Observation (CEACR) - adopted 2002, published 91st ILC session (2003)

Social Security (Minimum Standards) Convention, 1952 (No. 102) - Peru (Ratification: 1961)

La commission prend note des informations fournies par le gouvernement dans son rapport ainsi que de la discussion qui a eu lieu en juin 2002 à la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail. Elle note également que le gouvernement avait demandéà la Superintendance du secteur bancaire et des assurances des informations pour pouvoir répondre aux observations de la commission, informations qui devaient être transmises dès qu’elles seraient disponibles. Ces informations n’ayant pas été communiquées au Bureau, le rapport, comme celui de 2001, ne porte presque exclusivement que sur les régimes de soins de santé et non sur le régime de pensions. La commission exprime donc l’espoir que le gouvernement communiquera prochainement ces informations.

Régime de soins de santé

Partie II (Soins médicaux), article 10 de la convention (lu conjointement avec l’article 8). A propos des commentaires précédents de la commission, le gouvernement réitère que les prestations fournies dans le cadre du nouveau système de soins de santé couvrent intégralement les prestations prévues par les articles 8 et 9 de la convention. Au sujet des visites à domicile des praticiens de médecine générale, le gouvernement indique qu’il n’y a pas de réglementation spécifique. Il existe un programme de soins à domicile (PADOMI) qui prévoit des services de santé directs, par le biais de visites à domicile - soins généraux et spécialisés - ou de services continus, à des fins thérapeutiques et d’éducation sanitaire. La commission prend note de cette information. Elle remarque toutefois que le PADOMI vise les personnes assurées de plus de 80 ans et les handicapés de moins de 80 ans. La commission rappelle qu’en vertu de l’article 8 de la convention une assistance médicale doit être garantie en cas d’état morbide, quelle qu’en soit la cause, à toutes les personnes protégées, sans condition d’âge. Dans ces conditions, la commission espère que le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour que l’assistance médicale accordée dans le cadre du nouveau système de soins de santé inclue expressément, conformément à l’article 10, paragraphe 1 a), ii), de la convention, les visites à domicile de praticiens de médecine générale pour toutes les personnes protégées, sans distinction d’âge.

Partie II (Soins médicaux), article 9, Partie III (Indemnités de maladie), article 15, et Partie VIII (Prestations de maternité), article 48. Se référant à ses commentaires précédents, la commission prend note des informations détaillées et des statistiques fournies par le gouvernement à propos de la couverture géographique du nouveau régime de soins de santé, et de la population assurée par l’EPS et par ESSALUD. La commission note que le système des EPS a une portée nationale et que les normes en vigueur ne prévoient ni restriction ni exclusion. Cela étant, elle note que, dans quatre départements (Amazonie, Huancavelica, Madre de Dios, Moquegua), aucun service n’est en place et que, dans trois autres (Apurímac, Huanuco et Pasco), seuls des services ambulatoires sont prévus. La commission espère que le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour étendre le système de soins de santé aux régions susmentionnées. Elle lui demande aussi de la tenir informée des progrès réalisés à cet égard. La commission note que, selon le rapport, en novembre 2001 le système des EPS enregistrait un total cumulé de 333 058 assurés, soit une hausse de 2,73 pour cent depuis novembre 2000. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur le champ d’application personnel, selon les modalités requises dans le formulaire de rapport (voir demande directe).

Partie XIII (Dispositions communes) (lue conjointement avec les Parties II, III et VIII), article 71. Se référant à ses commentaires précédents, la commission prend note des informations fournies par le gouvernement sur les modalités selon lesquelles la Superintendance des entités prestataires de soins (SEPS) contrôle le fonctionnement du régime de soins de santé. Elle prend note à cet égard de la résolution n^o 53-2000-SEPS/SD de la superintendance qui porte approbation du règlement général de la supervision de la SEPS, ainsi que de la résolution n^o 026-2000-SEPS/CD de la superintendance, promulguée le 6 mai 2000, qui porte approbation du règlement des infractions et sanctions des entités prestataires de soins. La commission prend également note d’un rapport de contrôle de la SEPS sur la Clínica del Pacífico S.A.C. Elle prie le gouvernement de communiquer, le cas échéant, les rapports sur le contrôle de Novasalud EPS et de Rimac Internacional EPS, ainsi que les décisions de sanction prises conformément à la résolution n^o 026-2000-SEPS/CD susmentionnée (voir rapport d’évaluation de l’administration pour 2001, p. 5). A propos de la viabilité financière des organismes qui participent au régime de soins de santé, le gouvernement indique que la législation (décret suprême n^o 009-97-SA, règlement de la loi n^o 26790) confère à la SEPS la faculté de contrôler tant la constitution que le financement des EPS. La commission demande de nouveau au gouvernement de communiquer copie des études de faisabilité (ibid, p. 8).

Article 72. En réponse aux précédents commentaires de la commission, le gouvernement réitère que la participation des personnes intéressées à l’administration du système de soins de santé n’est pas obligatoire, la SEPS étant un organisme public créé par la loi dont l’objet est d’autoriser, de réglementer et de contrôler le fonctionnement des EPS et de veiller à l’usage correct des fonds administrés par celles-ci. La SEPS a pour politique de faire connaître les droits des assurés réguliers et de prendre en compte les avis des différents acteurs. La commission prend note de ces informations. Elle partage l’avis du gouvernement selon lequel la participation des personnes intéressées au sein de la SEPS ne doit pas être obligatoire. Elle observe toutefois que les EPS sont des entités autonomes de la SEPS et que le contrôle de celles-ci ne prévoit pas la participation des personnes intéressées à l’administration des EPS. C’est ce qu’a confirmé, en juin 2002, le délégué travailleur du Pérou à la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail. Compte étant tenu du fait qu’en vertu de la législation (articles 15 et 16 de la loi n^o 26790) les entreprises qui fournissent des prestations de santé, par le biais des EPS ou au moyen de leurs propres services, ont droit à un crédit sur les cotisations des travailleurs équivalant, en principe, à 25 pour cent de ces cotisations, la commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures envisagées pour permettre la participation des personnes assurées à l’administration des EPS et des services de soins des entreprises - selon le rapport d’évaluation de l’administration institutionnelle pour 2001, on comptait au 31 décembre 2001 529 entreprises et entités qui fournissent des services de soins de santé.

Régime de pensions

La commission prend note des informations relatives au Bureau de normalisation prévisionnelle (ONP) et aux fonds qu’administre la direction du Fonds consolidé de réserves (FCR), ainsi que des informations statistiques sur le système privé de pensions. La commission prend note de la déclaration à ce sujet du représentant gouvernemental, en juin 2002, à la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail. Toutefois, elle constate que le gouvernement n’a toujours pas répondu aux questions posées dans les commentaires précédents. Dans ces conditions, elle ne peut que revenir à ces questions:

I.  Système privé de pensions

Dans sa déclaration devant la Commission de la Conférence en juin 2002, le gouvernement a indiqué que le système privé de pensions a été mis en place en raison de l’épuisement financier du système par répartition, situation due à toute une série de facteurs exogènes. L’Etat n’a pas l’intention néanmoins de se soustraire à son obligation de garantir, d’une manière générale, un système national de sécurité sociale. A ce sujet, le 1^er janvier 2002, la loi n^o 27617 a été promulguée, son règlement d’application étant en cours d’adoption. Entre autres, elle établit la pension minimum du système privé de pensions. Ces mesures visent à accorder, par le biais du Fonds national d’épargne publique, des bonifications aux pensionnés. Le gouvernement est conscient de l’importance des conventions de sécurité sociale et du rôle essentiel qu’elles jouent dans la lutte contre la pauvreté. Il est donc nécessaire de trouver, avec l’aide du BIT, des solutions pour harmoniser les normes et les engagements pris à l’échelle internationale avec la politique nationale et le droit interne. A cette fin, il faut aussi s’efforcer d’accroître progressivement le niveau des pensions. C’est l’objectif du système privé de pensions. La commission prend note de cette déclaration. Elle espère que, dans son prochain rapport, le gouvernement indiquera comment ont été résolues les questions suivantes qui sont évoquées depuis plusieurs années.

1. Partie V (Prestations de vieillesse), articles 28 et 29, paragraphe 1 (lue conjointement avec l’article 65 ou avec l’article 66). Dans ses commentaires précédents, la commission avait souligné que le taux des pensions servies dans le cadre du système privé de pensions ne semblait pas être déterminéà l’avance, étant donné qu’il dépend du capital cumulé sur les comptes individuels de capitalisation, et notamment du rendement obtenu. La commission avait pris note des données statistiques communiquées par le gouvernement en septembre 1998 relatives au taux d’ajustement des pensions et à la valeur moyenne mensuelle par affilié- statistiques qui ne sont toutefois pas suffisantes pour permettre de déterminer s’il est donné effet à la convention. La commission note que, selon le rapport sur l’ONP et les fonds administrés par la direction FCR - ministère de l’Economie et des Finances, juin 2002, p. 5 -, 25 000 personnes bénéficient du système privé de pensions. La commission demande au gouvernement de fournir des informations sur le montant des pensions. Elle rappelle une fois de plus qu’en vertu de l’article 29, paragraphe 1, lu conjointement avec les articles 28 et 65 ou 66, une prestation de vieillesse égale à 40 pour cent du salaire de référence doit être garantie à une personne protégée ayant accompli, avant l’éventualité, selon les règles prescrites, un stage qui peut correspondre à trente années de cotisations. En conséquence, la commission saurait gré au gouvernement de communiquer les statistiques demandées dans le formulaire de rapport afin qu’elle puisse évaluer pleinement la mesure dans laquelle la prestation de vieillesse atteint, dans tous les cas et quelle que soit la modalité de pension choisie, le niveau prescrit par la convention.

Se référant à ses commentaires précédents, la commission note avec intérêt que, le 1^er janvier 2002, la loi n^o 27617 a été promulguée, son règlement d’application étant en cours d’adoption. Entre autres, elle établit la pension minimum du système privé de pensions. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur le montant de la pension minimum. A ce sujet, la commission rappelle qu’il peut être recouru aux dispositions de l’article 66 de la convention dans le cadre du système privé de pensions dès lors que la pension minimale de vieillesse versée à un bénéficiaire type, ayant accompli un stage de trente ans de cotisations, atteint le montant minimal prescrit par la convention (40 pour cent du salaire du manœuvre ordinaire adulte masculin choisi conformément aux dispositions des paragraphes 4 et 5 de l’articleci-dessus mentionné). Dans ces conditions, la commission saurait gré au gouvernement de communiquer le texte de la loi susmentionnée et, le cas échéant, son règlement d’application, ainsi que les informations statistiques requises par le formulaire de rapport.

2. Article 30. La commission prie une nouvelle fois le gouvernement de bien vouloir indiquer les mesures prises ou envisagées pour garantir la pleine application de la présente disposition de la convention - paiement de la prestation pendant toute la durée de l’éventualité- en ce qui concerne la formule de la retraite programmée, qui permet à l’assuré d’effectuer des retraits mensuels jusqu’àépuisement du capital accumulé sur son compte, en contradiction avec ce que prévoit cet article de la convention. A cet égard, la commission renvoie également aux commentaires qu’elle formule à propos de l’application de l’article 4 de la convention (n^o 35) sur l’assurance-vieillesse (industrie, etc.), 1933.

3. Partie IX (Prestations d’invalidité), article 58. Se référant à ses commentaires précédents, la commission note que, dans le cas d’un travailleur souffrant d’une invalidité permanente, la retraite programmée est accordée en tant que pension de survivants; le titulaire conserve la propriété de son compte individuel de capitalisation, lequel crée des droits en faveur des ayants droit et est ajusté tous les trois mois en fonction de la situation économique du moment. La commission prie une nouvelle fois le gouvernement d’indiquer de quelle manière est garantie la pleine application de cette disposition de la convention (paiement de la prestation pendant toute la durée de l’éventualité ou jusqu’à son remplacement par une prestation de vieillesse) en cas d’invalidité totale permanente d’un travailleur ayant opté pour la formule de la retraite programmée.

4. Partie XIII (Dispositions communes), article 71, paragraphe 1. Se référant à ses commentaires précédents, la commission note que les cotisations de chaque travailleur sont entièrement indépendantes. Ainsi, les frais d’administration sont couverts par un pourcentage minimum des cotisations de chacun des travailleurs, pourcentage qui est verséà un fonds par lequel, au moyen d’un minisystème de répartition, les frais d’administration sont couverts d’une façon générale. La commission avait noté que le coût des prestations, certains frais d’administration ainsi que le montant de certaines commissions sont à la charge exclusive du travailleur affiliéà une AFP, les apports de l’employeur étant de nature volontaire. Aux termes de l’article 71, paragraphe 1, «le coût des prestations … et les frais d’administration de ces prestations doivent être financés collectivement par voie de cotisations ou d’impôts, ou par les deux voies conjointement, selon des modalités qui évitent que les personnes à faible revenu n’aient à supporter une trop lourde charge et qui tiennent compte de la situation économique du Membre et de celle des catégories de personnes protégées». La commission prie de nouveau le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour assurer la pleine application de la convention sur ce point.

5. Article 71, paragraphe 2. La commission rappelle de nouveau qu’en vertu de cette disposition de la convention le total des cotisations d’assurance à la charge des salariés protégés ne doit pas dépasser 50 pour cent du total des ressources affectées à la protection des salariés, de leur conjoint et enfants. Afin de pouvoir se prononcer sur l’application de la présente disposition de la convention, la commission prie de nouveau le gouvernement de communiquer, dans son prochain rapport, les statistiques requises par le formulaire de rapport au titre de cet article de la convention, tant en ce qui concerne les régimes privés de pensions et de santé que les régimes publics.

II.  Système de pensions administré par l’ONP

La commission attire de nouveau l’attention du gouvernement sur les points suivants:

1. Partie V (Prestations de vieillesse), article 29, paragraphe 2 a). Se référant à ses commentaires précédents, la commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle, pour avoir droit à une pension complète de retraite proportionnelle au montant des cotisations versées, il faut justifier de vingt ans de cotisations. Dans son rapport reçu en septembre 1998, le gouvernement a reconnu que l’ordre juridique péruvien ne contient pas de disposition relative à la situation envisagée par cette disposition de la convention. La commission rappelle que le paragraphe 2 a) de l’article 29 prévoit que, lorsque l’attribution de la prestation de vieillesse est subordonnée à l’accomplissement d’une période minimale de stage, une prestation réduite doit être garantie à tout affilié ayant accompli un stage de quinze ans de cotisations ou d’emploi. La commission constate de nouveau que la période de stage prévue par la législation nationale est supérieure aux quinze ans prévus dans la convention. Dans ces conditions, la commission ne peut qu’insister pour que le gouvernement adopte les mesures nécessaires afin que les personnes protégées puissent bénéficier d’une prestation réduite après quinze années de cotisations, conformément à cette disposition de la convention.

2. Partie XI (Calcul des paiements périodiques), articles 65 et 66. La commission prend note de l’adoption de la résolution n^o 001-2002-JEFATURA/ONP, laquelle prévoit l’augmentation des pensions comprises dans le Système national de pensions dont le décret-loi n^o 19990 fait mention. La commission demande au gouvernement de lui communiquer le texte de cette résolution. La commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle le montant maximum de la pension de vieillesse versé par le système public de pensions est à la fois insuffisant et disproportionné par rapport aux cotisations versées par les travailleurs. Elle note également que, depuis le 1^er janvier 1997, pour tout travailleur, les cotisations versées au Système national de pensions ne peuvent pas être inférieures à 13 pour cent de la rémunération prise en considération à cette fin. En outre, il a été créé un Fonds national d’épargne publique dont les profits servent à verser des bonifications aux pensionnés dont la retraite mensuelle est inférieure à 1 000 nouveaux soles. La commission espère que le gouvernement pourra continuer à communiquer des informations sur les mesures prises ou envisagées pour augmenter le montant des pensions versées par le Système national de pensions, de manière à atteindre le niveau prescrit par la convention. Par ailleurs, la commission prie à nouveau le gouvernement de communiquer toutes les statistiques demandées dans le formulaire de rapport sous les articles 65 ou 66, y compris sur la revalorisation des prestations à long terme effectuée pour tenir compte de l’évolution du coût de la vie. A cet égard, la commission rappelle, une fois de plus, l’importance qu’elle accorde dans le cas des prestations à long terme à la révision du montant des paiements périodiques en cours, conformément aux articles 65, paragraphe 10, et 66, paragraphe 8. La commission demande au gouvernement de communiquer le texte de la résolution susmentionnée.

III.  Supervision des systèmes de pensions privé et public

Le gouvernement a indiqué dans son rapport, reçu en septembre 1998, que l’Etat assume une responsabilité générale en ce qui concerne le service des prestations, en adoptant les mesures nécessaires pour atteindre ce but. Il veille également à la bonne administration des institutions et services qui concourent à l’application de la convention. La commission souhaiterait que le gouvernement précise les mesures concrètes adoptées pour assurer l’application des articles 71, paragraphe 3, et 72, paragraphe 2, tant pour le système privé que pour le système public de pensions. A cet égard, elle rappelle l’importance que revêt la réalisation régulière d’études et de calculs actuariels, tels que prévus à l’article 71, paragraphe 3.

S’agissant plus particulièrement du système privé, la commission a noté que, conformément à l’article 23 du décret suprême n^o 054-97-EF, les investissements des AFP doivent atteindre un certain seuil de rendement, et que le gouvernement détermine les critères applicables en la matière (garantis par les avoirs légaux constitués par les ressources propres des AFP et par d’autres sources). La commission souhaiterait que le gouvernement indique, dans son prochain rapport, les mesures adoptées à propos du seuil de rendement que doivent avoir les AFP pour leurs affiliés, et qu’il communique le décret suprême approuvé par le ministre de l’Economie et des Finances.

IV.  Participation des personnes protégées à l’administration des systèmes

1. La commission prie une nouvelle fois le gouvernement de bien vouloir indiquer les mesures prises ou envisagées pour donner effet, dans le cadre du système privé de pensions, à l’article 72, paragraphe 1, en vertu duquel, lorsque l’administration n’est pas assurée par une institution réglementée par les autorités publiques ou par un département gouvernemental responsable devant un Parlement, les représentants des personnes protégées doivent participer à l’administration ou y être associées avec pouvoir consultatif dans des conditions prescrites. A ce sujet, la commission se réfère aux informations communiquées par le gouvernement dans son rapport de 2001 sur l’application de la convention n^o 35, et veut croire que celui-ci indiquera toutes nouvelles mesures qui auront été prises pour permettre la participation des personnes protégées à l’administration du système privé de pensions.

2. La commission prie le gouvernement d’indiquer de quelle manière les représentants des personnes protégées participent à la gestion du système de pensions administré par l’Office de normalisation en matière de prévoyance (ONP) et, en particulier, si elles sont représentées dans les organes de cet office.

Se référant aux observations formulées par l’Association des retraités de l’industrie pétrolière de la zone métropolitaine de Lima et de Callao, la commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle aucune autorité ne peut se saisir de cas en instance devant l’organe juridictionnel ni interférer dans l’exercice des fonctions de cet organe. La commission renvoie à ses commentaires antérieurs et ne doute pas que le gouvernement communiquera en temps voulu les décisions judiciaires définitives concernant les actions intentées qui se rapportent aux observations formulées par l’Association des retraités de l’industrie pétrolière de la zone métropolitaine de Lima et de Callao.

Se référant à la communication de la Fédération syndicale mondiale (FSM), la commission prend note des indications du gouvernement selon lesquelles une commission spéciale est actuellement chargée d’établir un rapport sur la situation des régimes prévisionnels placés sous la responsabilité de l’Etat et visés par les décrets-lois n^os 1990, 20530 et sur d’autres régimes prévisionnels. Lorsque cette commission aura présenté le rapport en question, le gouvernement sera en mesure d’apprécier le bien-fondé des allégations de la Centrale nationale des retraités et pensionnés du Pérou (CENAJUPE).

Consciente de la complexité des points soulevés ci-dessus, la commission espère que le gouvernement, conformément aux déclarations de son représentant en juin 2002, pourra recourir à l’assistance des services compétents du Bureau, tant en ce qui concerne l’organisation que le fonctionnement des systèmes de sécurité sociale, public et privé, en matière de santé et de pensions. La commission veut croire que le gouvernement redoublera d’efforts pour communiquer les informations demandées dans cette observation, ainsi que dans la demande qui lui est adressée directement.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2003.]