature est autoriséà titre exceptionnel par voie de convention collective et étant entendu, d’une part, que la valeur attribuée à ces marchandises ne doit pas être supérieure à leur prix réel et, d’autre part, que ce paiement en nature ne saurait revêtir la forme de l’une de marchandises figurant sur la liste des marchandises prohibées en tant que moyen de paiement du salaire en nature arrêté par décision du Cabinet des ministres n° 244 du 3 avril 1993. Le gouvernement ajoute que l’article 19, paragraphe 4, de la loi sur les entreprises réglemente de manière complémentaire le paiement en nature. Il signale que cette forme de paiement a cours le plus souvent dans l’agriculture et, à un moindre degré, dans la sylviculture et dans la pêche. Par contre, ni l’Accord général conclu entre le Cabinet des ministres, la Confédération des employeurs et les associations syndicales, ni les accords sectoriels, ne prévoient le paiement du salaire en nature. Cette facilité n’est inscrite que dans l’accord sectoriel conclu entre le ministère de la Politique agraire et le Comité central des syndicats de travailleurs de l’agriculture et du complexe industriel. Entre janvier et avril 2001, le montant des salaires payés en nature a baissé, ne représentant plus que 6 pour cent du montant total de la masse salariale.

S’agissant de l’article 11 de la convention, le gouvernement signale que l’article 21, paragraphe 2, de la loi n° 2343 du 14 mai 1992 sur la faillite classe au deuxième rang des créances privilégiées les sommes dues aux travailleurs par une entreprise insolvable. Ce même deuxième rang est reconnu par l’article 31, paragraphe 2, de la loi sur le rétablissement de la solvabilité d’un débiteur ou la déclaration de faillite, qui prévoit également que les salariés et ouvriers, ou les organisations qui les représentent, peuvent engager la procédure de faillite devant le tribunal de commerce local. S’agissant de l’article 15 c) de la convention, la commission note, comme mentionné précédemment, que l’article 133 du Code pénal et l’article 41 du Code des infractions administratives ont été modifiés par effet de la loi n° 1979-III du 21 septembre 2000 et prévoient désormais des sanctions pénales et administratives plus rigoureuses à l’encontre des employeurs en cas de non-respect des prescriptions de la législation du travail concernant le paiement régulier des salaires, des pensions et prestations sociales.

La commission prie à nouveau instamment le gouvernement de multiplier ses efforts en vue de réunir et transmettre des informations complètes sur l’application de la convention dans la pratique, notamment sur le plan du paiement du salaire en nature, du traitement préférentiel des créances de salaires des travailleurs en cas de faillite ou de liquidation judiciaire d’une entreprise et des sanctions imposées en cas d’infraction à la législation du travail sur la protection du salaire.

[Le gouvernement est prié de communiquer un rapport détaillé en 2002.]