Direct Request (CEACR) - adopted 2002, published 91st ILC session (2003)

Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Paraguay (Ratification: 1993)

1. La Comisión toma nota de la memoria proporcionada por el Gobierno y de sus anexos.

2. Artículo 1 del Convenio. La Comisión nota que, según la memoria proporcionada por el Gobierno en 2001, se realizaría en 2002 un censo de la población indígena coordinado conjuntamente con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y el Instituto Paraguayo del Indígena (INDI). Solicita al Gobierno que envíe los resultados de dicho censo en su próxima memoria, incluyendo la repartición de la población indígena según las regiones y municipios correspondientes e indicando, tal como lo había solicitado la Comisión, si se ha tomado en cuenta y de qué manera, la conciencia de la identidad indígena de las personas censadas para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del Convenio, tal como lo requiere el artículo 1, párrafo 2, del mismo. La Comisión también nota que el artículo 2 del proyecto de ley que regula el funcionamiento de los organismos responsables de la política indigenista nacional, reconoce el principio de la autoidentificación de los pueblos indígenas.

3. Artículos 2 y 33. Tomando nota de que el Poder Ejecutivo ha presentado al Poder Legislativo un proyecto de ley que contempla sustituir al INDI, la Comisión se refiere a sus comentarios vertidos en su observación con relación a la aplicación del artículo 6 del Convenio, antes de adoptar cualquier medida legislativa o administrativa susceptible de afectar a los pueblos interesados. Además, recuerda que, a tenor de los artículos 2 y 33 del Convenio, los gobiernos deben asumir, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de los pueblos interesados y, a tales efectos, debe asegurarse de que existen instituciones u otros mecanismos apropiados. Al respecto, nota que según la comunicación de la Central Nacional de Trabajadores (CNT), recibida en agosto de 2001, el nuevo órgano que reemplazaría al INDI tendría menos facultades que las que tiene el INDI actualmente. Además, según el proyecto de ley suministrado, ciertas facultadas que tiene el INDI actualmente serían descentralizadas y atribuidas a instituciones no especializadas. Por ejemplo, en la actualidad se gestiona la personería jurídica de las comunidades indígenas ante el INDI, en tanto que según el referido proyecto de ley, la personería se gestionará ante las gobernaciones. Algo similar sucede con las competencias que actualmente tiene el INDI en materia de acceso a las tierras. Estas modificaciones aparentemente debilitarían al INDI y reducirían significativamente las facultades del Gobierno para desarrollar una política coordinada y sistemática en los términos del artículo 2 del Convenio. La Comisión espera que, además de consultar con los pueblos interesados previo a la adopción de medidas legislativas o administrativas que pudieran reemplazar al INDI, el Gobierno velará para que dichas modificaciones sean compatibles con los artículos 2 y 33 del Convenio y solicita al Gobierno que proporcione, en su próxima memoria, información sobre la evolución de esta situación.

4. La Comisión, tomando nota que, según la memoria, el INDI ha contado con presupuesto precario para llevar adelante sus proyectos, recuerda que según el artículo 33, párrafo 1, del Convenio, el Gobierno deberá asegurarse de que las instituciones o mecanismos a los que se refiere tal artículo disponen de los medios necesarios para el cabal desempeño de sus funciones, y espera que el Gobierno proporcionará dichos medios al INDI o a la institución que la reemplace y que la mantendrá informada sobre este particular en su próxima memoria.

5. Artículo 3, apartado 1. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de la aparente discriminación salarial y de trato basada en el origen indígena de los trabajadores de las estancias en el interior del país. Al respecto, había solicitado al Gobierno informaciones detalladas sobre los salarios pagados a los trabajadores indígenas y no indígenas en dichas estancias, y había preguntado si el Ministerio de Trabajo mantiene un registro de los salarios pagados a estos trabajadores. Toma nota de que según la memoria, los indígenas realizan trabajos ocasionales, salvo los que están asentados en algunas estancias y en los barrios periféricos de las comunidades menonitas, al tiempo que nota que la misma no contesta a la pregunta de la Comisión. La Comisión solicita nuevamente al Gobierno que le proporcione informaciones sobre la remuneración de los trabajadores indígenas y no indígenas que trabajan asentados en estancias o para las comunidades menonitas. Nota que la memoria tampoco contiene respuesta a su pregunta acerca del número de trabajadores rurales indígenas en el país que hayan sido declarados a la Autoridad Administrativa en virtud del artículo 183 del Código de Trabajo y solicita nuevamente al Gobierno que proporcione informaciones sobre este particular en su próxima memoria.

6. Artículo 3, apartado 2. La Comisión toma nota de que, según la memoria, los indígenas no presentan quejas al Ministerio del Interior sino al INDI. Notando que la memoria no proporciona informaciones sobre dichas quejas, tal como lo había solicitado en su solicitud directa anterior, espera que el Gobierno indicará en su próxima memoria el número de quejas presentadas, por ejemplo, en los últimos dos años, los motivos de las mismas, su seguimiento y sobre las actividades que el Gobierno lleva a cabo para aplicar esta disposición del Convenio. En la eventualidad de un reemplazo del INDI por otro organismo, sírvase proporcionar las mismas informaciones respecto del organismo en cuestión.

7. Artículo 5. La memoria del Gobierno reitera las disposiciones legislativas que dan efecto al presente artículo, pero no suministra informaciones sobre su aplicación práctica. Asimismo, indica que la Dirección de Planificación y Proyectos del INDI participa en proyectos ejecutados por el Estado pero tampoco brinda información práctica sobre los mismos. La Comisión solicita nuevamente informaciones concretas en relación con cualquier estudio que pudiera haberse llevado a cabo, con la cooperación de los pueblos interesados, para evaluar la repercusión sociocultural, espiritual y medioambiental de los proyectos en fase de planificación o de ejecución.

8. Artículo 6. Con relación al INDI, la Comisión se refiere a sus comentarios efectuados en la observación. Respecto de su comentario anterior sobre la manera de realizar consultas con los pueblos indígenas, la Comisión nota que, según la memoria, se realizaron consultas con relación al Proyecto de Desarrollo Sostenible del Chaco Paraguayo (PRODECHACO), en 1993, con escasa participación debido a que muchos indígenas no comprenden el guaraní. También manifestó el Gobierno que no dispone de información sobre el proyecto de asistencia alimentaria a escuelas primarias indígenas, que el INDI no tuvo participación y que se presume que tal proyecto depende del Ministerio de Cultura. La Comisión nota que las informaciones contenidas en la memoria se circunscriben a hechos puntuales y no permiten hacerse una idea general sobre la manera en que se realizan las consultas con los pueblos interesados, pero que, aparentemente, este artículo fundamental no se aplica plenamente. La Comisión, recordando que el espíritu de consulta y participación constituye la piedra angular del Convenio núm. 169 en la que se fundamentan todas las disposiciones del mismo, espera que el Gobierno desplegará esfuerzos para la aplicación plena y sistemática de este artículo, tomará las medidas apropiadas a su aplicación en consulta con los pueblos interesados y la mantendrá informada de los esfuerzos realizados y los progresos logrados.

9. Artículo 7, apartado 4. La Comisión toma nota de que, según la memoria, la protección del medio ambiente se realiza mediante la Fiscalía del Medio Ambiente y la Dirección de Medio Ambiente del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Además, informa que en los proyectos desarrollados por instancias públicas, se suelen hacer los estudios correspondientes y que, en cuanto a los proyectos privados, el INDI desconoce que se lleven a cabo dichos estudios en las zonas donde habitan indígenas. La Comisión recuerda que al igual que el requerimiento de consulta, el principio de participación es un principio fundamental del Convenio. Por lo tanto, la participación ocasional, la realización de estudios, sólo en algunos casos de proyectos del Estado, y la no realización de los mismos, cuando los proyectos son privados, no aplican plenamente este artículo del Convenio. La Comisión espera que el Gobierno desplegará los esfuerzos necesarios, en consulta con los pueblos interesados, para poner en práctica este artículo y que proporcionará informaciones detalladas sobre la legislación y la práctica respecto del mismo, sobre las medidas adoptadas o previstas y sobre los progresos alcanzados.

10. Artículos 8 a 11. La Comisión, tomando nota de los artículos 432 a 437 del Código Penal, que regulan el procedimiento para los hechos punibles relacionados con los pueblos indígenas, nota que, cuando la sentencia sea condenatoria a una pena privativa de libertad que no supere los dos años, cualquier representante legal de una comunidad de la etnia del condenado podrá presentar al juez de ejecución una alternativa para la ejecución de la sanción, de modo que cumpla mas eficazmente las finalidades constitucionales, respete la identidad cultural del condenado y le sea mas favorable (artículo 437). Sírvase proporcionar copia de decisiones judiciales emitidas en aplicación de dicho artículo. Sírvase asimismo indicar si, en el caso de penas privativas de libertad en que no se haya solicitado o concedido el beneficio considerado en el artículo 437 citado o en casos de penas privativas de libertad superiores a dos años, los indígenas están también obligados a trabajar.

Tierras

11. Artículo 14. En sus comentarios anteriores, la Comisión había notado que el Chaco paraguayo tiene una superficie de 24.695.000 hectáreas y las tierras indígenas reconocidas oficialmente suman sólo 1,8 por ciento del área mencionada y, en términos de población, el 60 por ciento de la población total del Chaco es indígena y sólo tienen acceso a menos del 2 por ciento del territorio de esta región. Recordando que en virtud de este artículo del Convenio se deberán tomar las medidas necesarias para identificar las tierras que estos pueblos ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión, la Comisión solicitó al Gobierno informaciones sobre la manera en que se proponía dar cumplimiento a este artículo del Convenio, en particular sobre las medidas que ha tomado o tomará para salvaguardar el derecho de los pueblos indígenas a utilizar las tierras que no están exclusivamente ocupadas por ellos. La Comisión, notando que el Gobierno no ha contestado a su pregunta, insta al Gobierno a proporcionar estas informaciones en su próxima memoria. Espera que el Gobierno indicará los pueblos que utilizan tierras que no están exclusivamente ocupadas por ellos, y las medidas que se están tomando para garantizar sus derechos. Por ejemplo, la Comisión nota que en una publicación del INDI enviada como anexo a la memoria, se señala que para el pueblo Mbyá, que son cazadores-recolectores, queda un territorio que ya no es suficiente para garantizar una alimentación basada en producción de subsistencia y que sólo pocos grupos Mbyá tienen títulos de tierra a pesar de que existe desde 1982 una ley que permitiría la legalización de la tierra. Espera que el Gobierno continuará proporcionando informaciones sobre este pueblo y otros en situación similar.

12. La Comisión nota, con relación a sus comentarios anteriores, que la situación respecto a las tierras de «Quebrachales de Puerto Colón» sobre las que había reclamos de las comunidades indígenas Lengua y Sanapaná evoluciona positivamente y que se ha continuado efectuando transferencia de tierras. Sírvase informar sobre los progresos alcanzados y, en su caso, incluir información sobre un eventual acuerdo final para solucionar dicha reivindicación. Nota asimismo que la memoria contiene indicaciones sobre las reivindicaciones de tierras de las comunidades indígenas Fortuna, Laguna Pato, Santa Juanita, Riachito, Siete Horizontes, Aurora, Mbaracay y Totoviegosode a las que se había referido en sus comentarios anteriores. Observa que, si bien se han titularizado determinadas tierras, queda por resolver la situación de grandes extensiones de tierras en litigio. Por ejemplo, la comunidad de Totoviegosode reivindicaba 600 mil hectáreas de tierras y según la memoria se han recuperado algo más de 100 mil hectáreas. Sírvase informar sobre el estado de los procedimientos con relación a los diferentes casos en que las comunidades indígenas reivindiquen tierras y en particular sobre las 500 mil hectáreas aún no resueltas de la Comunidad de Totovisiegode. Indíquese, además, si el Gobierno considera que, por ejemplo, en este caso en particular, los procedimientos contemplados en el Código Civil y que son la adquisición y la expropiación, resultan o no apropiados para garantizar el derecho de las comunidades indígenas sobre las tierras tradicionalmente ocupadas, ya sea mediante propiedad o posesión, en caso de haber litigio sobre las mismas.

13. Por otro lado, la Comisión se refirió en diferentes oportunidades al aumento de lo que el Gobierno llamó«invasiones por parte de los campesinos sin tierra» de las tierras indígenas, y tomó nota de que los tribunales habían ordenado a los colonos ilegales de Naranjito, Torreskue y Ka’ajovai que abandonaran la zona. La Comisión había preguntado si dichas decisiones se habían aplicado, pero observa que la memoria no contiene informaciones precisas al respecto, y espera que el Gobierno indicará claramente si se han cumplido las decisiones judiciales aludidas. También se había referido a las tierras de la comunidad de Fortuna, que había perdido la titularidad de sus tierras en beneficio de la Compañía Industrial Paraguaya S.A. debido a un error administrativo del Instituto de Bienestar Rural (IBR), y había instado al Gobierno a informarle en breve sobre esa situación. Lamenta tomar nota de que, según el Gobierno, no se logró asegurar a los indígenas de la comunidad Fortuna las tierras en litigio, en razón de que había una superposición de títulos y debido a que las tierras fueron invadidas por campesinos sin tierras, por lo que los indígenas debieron abandonarlas. La Comisión recuerda que el artículo 14, apartado 3, estipula que los gobiernos deberán garantizar los derechos de propiedad y posesión de los pueblos interesados, es decir, que la protección que ofrece el Convenio no se limita a las tierras titularizadas, sino a todas aquellas que hubieran sido tradicionalmente ocupadas por los pueblos indígenas. En consecuencia, espera que el Gobierno tomará todas las medidas que se impongan para que la comunidad Fortuna pueda recuperar sus tierras y que la mantendrá informada al respecto. Si resultara que efectivamente, esto fuera imposible, por favor, sírvase indicar sobre otras medidas adoptadas para compensar a esta comunidad por la pérdida de sus tierras.

14. En el párrafo 15 de su solicitud directa anterior, la Comisión ya se había referido a las «invasiones de tierras» y había solicitado informaciones sobre las sanciones aplicadas, en particular si éstas son adecuadas para servir como freno a las ocupaciones. Según la memoria, en caso de invasiones de tierras indígenas se ha desalojado a quien ha invadido. La Comisión recuerda que el artículo 14, apartado 2, que impone a los gobiernos la obligación de garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión se ve completado por el artículo 18, según el cual la ley deberá prever sanciones apropiadas contra toda intrusión no autorizada y los gobiernos deberán impedir tales infracciones. Espera que el Gobierno tomará todas las medidas a su alcance para hacer cesar estas intrusiones; que examinará, en consulta con los pueblos indígenas los medios apropiados para preservar sus derechos sobre las tierras, incluyendo la imposición de sanciones disuasivas, y que la mantendrá informada sobre los progresos alcanzados sobre esa problemática.

15. Artículo 15. La Comisión agradecería que el Gobierno se sirva indicar si hay casos de prospección o explotación de recursos naturales en tierras indígenas, y la manera en que los pueblos indígenas afectados han sido consultados antes de que tal prospección o explotación haya tenido lugar. Sírvase indicar, asimismo, los acuerdos celebrados para asegurar su participación en los beneficios de toda explotación que pueda tener lugar.

16. Artículos 15 y 16. La Comisión había solicitado informaciones acerca de los traslados de las comunidades indígenas desplazadas por las presas de Itaipú y Yaciretá, sobre los posibles mecanismos para pagar indemnizaciones por los daños causados por cualquier pérdida o lesión, por la cuantía de las indemnizaciones, y por las modalidades de consulta con los pueblos afectados antes de su traslado. Nota que la memoria proporciona informaciones sobre los traslados de algunas comunidades, pero lamenta que no contesta a otras preguntas formuladas (mecanismos para pagar indemnizaciones, cuantía de las indemnizaciones y consulta), ni tampoco proporciona informaciones precisas que permitan a la Comisión evaluar la manera en que se han aplicado estos artículos del Convenio.

17. Recordando que el artículo 16 establece la obligación a cargo del Estado de entregar a los pueblos reubicados tierras similares e indemnizaciones por pérdidas y daños, la Comisión solicita al Gobierno que proporcione informaciones sobre la calidad y cantidad de tierras de que disponían los pueblos interesados antes y después de su traslado, indemnizaciones y consultas efectuadas en aplicación de este artículo. Con relación a su pregunta sobre el caso de unas 25 familias indígenas de la etnia Enxet expulsadas de una hacienda de la familia Bischoff, la Comisión toma nota de que los indígenas se hallaban en tratativas con los propietarios de la hacienda para la adquisición de tierras. Sírvase continuar informando al respecto.

18. Artículo 17. Notando que, según la memoria, en ningún caso se pueden transferir las tierras fuera de la comunidad, la Comisión solicita al Gobierno que la mantenga informada sobre cualquier cambio en la legislación que pudiera modificar esta situación.

19. Artículo 19. La Comisión nota que, según el artículo 18 de la ley núm. 904/81, se destinarán 20 hectáreas por familia en la Región Oriental y 100 en la Región Occidental, en tanto que el proyecto de ley de reforma a la que se refiere la comunicación de la CNT, en su artículo 11, reduce a la mitad (10 y 50) la superficie de tierra para cada familia. Considerando que, tal como lo había señalado en su comentario precedente, la relación entre la población indígena y la tenencia de la tierra por éstos no es proporcional a su número, la Comisión expresa su preocupación por este proyecto, el cual si fuera adoptado agudizaría la situación descrita, es decir, que los indígenas tendrían cada vez menos tierras, e insta al Gobierno a reexaminar el proyecto en consulta, de conformidad con lo establecido en el Convenio, con los pueblos indígenas. Al mismo tiempo, la Comisión toma nota que, según la memoria, las tierras adjudicadas a las familias indígenas son más extensas que las 100 hectáreas garantizadas en la ley núm. 904/81.

20. Artículo 20. La Comisión toma nota que la memoria indica que la legislación no contiene medidas especiales a las que se refiere este artículo y que hay igualdad formal entre los trabajadores indígenas y no indígenas. Sírvase proporcionar informaciones tales como estudios, estadísticas sobre la situación de los trabajadores indígenas en lo referente a los diferentes aspectos del empleo contenidos en el apartado 2 del artículo 20. Asimismo, la Comisión solicita una vez más información sobre el número, frecuencia y resultado de las inspecciones del trabajo en las zonas indígenas, con particular referencia a las colonias menonitas.

21. Artículos 24 y 25. La Comisión toma nota que, en agosto de 1999, el Ministerio de Trabajo, el Instituto de Previsión Social y miembros de Chortzitzer Komitee, han examinado la posibilidad de implementar un sistema de seguridad social para los indígenas que viven en los alrededores de la colonia menonita en el Chaco central, y que se preveían encuentros con las comunidades indígenas de la zona para discutir sobre ese proyecto. Sírvase proporcionar informaciones sobre dicho proyecto así como sobre toda propuesta destinada a mejorar los servicios de salud para los indígenas.

22. Artículos 26 a 31. La Comisión toma nota de la lista de escuelas en las que se imparte educación bilingüe y agradecería al Gobierno que proporcionara otras indicaciones, como por ejemplo las lenguas en que se imparte, el número de personas que benefician de la misma, y adjuntar material indicativo de las actividades desplegadas, tal como cartillas y programas en los diferentes idiomas en que se desarrolla esta educación. Sírvase asimismo comunicar, en la medida de lo posible, datos estadísticos sobre los índices de alfabetización y los grados de escolaridad alcanzados por las poblaciones indígenas en comparación con el resto de la población.

23. Artículo 32. La Comisión toma nota de que en el Departamento de Amambay (frontera con Brasil) viven los indígenas Paï Tavyterá (de la familia lingüística guaraní) el cual se familiariza con sus pares en el Estado de Matto Grosso Do Sul. En el Chaco paraguayo viven los Tobas, quienes también residen en Argentina. La memoria indica que en las regiones limítrofes existe predisposición de los Gobiernos para facilitar actividades de los indígenas, sobre todo en el plano cultural. Sírvase proporcionar informaciones sobre las medidas adoptadas por el Gobierno para facilitar los contactos de los pueblos indígenas a través de las fronteras, en las áreas económica, social, cultural, espiritual y del medio ambiente.