Direct Request (CEACR) - adopted 2001, published 90th ILC session (2002)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Botswana (Ratification: 1997)

La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement dans son premier rapport. Elle souhaite soulever un certain nombre de points concernant l’application des articles suivants de la convention.

Article 2 de la convention. a) Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. La commission note que l’article 13 de la Constitution du Botswana permet de restreindre la liberté syndicale en ce qui concerne les fonctionnaires publics et les enseignants. De plus, la loi de 1992 sur les syndicats et les organisations d’employeurs n’étend pas ses effets aux fonctionnaires ni aux autres personnes au service d’une autorité locale qui, de par leur statut, ne rentrent pas dans la définition d’«employé». La commission prie le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les mesures prises ou envisagées en vue de garantir le droit des fonctionnaires de constituer les organisations de leur choix pour la défense des intérêts professionnels de leurs membres, de communiquer tout texte de loi pertinent et de préciser si des restrictions s’appliquent aux enseignants en ce qui concerne leur droit d’organisation.

b) Droit des travailleurs et des employeurs de constituer les organisations de leur choix. La commission note que le Greffier a le pouvoir de refuser l’enregistrement d’une organisation syndicale ou d’une organisation d’employeurs s’il estime qu’une autre organisation déjà enregistrée représente suffisamment les intérêts des travailleurs ou des employeurs concernés conformément aux dispositions de l’article 10 4) a) de la loi sur les syndicats et les organisations d’employeurs. La commission considère qu’un tel pouvoir porte atteinte au droit des travailleurs et des employeurs de constituer les organisations de leur choix et de s’y affilier. Par conséquent, elle prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir ce droit, même dans le cas où une autre organisation déjà enregistrée représente des travailleurs ou des employeurs au sein de la même unité, entreprise, branche ou du même secteur.

c) Droit des travailleurs et des employeurs de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission prend note des articles 6 à 10 de la loi sur les organisations syndicales et les organisations d’employeurs, qui énoncent les conditions de l’enregistrement d’une organisation. Elle relève qu’aux termes de l’article 10 2) b) et c) le Greffier peut refuser l’enregistrement d’un syndicat ou d’une organisation d’employeurs si son statut n’est pas conforme à une certaine liste de critères (Schedule) ou si l’un de ses principaux objectifs ou une disposition de ses statuts se révèle contraire au droit ou incompatible avec la loi ou un autre règlement. La loi ne ménage pas la possibilité d’apporter des rectifications lorsque les prescriptions formelles n’ont pas été satisfaites et, aux termes de son article 11 1) a), un syndicat ou une organisation d’employeurs est dissous sur notification du refus de son enregistrement. La commission note en outre que l’enregistrement d’une organisation peut être refusé, aux termes de l’article 10 2) g), si un membre de ses instances dirigeantes a été condamné pour «infraction prévue par la loi» remontant à moins de cinq ans à la date de la demande d’enregistrement. De plus, l’article 10 3) de la loi prévoit que le Greffier peut refuser l’enregistrement d’un syndicat ou d’une fédération de syndicats si un membre de ses instances dirigeantes n’est pas ressortissant du Botswana. Elle note également qu’aux termes de l’article 6 2) d) une demande d’enregistrement doit être accompagnée de la liste des noms complets de tous les membres du syndicat, de la fédération ou de l’organisation d’employeurs. La commission prie le gouvernement d’exposer les incidences pratiques de cette disposition et de préciser notamment si des refus d’enregistrement ont été motivés par la non-communication d’une telle liste. Compte tenu du fait que l’article 15 de la loi interdit aux syndicats non enregistrés d’exercer une activité, la commission rappelle que les réglementations nationales portant sur les formalités d’enregistrement ne doivent pas équivaloir à une «autorisation préalable», contraire à l’article 2 de la convention, ou constituer un obstacle tel qu’elles aboutissent en fait à une interdiction pure et simple (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 69). La commission prie donc le gouvernement de modifier la législation de telle sorte qu’il soit possible d’apporter des rectifications lorsque certaines prescriptions formelles prévues par la législation (art. 10 2) a), b), c)) n’ont pas été satisfaites et d’abroger les articles 11 et 15, qui entraînent la dissolution automatique des organisations dont l’enregistrement a été rejeté ainsi que l’interdiction de leur activité. Elle demande également au gouvernement d’abroger l’article 10 2) g), du fait que la notion particulièrement large d’«infraction prévue par la loi» risque d’englober l’exercice légitime d’activités syndicales. Elle lui demande également d’abroger l’exigence d’enregistrement prévue à l’article 10 3), voyant dans cette condition de nationalité une entrave au droit des organisations de travailleurs d’élire les représentants en toute liberté, prévu à l’article 3 de la convention.

Article 3. En premier lieu, la commission note que la législation, d’une manière générale et, plus spécifiquement, les dispositions de l’annexe de la loi sur les syndicats et les organisations d’employeurs réglementant de manière plutôt détaillée le fonctionnement interne de telles organisations confèrent au Greffier le pouvoir d’en annuler l’enregistrement s’il estime que leurs statuts ne satisfont pas aux nombreuses prescriptions inscrites dans la loi ou dans un texte réglementaire. La commission rappelle que des dispositions législatives réglant de manière trop détaillée le fonctionnement interne d’organisations de travailleurs ou d’employeurs posent un sérieux risque d’ingérence de la part des autorités publiques (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 109 et 111).

a) Droit des travailleurs d’élire librement leurs représentants. La commission note qu’aux termes de l’article 12 3) de la loi sur les syndicats et les organisations d’employeurs l’enregistrement d’une telle organisation peut être annulé s’il apparaît que l’un de ses membres dirigeants n’est pas citoyen du Botswana. Une dérogation à cette règle ne peut être accordée que par le ministre. La commission rappelle qu’en vertu de l’article 3 de la convention les organisations de travailleurs ont le droit d’élire librement leurs représentants et que la législation nationale devrait permettre à des travailleurs étrangers d’accéder aux fonctions de dirigeants syndicaux, tout au moins après une période raisonnable de résidence dans le pays d’accueil (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 118). La commission prie donc le gouvernement de modifier l’article 12 3) de la loi sur les syndicats et les organisations d’employeurs de telle sorte que les travailleurs étrangers puissent accéder aux fonctions de dirigeants syndicaux, tout au moins après une période raisonnable de résidence dans le pays.

Pour ce qui est de l’éligibilitéà des fonctions syndicales après une condamnation, la commission note qu’aux termes de l’article 22 7) de la loi sur les syndicats et les organisations d’employeurs «nul ne peut siéger dans les instances dirigeantes d’un syndicat ou d’une fédération s’il a, au cours des cinq années précédentes, été condamné pour une infraction prévue par la loi». Etant donné que la notion particulièrement large d’«infraction prévue par la loi» peut viser l’exercice d’une activité syndicale légitime, la commission prie le gouvernement de modifier l’article 22 7) de telle sorte que cette restriction ne soit maintenue que pour des condamnations mettant manifestement en cause l’intégrité de l’intéressé (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 120).

La commission note que l’article 22 1) interdit à une personne n’appartenant pas à un syndicat ou une fédération de devenir dirigeante de cette organisation (et que l’article 21 1) stipule que seuls les salariés du secteur considéré peuvent appartenir au syndicat correspondant). Ce même article 22 1) prescrit en outre à tous les candidats d’avoir exercé leur activité professionnelle au moins un an dans le secteur considéré. Aux termes de l’article 22 2), un dirigeant syndical qui cesse d’être membre du syndicat du fait qu’il cesse de travailler dans le secteur couvert par ce syndicat doit renoncer à ses fonctions de dirigeant au sein de cette organisation. La commission estime que de telles dispositions peuvent entraver le droit des organisations d’élire librement leurs représentants en leur ôtant la possibilité d’élire des personnes qualifiées ou en les privant de l’expérience de certains dirigeants lorsqu’elles ne disposent pas, dans leurs propres rangs, de personnes compétentes en nombre suffisant. Lorsque la législation impose des conditions de ce genre pour la totalité des dirigeants, il existe en outre un risque réel d’ingérence de l’employeur, par le biais du licenciement des dirigeants syndicaux qui perdent, de ce fait, leur qualité de responsables syndicaux. Afin de rendre une telle législation conforme à la convention, il serait souhaitable de l’assouplir, par exemple en acceptant la candidature de personnes ayant travaillé antérieurement dans la profession, ou en levant la condition d’appartenance à la profession pour une proportion raisonnable des dirigeants (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 117). La commission prie le gouvernement de modifier sa législation afin de la rendre conforme à la convention en levant la condition d’appartenance à la profession pour une proportion raisonnable des dirigeants ou en acceptant la candidature de personnes ayant travaillé depuis moins d’un an dans la profession.

Par ailleurs, la commission relève que l’article 22 3) et 6) de la loi sur les syndicats et les organisations d’employeurs confère au Greffier le pouvoir de démettre le trésorier d’un syndicat s’il estime que celui-ci n’est pas capable de s’acquitter correctement de ses fonctions, et que l’article 46 de cette même loi confère au Greffier le pouvoir de faire prononcer par la Haute Cour une interdiction d’exercer ses fonctions ou de gérer des fonds à l’encontre d’un dirigeant de syndicat, de fédération ou d’organisation de travailleurs. La commission rappelle que toute destitution ou suspension de dirigeants syndicaux qui ne résulte pas d’une décision interne du syndicat, d’un vote des adhérents ou d’une procédure judiciaire régulière constitue une grave ingérence dans l’exercice des fonctions syndicales auxquelles les dirigeants ont été librement élus par les membres de leurs syndicats. Les mesures de cet ordre devraient avoir pour seul but de protéger les membres des organisations et n’être possibles que par voie judiciaire. La loi devrait fixer à cet égard des critères suffisamment précis permettant à l’autorité judiciaire de déterminer si un dirigeant syndical a commis des actes justifiant sa suspension ou sa destitution; les dispositions trop vagues ou ne respectant pas les principes de la convention ne constituent pas une garantie suffisante à cet égard. Les personnes concernées devraient également bénéficier de toutes les garanties d’une procédure judiciaire régulière (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 122 et 123). En conséquence, la commission prie le gouvernement d’abroger ces dispositions et de la tenir informée des mesures prises ou envisagées à cet égard.

b) Droit des organisations de travailleurs d’organiser leur gestion et leur activité et de formuler leur programme d’action. 1. La commission prend note de l’article 28 1) et 2) de la loi sur les syndicats et les organisations d’employeurs prescrivant à un syndicat enregistré de tenir une assemblée générale dans le cours de l’année civile et, en tout état de cause, dans les quinze mois qui suivent la précédente. Elle prend note des articles 28 3) à 6) et 29 de la même loi, qui confèrent au Greffier et au ministre le droit de demander et même de convoquer les assemblées générales d’un syndicat enregistré. La commission considère que ces dispositions portent atteinte au droit des organisations de travailleurs d’organiser leur gestion. Elle prie donc le gouvernement d’abroger les dispositions 28 et 29 et de la tenir informée des mesures prises ou envisagées dans ce sens.

2. En ce qui concerne l’encaissement et l’utilisation de fonds, la commission note que l’article 39 de la loi sur les syndicats et les organisations d’employeurs comporte une liste exhaustive des utilisations que les syndicats et les organisations d’employeurs peuvent faire de leurs fonds. De plus, l’article 39 2) c) dispose que «les fonds d’un syndicat enregistré ou d’une organisation d’employeurs enregistrée peuvent être utilisés pour compenser la perte subie par les adhérents en raison d’un conflit du travail, sauf en cas d’action revendicative illégale menée par ces membres». L’article 41 prévoit qu’une interdiction peut être prononcée à la demande du Greffier ou du Procureur général pour empêcher une utilisation de fonds non autorisée ou illégale. La commission rappelle que le droit des organisations de travailleurs et d’employeurs d’organiser leur gestion en dehors de toute intervention des autorités publiques comprend notamment l’autonomie et l’indépendance financière et la protection des fonds et biens de ces organisations. Elle estime que ce droit de l’organisation implique également celui de déterminer comment utiliser ces fonds de la manière qui lui paraît la plus appropriée pour la défense des intérêts professionnels de ses membres (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 124 et 126). La commission prie donc le gouvernement d’abroger les articles 39 et 41 en question et de la tenir informée des mesures prises ou envisagées dans ce sens. De plus, elle considère que les restrictions posées par l’article 64 relativement à l’acceptation de fonds provenant de l’étranger sont incompatibles avec le droit des organisations de travailleurs et d’employeurs d’organiser leur gestion sans intervention de la part des autorités publiques ainsi qu’au droit pour ces organisations de tirer parti de l’affiliation à une organisation étrangère qui leur est reconnu en vertu de l’article 5 de la convention. Elle prie donc le gouvernement d’abroger cet article et de la tenir informée des mesures prises ou envisagées dans ce sens.

La commission relève que les articles 45, 51, 52 et 53 de la loi sur les syndicats et les organisations d’employeurs prévoient que des inspections de la comptabilité et des livres d’un syndicat peuvent être opérées par le Greffier «en toutes circonstances raisonnables» et par le ministre «lorsque [celui-ci] l’estime nécessaire dans l’intérêt public». Du fait qu’en conséquence d’un tel contrôle l’enregistrement d’un syndicat peut être annulé, la commission rappelle que le contrôle de la comptabilité des syndicats devrait se borner à une obligation de soumettre des rapports financiers périodiques ou s’il est effectué parce qu’il existe de sérieuses raisons de considérer que les actions d’une organisation sont contraires à ses statuts ou à la loi. Dans le même ordre d’idées, il n’y a pas atteinte à la convention si la vérification est limitée à des cas exceptionnels, par exemple pour faire enquête sur une plainte ou s’il y a eu des allégations de malversations. Dans tous les cas, l’autorité judiciaire compétente doit avoir un droit de réexamen, offrant toutes les garanties d’impartialité et d’objectivité (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 125). La commission prie donc le gouvernement de restreindre en la matière les pouvoirs des autorités publiques aux situations susvisées.

3. La commission note qu’en vertu de l’article 35 de la loi sur les conflits du travail le ministre a le pouvoir discrétionnaire de déclarer illégale une grève de solidarité ou toute autre action revendicative ayant pour but de soutenir un conflit du travail. La commission rappelle que les travailleurs devraient pouvoir mener des grèves de solidarité pour autant que la grève à laquelle ils apportent leur soutien soit elle-même légale. De plus, toujours de l’avis de la commission, les organisations chargées de défendre les intérêts socio-économiques et professionnels des travailleurs devraient en principe pouvoir utiliser la grève pour appuyer leur position dans la recherche de solutions aux problèmes posés par les grandes orientations de politique économique et sociale qui ont des répercussions immédiates pour leurs membres et, plus généralement, pour les travailleurs, notamment en matière d’emploi, de protection sociale et de niveau de vie (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 165 et 168). La commission prie le gouvernement de modifier sa législation de telle sorte que les organisations chargées de défendre les intérêts des travailleurs aient le droit de recourir à des actions de solidarité ou de protestation, et elle le prie de la tenir informée des mesures prises ou envisagées dans ce sens.

La commission note que l’article 9 1) a) de la loi sur les conflits du travail, lu conjointement avec l’article 37, confère au ministre le pouvoir de saisir le tribunal du travail d’un conflit syndical lorsqu’il a déclaré une grève illégale, ainsi que celui de déclarer une telle action illégale après que le tribunal du travail se soit lui-même prononcé, ce qui semble avoir pour effet d’interdire l’action de grève dans de telles circonstances. L’article 9 c) de la loi permet au ministre de saisir le tribunal du travail d’un conflit lorsque celui-ci «met en péril ou risque de mettre en péril les conditions essentielles d’existence ou de subsistance du peuple du Botswana». La commission souhaite rappeler à cet égard que l’imposition d’un arbitrage obligatoire n’est acceptable que dans les cas de grèves touchant des services essentiels au sens strict du terme, à savoir ceux dont l’interruption mettrait en danger la vie, la sécurité ou la santé de la personne dans tout ou partie de la population ou dans des cas de crise nationale aiguë. En conséquence, elle prie le gouvernement de supprimer de l’article 9 1) c) de la loi la mention de la «subsistance», qu’elle considère comme excessive par rapport à la notion de services essentiels, et de limiter au seul domaine des services essentiels au sens strict du terme les pouvoirs conférés au ministre par les articles 9 1) a) et 37. Pour ce qui est des sanctions prévues par la loi sur les conflits du travail en cas d’«action revendicative illégale», étant comprises celles que les travailleurs peuvent légitimement mener, l’article 39 prévoit une peine d’amende ou une peine d’emprisonnement allant jusqu’à trois mois, ou les deux. A cet égard, la commission rappelle que des sanctions devraient pouvoir être infligées pour des faits de grève uniquement dans les cas où les interdictions en question sont conformes aux principes de la liberté syndicale et que de telles sanctions ne devraient pas être disproportionnées par rapport à la gravité des infractions (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 177 et 178).

Articles 5 et 6. Droit de constituer des fédérations et des confédérations et de s’affilier à des organisations internationales. La commission note que les articles 47 et 63 de la loi sur les syndicats et les organisations d’employeurs prévoient que les syndicats doivent obtenir l’autorisation préalable du ministre avant de constituer une fédération, pour le premier, ou de s’affilier à un organisme hors du Botswana, pour le second. Elle considère que l’obligation d’obtenir l’autorisation préalable des autorités publiques avant de constituer des fédérations ou de s’affilier à des organisations internationales est contraire aux articles 5 et 6 de la convention. Par conséquent, elle prie le gouvernement de modifier la législation de telle sorte que les organisations de travailleurs puissent librement constituer des fédérations, s’y affilier, et s’affilier à des organisations internationales, sans autorisation préalable du ministre et sous réserve seulement du respect des statuts de ces organisations elles-mêmes.

La commission prie le gouvernement de fournir dans son prochain rapport des informations sur les mesures prises ou envisagées au regard des points susmentionnés. Elle appelle son attention sur l’assistance technique qu’il peut obtenir du Bureau dans ce domaine.