Observation (CEACR) - adopted 2002, published 91st ILC session (2003)

Forced Labour Convention, 1930 (No. 29) - India (Ratification: 1954)

1. La commission prend note des rapports détaillés du gouvernement et de leurs annexes, reçus en janvier et en août 2001, qui répondent à ses commentaires précédents, et du rapport du gouvernement reçu en août 2002, qui répond à son observation générale de 2000 sur la traite de personnes. La commission prend également note de la discussion qui a eu lieu, pendant la 89^e session de la Conférence internationale du Travail (juin 2001), à la Commission de l’application des normes. Elle prend aussi note d’une communication, en date du 29 août 2001, de la Confédération internationale des syndicats libres (CISL), qui contient des commentaires d’Anti-Slavery International sur l’application de la convention en Inde, ainsi que la réponse du gouvernement à propos des ces commentaires. La commission prend aussi note des commentaires du Front national des syndicats indiens (NFITU), qui sont joints aux rapports de 2001 et de 2002 du gouvernement.

2. La commission prend note de deux nouvelles communications, en date des 11 juin et 2 septembre 2002, adressées par la CISL, qui contiennent des observations sur l’application de la convention en Inde. Elle relève que ces communications ont été adressées au gouvernement les 29 juillet et 2 octobre 2002 pour qu’il puisse formuler les commentaires qu’il jugerait utiles. La commission espère que le gouvernement joindra à son prochain rapport ses commentaires à propos de ces observations.

Travail en servitude

3. Dans ses commentaires précédents, la commission a maintes fois attiré l’attention sur l’impérieuse nécessité de réunir des données statistiques précises sur le nombre de personnes encore réduites en servitude, à l’aide de méthodes statistiques fiables, dans le but d’identifier et de libérer ces personnes. Elle note que, selon les données fournies dans les rapports du gouvernement de 2001, entre l’adoption en 1976 de la loi sur l’abolition du travail en servitude et le 31 mars 2000, 280 411 travailleurs en servitude ont été recensés et 251 569 ont été réinsérés. Toutefois, selon la communication de la CISL reçue en juin 2002, la grande majorité des estimations du nombre de travailleurs forcés en Inde va de 5 millions au chiffre beaucoup plus élevé, selon des recherches récentes d’Anti-Slavery International, de 20 millions. Dans la communication de la CISL, Anti-Slavery International insiste sur la nécessité de réaliser une enquête nationale approfondie pour déterminer le nombre total de travailleurs en servitude dans le pays, en recourant aux services d’un organe indépendant qui contribuera à l’élaboration d’une méthodologie et à la réalisation de l’enquête.

4. La commission note que le gouvernement, à nouveau, indique dans ses rapports qu’il ne reconnaît pas les résultats de l’enquête réalisée en 1978-79 par la Fondation Gandhi pour la Paix et l’Institut national du Travail. Cette enquête fait état de 2,6 millions de travailleurs en servitude. Le gouvernement estime que la méthodologie d’enquête n’était pas scientifique. Le gouvernement déclare aussi que le recensement de ces travailleurs a donné lieu à beaucoup de problèmes et de difficultés; il ne s’agit pas d’un simple comptage, qui peut être normalement effectué par le biais de tout autre type de recensement, mais d’une tâche difficile qui requiert un effort exceptionnel, compte étant tenu de la situation sociale et psychologique délicate des victimes. De l’avis du gouvernement, le problème du travail en servitude a des aspects dynamiques: un système de travail en servitude peut apparaître et réapparaître à tout moment dans n’importe quel secteur ou profession. Une vigilance et une surveillance permanentes, ainsi que des mesures institutionnelles, sont donc nécessaires. Ayant précédemment noté l’indication du gouvernement, à savoir qu’il incombe directement aux gouvernements des Etats du pays intéressés d’identifier et de libérer les travailleurs en servitude, et que les gouvernements des Etats du pays sont réticents à participer à ce type d’activité, la commission avait enjoint le gouvernement de prendre des mesures efficaces pour faire en sorte qu’ils s’associent rapidement à un effort coordonné dans ce sens. La commission note que, selon le rapport du gouvernement de 2001 et la déclaration que le représentant gouvernemental a formulée en 2001 à la Commission de la Conférence, tous les gouvernements des Etats ont réalisé d’octobre à décembre 1996 des enquêtes, lesquelles ont permis à sept gouvernements d’Etats d’identifier 28 916 travailleurs en servitude, à partir de dépositions enregistrées par la Cour suprême. La commission note également que le représentant gouvernemental, au cours de la discussion de la Commission de la Conférence, a déclaré que l’on comptait 172 districts sensibles dans 13 Etats où des cas de travail en servitude ont été signalés. A cet égard, la commission prend note avec intérêt des mesures constructives dont le gouvernement fait mention, entre autres la modification en mai 2000 du système centralisé de patronage pour la réinsertion des travailleurs en servitude, en vertu de laquelle une aide financière complète sera fournie au gouvernement des Etats pour qu’ils réalisent régulièrement, tous les trois ans, des enquêtes sur le travail en servitude dans chaque district sensible. Par ailleurs, des bourses seront accordées en vue d’activités de sensibilisation et d’études d’évaluation (cinq études par an et par gouvernement) sur l’impact des questions relatives aux dettes foncières qui lient des travailleurs en servitude, et sur l’impact des programmes et de l’aide financière destinés à alléger la pauvreté que prévoient plusieurs programmes gouvernementaux. Le gouvernement indique dans son rapport de 2001 que, pendant l’exercice financier en cours (2001-02), des enquêtes sur le travail en servitude ont été menées dans 57 districts en tout et qu’il a été demandé aux gouvernements des autres Etats de formuler des propositions en vue de la réalisation d’enquêtes sur ce sujet. Les résultats des enquêtes devront être communiqués au ministère du Travail.

5. Tout en prenant note de ces informations et des difficultés dont le gouvernement fait état pour l’élaboration d’une enquête visant à identifier les travailleurs en servitude, la commission souligne de nouveau qu’il est essentiel de disposer de données précises, tant pour élaborer les systèmes les plus efficaces possibles pour lutter contre le travail en servitude que pour évaluer de façon fiable l’efficacité de ces systèmes. Prenant également note des conclusions de la Commission de la Conférence, dans lesquelles celle-ci, une fois de plus, a demandé instamment au gouvernement de réaliser une étude statistique dans tout le pays sur le travail en servitude en recourant à une méthodologie fiable, en collaboration avec les organisations de travailleurs et d’employeurs et avec les organisations et institutions de défense des droits de l’homme, la commission espère que cette étude sera enfin préparée (en prenant également compte des résultats obtenus grâce aux mesures susmentionnées qui ont été prises à l’échelle d’Etats et de districts). Prière également de continuer de fournir des informations sur le système centralisé de patronage pour la réinsertion de travailleurs forcés dont la modification a étéévoquée plus haut.

6. Dans ses commentaires précédents, la commission a demandé des informations sur le fonctionnement des comités de surveillance qui, en vertu de la loi de 1976 portant abolition du régime de la servitude pour dettes, doivent être établis à cette fin. Selon les informations que le gouvernement a fournies dans son rapport de 2001, des comités sont en place dans 29 Etats et territoires de l’Union. Institués à l’échelle des districts et des sous-divisions, ils se réunissent régulièrement. Toutefois, la commission note que, en réponse aux commentaires d’Anti-Slavery International que la CISL a transmis et qui mettaient en doute le bon fonctionnement de ces comités, le gouvernement a reconnu que, dans certains cas, les comités ne peuvent pas se réunir régulièrement, étant donné le nombre énorme de districts dans le pays et les nombreuses autres tâches que les fonctionnaires de districts doivent effectuer. Cela étant, ces cas sont exceptionnels. La commission espère que le gouvernement apportera des éclaircissements à ce sujet dans son prochain rapport, ainsi que des informations sur les mesures prises ou envisagées pour garantir le bon fonctionnement des comités de vigilance.

7. En ce qui concerne d’autres initiatives que le gouvernement a prises pour éliminer la servitude pour dettes partout dans le pays, la commission prend note avec intérêt des initiatives suivantes: l’augmentation, de 10 000 à 20 000 roupies, de la bourse de réintégration versée à chaque travailleur en servitude qui a été libéré, au moyen de la modification du système centralisé de patronage pour la réinsertion des travailleurs en servitude; des visites sur le terrain de hauts fonctionnaires (entre juillet 1999 et avril 2000) pour superviser l’utilisation des fonds alloués à la réinsertion de travailleurs en servitude, et pour examiner et suivre les progrès accomplis dans la mise en œuvre de la loi de 1976 portant abolition du régime de servitude; des réunions organisées régulièrement par le ministère du Travail, avec des représentants des gouvernements des Etats (la dernière s’étant tenue en février 2002), pour examiner l’application de la loi et du système susmentionné; les efforts que la Commission nationale des droits de l’homme déploie pour superviser l’application de la loi susmentionnée, sur les instructions de la Cour suprême de l’Inde.

8. Tout en prenant note avec intérêt de ces informations, la commission souligne de nouveau que plus de 25 ans se sont écoulés depuis l’adoption de la loi portant l’abolition du système de servitude mais que ce système persiste dans le pays. Le gouvernement devrait donc redoubler d’efforts pour l’éliminer. La commission espère que le gouvernement continuera de fournir des informations détaillées sur les mesures prises à cette fin.

9. Dans ses précédents commentaires, la commission s’était référée aux difficultés rencontrées pour faire appliquer la loi et pour éliminer la servitude pour dettes. Elle avait demandé des renseignements sur le nombre des poursuites engagées et des condamnations et acquittements prononcés dans les différents Etats, conformément à la loi de 1976 portant abolition du système de servitude. Elle s’était aussi interrogée sur l’adéquation des sanctions infligées. La commission prend note des commentaires du Front national des syndicats indiens, qui ont été joints au rapport de 2001 du gouvernement, dans lesquels cette organisation souligne que l’une des raisons qui expliquent l’existence de la servitude pour dettes est le fait que les mécanismes d’application de la loi sont inefficaces et ne fonctionnent pas bien. Elle prend note également, à la lecture des commentaires transmis par la CISL, qu’Anti-Slavery International s’est dit préoccupée par le fait que, le plus souvent, les personnes reconnues coupables d’avoir recouru à la servitude pour dettes ne sont pas poursuivies. Selon la réponse du gouvernement à propos de ces commentaires, depuis l’adoption en 1976 de la loi susmentionnée, des poursuites ont été engagées dans le cadre de cette loi dans 4 743 cas. Cela étant, on ne dispose pas d’informations sur les condamnations et les sentences qui ont été prononcées. Selon le gouvernement, réunir ces informations est difficile et prend beaucoup de temps. La commission fait observer que, au regard de l’article 25 de la convention, le nombre de poursuites engagées en vertu de la loi en question ne semble pas suffisant si on le compare au nombre de travailleurs en servitude, dont le gouvernement a fait état, qui ont été identifiés et libérés. La commission espère donc que des mesures appropriées seront prises pour engager des poursuites à l’encontre des auteurs de ces actes, et que le gouvernement l’informera sur le nombre de condamnations prononcées et de sanctions appliquées, et transmettra copie des décisions de justice pertinentes. Le jugement et l’imposition des sanctions doivent faire partie d’une approche cohérente pour combattre le travail en servitude.

Travail des enfants

10. Dans ses commentaires précédents, la commission avait soulevé plusieurs questions concernant les mesures prises pour éliminer le travail des enfants au sens de la convention (notamment, le travail dans des conditions assez dangereuses ou pénibles pour qu’il ne puisse pas être considéré comme volontaires). A cet égard, la commission prend note des informations du Programme international pour l’abolition du travail des enfants (IPEC) et des observations finales que le Comité des droits de l’enfant de l’ONU a formulées à la suite de son examen du rapport de l’Inde sur l’application de la convention relative aux droits de l’enfant (document des Nations Unies CRC/C/15/Add.115, 23 février 2000). Dans ses observations finales, le Comité des droits de l’enfant s’est dit préoccupé par le fait que «de très nombreux enfants travaillent, notamment dans des conditions d’asservissement, tout particulièrement dans le secteur informel, dans des entreprises familiales, comme domestiques, et dans l’agriculture, et qu’ils sont très souvent exposés à des risques». Le comité s’est dit aussi préoccupé par le fait que «les règles relatives à l’âge minimum à l’emploi sont rarement appliquées et qu’il n’est pas imposé d’amendes et des sanctions suffisantes pour amener les employeurs à respecter la loi».

11. La commission a reçu en juin 2002 des observations de la CISL sur ce point et sur d’autres, qu’elle a transmises au gouvernement en juillet 2002. Le gouvernement n’y a pas encore répondu. Selon ces observations, le nombre d’enfants qui travaillent en Inde serait compris entre 22 et 50 millions, et les efforts déployés pour faire reculer le travail des enfants n’ont pas encore eu assez d’impact et sont jugés insuffisants pour faire face à l’ampleur du problème. Néanmoins, selon ces observations, des progrès ont été enregistrés. Le gouvernement indique dans son rapport de 2001 que le recensement de 1991 montre qu’environ 11 280 000 enfants travaillent dans le pays. Par ailleurs, on attend les résultats du recensement du début de 2001. La commission espère que le gouvernement répondra à propos de ces observations dans son prochain rapport et qu’il fournira les résultats du dernier recensement.

12. La commission prend note des informations que le représentant gouvernemental a données en juin 2001 à la Commission de la Conférence sur les efforts que le gouvernement déploie pour traiter cette question, et de la réponse reçue en août 2001 du gouvernement à son observation précédente. La commission prend note des renseignements suivants:

-           à la suite de mesures directes que le ministère du Travail a prises en application des instructions que la Cour suprême a données dans son jugement du 10 décembre 1996, au 31 mars 2001 on dénombrait 130 210 enfants qui effectuaient des tâches dangereuses et 392 139 enfants occupés à des tâches sans danger, dans les 30 Etats et territoires de l’Union qui ont donné des informations à ce sujet; des fonds en vue de la réinsertion des enfants qui travaillent et de leur protection ont été constitués à l’échelle du district par les gouvernements des Etats intéressés et, outre les mesures prises pour obtenir des indemnités (20 000 roupies par enfant au travail et par employeur), des poursuites au pénal ont été engagées contre ces employeurs;

-           en vertu d’une notification émise le 10 mai 2001, six procédures dans la catégorie des tâches dangereuses ont été ajoutées à l’annexe de la loi de 1986 sur l’interdiction et la réglementation du travail des enfants. Ainsi, le nombre total de ce type de tâches et de procédures est de 13 et de 57 respectivement (le nombre de types de tâches dangereuses étant resté inchangé);

-           à la demande du ministère du Travail, le règlement de conduite de 1984 dans la fonction publique centrale et le règlement de conduite de 1961 dans les services de l’ensemble de l’Inde ont été modifiées en vertu des notifications du 14 octobre 1999 et du 1^er février 2000, lesquelles interdisent l’emploi d’enfants de moins de 14 ans en tant que fonctionnaires; les gouvernements des Etats apporteront également des modifications aux règlements de conduite dans le service civil du gouvernement de l’Etat;

-           l’application des projets nationaux sur le travail des enfants (dont le nombre est passéà 100 en 1999) est régulièrement supervisée par un comité central constituéà cette fin, qui comprend entre autres des représentants du gouvernement central et les secrétaires du travail des gouvernements des Etats;

-           en tout, 160 programmes d’action ont été lancés pour mettre en œuvre le programme de l’IPEC de 1992 à 2000; le nombre total d’enfants couverts est de 90 574;

-           une conférence nationale sur le travail des enfants s’est tenue à New Delhi le 22 janvier 2001. L’accent a été mis en particulier sur l’élimination du travail des enfants (tâches dangereuses) et sur le renforcement des mécanismes d’application de la loi.

13. Tout en prenant note de ces informations, ainsi que de l’engagement que le gouvernement a pris, par la voix de son représentant à la discussion de la Commission de la Conférence en 2001, d’éliminer le travail des enfants, la commission espère que le gouvernement poursuivra ses efforts dans ce domaine, en particulier pour identifier les enfants qui travaillent et pour renforcer les mécanismes de la loi, de façon à mettre un terme à l’exploitation d’enfants, en particulier dans des tâches dangereuses. Elle demande au gouvernement de l’informer en détail sur ces questions dans son prochain rapport.

14. En ce qui concerne, plus particulièrement, le travail des enfants dans le secteur informel, le gouvernement indique dans son rapport de 2001 qu’il n’envisage pas d’étendre la portée de la loi de 1986 sur l’interdiction et la réglementation du travail des enfants et de la loi de 1948 sur les fabriques. En effet, il estime que le travail des enfants ne peut pas être éliminé par le biais de mesures coercitives et d’inspections mais par une approche globale, intégrée et convergente qui se souciera de l’épanouissement physique et mental de l’enfant, des mesures effectives et rigoureuses devant être prévues pour atténuer la pauvreté de la famille, à savoir l’application résolue et effective de programmes de développement. A propos de la loi sur les fabriques, le gouvernement estime que, d’un point de vue logistique et économique, il est impossible de contrôler toutes les entreprises et ateliers, quelle que soit leur taille, dans le but d’éliminer le travail des enfants. La commission souligne à cet égard, après avoir pris note des recommandations contenues dans les observations finales du Comité des droits de l’enfant, qu’il est essentiel d’élaborer des dispositions législatives et de renforcer les dispositions existantes et les mécanismes d’application de la loi, et de prendre des mesures socio-économiques pour éliminer véritablement le travail des enfants. Elle espère que les mesures appropriées seront prises pour étendre la portée de la législation. Elle demande au gouvernement de continuer de l’informer sur les mesures prises pour lutter contre le travail des enfants dans le secteur informel, par exemple dans les petites entreprises qui ne sont pas encore couvertes par la loi sur les fabriques, dans le secteur artisanal et, en particulier, dans les tâches dangereuses pour les enfants.

15. La commission prend note des indications du gouvernement qui figurent dans son rapport de 2001, ainsi que de la déclaration du représentant gouvernemental à la Commission de la Conférence en 2001, à savoir que l’examen des conventions n^os 138 et 182, en vue de leur ratification, a été entamé et qu’une réunion interministérielle s’est tenue pour évaluer les incidences de la ratification de la convention n^o 182. La commission espère que le gouvernement tiendra le BIT informé de tout fait nouveau à cet égard.

Prostitution et exploitation sexuelle

16. La commission prend note des informations que le gouvernement a fournies dans les rapports de 2001 et de 2002 à propos de ses commentaires précédents, de l’indication donnée par le représentant gouvernemental en juin 2001 à la Commission de la Conférence, et du rapport de 1998 du Comité sur la prostitution, les enfants prostitués et les enfants de prostituées qu’a élaboré le Département de la femme et de l’enfance du ministère du Développement des Ressources humaines, rapport que le gouvernement a fourni. Elle prend note en particulier des mesures suivantes que le gouvernement a prises:

-           élaboration d’un plan national d’action, en 1998, pour lutter contre la traite de femmes et d’enfants et contre leur exploitation sexuelle à des fins commerciales;

-           constitution d’une commission nationale consultative, ainsi que de commissions consultatives à l’échelle des Etats, pour lutter contre la traite de personnes et réinsérer les victimes de cette traite et les victimes d’exploitation sexuelle à des fins commerciales; le gouvernement envisage aussi de créer une cellule centrale au sein du ministère de l’Intérieur pour superviser et coordonner les mesures prises par divers organismes nationaux ou dans le cadre de programmes de prévention, de libération et de réinsertion de femmes et d’enfants victimes de ces pratiques;

-           création de foyers, en application de l’article 21 de la loi de 1956 sur la prévention des trafics immoraux, à l’intention exclusive des jeunes filles et des femmes détenues en application de cette loi et des personnes qui souhaitent être protégées contre la prostitution forcée;

-           réexamen du cadre juridique en vigueur, y compris la loi sur la prévention des trafics immoraux, le Code pénal indien, le Code de procédure pénale et la loi sur la présentation de preuves, afin d’appliquer des sanctions plus sévères aux auteurs de trafic et de rendre la loi plus favorable aux victimes;

-           adoption d’une législation pour interdire les traditions Devdasi et Jogin d’exploitation sexuelle (dans les Etats d’Andra Pradesh, Karnataka et de Maharashtra);

-           mise en place de projets de réinsertion des femmes Devdasi et Jogin victimes de cette exploitation, dans le cadre de programmes de formation et d’emploi des femmes, par exemple le Pogramme d’aide à la formation et à l’emploi;

-           réalisation d’enquêtes dans plusieurs Etats pour identifier et réinsérer les femmes Devdasis et Jogins victimes de cette exploitation;

-           ratification par l’Inde du protocole international visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier les femmes et les enfants, et ratification de la Convention de l’Association sud-asiatique de coopération régionale sur la lutte contre la traite et l’exploitation sexuelle à des fins commerciales de femmes et d’enfants.

17. La commission se félicite des mesures susmentionnées et de l’engagement que le gouvernement a pris de lutter contre ce problème. Toutefois, elle note à la lecture du rapport de la Commission sur la prostitution, les enfants prostitués et les enfants de prostituées dont il est question plus haut que, malgré l’existence de plusieurs études et rapports sur l’exploitation sexuelle à des fins commerciales de femmes et d’enfants, on ne dispose pas de données fiables sur l’ampleur de la traite de personnes et de l’exploitation à des fins commerciales en Inde. La commission espère que, malgré les difficultés qui existent pour estimer l’ampleur de ce problème, dont le gouvernement fait état, des mesures seront prises pour collecter des statistiques fiables, y compris en ce qui concerne les enfants prostitués, afin de faciliter la réinsertion de ces personnes. Elle demande aussi au gouvernement de continuer de l’informer sur les mesures prises pour lutter contre la traite et l’exploitation sexuelle à des fins commerciales de femmes et d’enfants et, en particulier, sur la révision du cadre législatif en vigueur, sur l’élaboration d’un nouveau cadre législatif et sur la mise en œuvre des projets de réinsertion.

[Le gouvernement est prié de communiquer un rapport détaillé en 2003.]