Direct Request (CEACR) - adopted 2002, published 91st ILC session (2003)

Social Security (Minimum Standards) Convention, 1952 (No. 102) - United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland (Ratification: 1954)

La commission prend note des informations fournies par le gouvernement dans ses rapports de 2000 et 2001 relatifs à la convention, ainsi que dans ses rapports annuels sur l’application du Code européen de sécurité sociale, lesquelles répondent à plusieurs points soulevés dans ses précédents commentaires. Elle a également pris note des explications du gouvernement au sujet des nouvelles mesures de sécurité sociale introduites par la loi de 1999 sur la santé, la loi de 1999 sur la réforme de la prévoyance sociale et les pensions, la loi de 2000 sur l’assistance à l’enfance, les pensions et la sécurité sociale, et la loi de 2002 sur la réforme des soins de santé et de l’assistance sociale. La commission saurait gré au gouvernement de fournir des informations supplémentaires sur les points suivants.

Partie IV (Prestations de chômage). 1. Article 22 de la convention (lu conjointement avec les articles 66 et 67). En référence à son observation précédente de 1998, la commission note que la grande majorité de demandeurs de prestations de chômage reçoivent l’allocation de demandeurs d’emploi basée sur le revenu (JSA), dont le niveau est largement supérieur au niveau de remplacement établi par la convention, alors que 14 pour cent seulement des demandeurs reçoivent la JSA basée sur les cotisations, laquelle n’atteint pas ce niveau. Afin de mieux apprécier la situation, la commission voudrait prier le gouvernement de fournir les informations demandées conformément à l’article 76, titre IV du formulaire de rapport relatif à la convention,indiquant en particulier, en ce qui concerne les conditions d’attribution de la JSA basée sur le revenu, mentionnées à l’article 3(1)(a) et (e) de la loi sur les demandeurs d’emploi, comment le «montant applicable» est déterminé, compte tenu des conditions fixées à l’article 67 b) de la convention, et comment la protection est assurée à un demandeur dont le conjoint ou le concubin, tout en travaillant 24 heures par semaine ou plus, touche un salaire insuffisant pour maintenir le couple «dans des conditions de vie saines et convenables», comme exigé par l’article 67 c) de la convention. S’agissant de la JSA basée sur les cotisations, la commission note qu’à partir d’avril 2002, son taux pour les personnes âgées de 25 ans et plus a été augmenté passant de 53,05 à 53,95 £. Elle prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les mesures prises pour accroître le niveau de la JSA basée sur les cotisations tout au moins pour le faire parvenir au niveau minimum de remplacement calculé conformément à l’article 66 de la convention. Prière d’indiquer aussi le nombre de personnes qui touchent la JSA basée sur le revenu et celui des personnes qui touchent la JSA basée sur les cotisations par rapport au nombre total de chômeurs dans le pays.

2. Faute. En référence à son observation, la commission rappelle que le paragraphe 39108 du Guide du fonctionnaire de justice (AOG) comportait une directive générale selon laquelle «même lorsque l’acte incriminé n’était pas délibéré, les demandeurs peuvent toujours être considérés comme ayant commis une faute», et avait illustré son application par un exemple concret, celui de la sanction infligée à un demandeur pour être arrivé fortuitement en retard au travail et avoir été de ce fait considéré comme ayant commis une faute. La commission note que dans le nouveau libellé du paragraphe 34108 du Guide des fonctionnaires compétents (DMG), lequel a remplacé le paragraphe 39108 du AOG, cette directive générale a été supprimée et remplacée par une disposition prévoyant qu’«un acte ou une omission de la part d’un demandeur qui auraient pu être évités peuvent être considérés comme une faute». Pour vérifier ce fait, dans l’exemple concret du retard au travail, «il s’agit de savoir si le retard était évitable, ou s’il y avait, de la part du demandeur, absence de diligence pour arriver à temps au travail. Un retard qui serait indépendant de la volonté du demandeur n’est pas considéré comme une faute. Par contre, un retard qui résulte de l’absence de diligence à faire le nécessaire pour arriver à temps constitue une faute». Il apparaît, d’après le nouveau libellé de ce paragraphe, que la question de savoir si l’acte incriminé du demandeur était délibéré, et constituait donc une faute volontaire sanctionnée conformément à la convention, est remplacée par la question de savoir si, en fait, la faute aurait pu être évitée si le demandeur avait fait diligence. La commission note à ce propos qu’alors que la prévention, par définition, constitue toujours un comportement délibéré et volontaire, le fait de ne pas éviter un acte répréhensible ainsi que le manque de diligence, peut ne pas être nécessairement volontaire. Par exemple, le retard causé par une difficulté imprévue de trouver l’adresse d’un nouveau lieu de travail, dont l’emplacement n’avait pas été bien indiqué par l’employeur, aurait pu en principe être évité si le demandeur avait prévu plus de temps pour le trajet, mais en aucun cas, un tel retard ne pourrait être assimiléà une faute délibérée. De même, dans la logique du paragraphe 34117 du DMG, la situation dans laquelle se trouve le demandeur qui «de manière raisonnable, mais par erreur, a cru» que le nouveau lieu de travail était situéà une autre adresse, ne pourrait représenter une faute volontaire, même s’il avait pu faire preuve de plus de diligence en vérifiant par deux fois l’exactitude de l’adresse, alors que la situation dans laquelle se trouve le demandeur qui a «désobéi volontairement à un ordre raisonnable donné par un employeur ou un directeur (de venir à un nouveau lieu de travail à une heure déterminée), constituera généralement une faute». De tels exemples de décisions contradictoires pouvant être prises en application de la directive des paragraphes 34108 et 34117 considérant le retard évitable mais non délibéré, comme une faute dans le premier cas, mais non dans le deuxième cas, montre que la question de savoir si oui ou non la faute aurait pu être évitée, en liaison avec le devoir de diligence, est une autre méthode utilisée par le DMG pour déterminer le degré de négligence à partir duquel même un acte répréhensible non délibéré pourrait être considéré comme une faute. «Savoir si la négligence ou le manque de diligence constituent une faute est une question de degré- prévoit le paragraphe 34149 du DMG - si c’est délibéré, c’est une faute. Autrement, cela dépend de: 1) la responsabilité, la diligence et les qualifications exigées pour le travail; 2) la gravité de l’acte ou de l’omission; et 3) l’étendue de la responsabilité du demandeur.» La commission note qu’alors que le DMG dans beaucoup de cas établit une distinction claire entre la faute délibérée et la faute non délibérée du demandeur, telle que la négligence ou le manque de diligence, il n’a jamais exigé que les fonctionnaires compétents appliquent les mêmes sanctions dans les cas où la faute, en fait, ne pourrait pas être considérée comme intentionnelle au sens de l’article 69 f) de la convention. C’est en jugeant ce comportement non délibéré du demandeur comme «un manque particulier de diligence»à tel point qu’il peut être considéré comme délibéré, comme l’explique le gouvernement en rapport avec l’exemple du paragraphe 34109 du DMG, que les fonctionnaires compétents connaissent le risque de sanctionner avec la même sévérité un comportement qui, bien que constituant une faute aux fins de la cessation de la relation d’emploi par l’employeur, ne peut pas constituer une «faute intentionnelle» aux fins de la suspension de la prestation de chômage par l’autorité publique chargée de la protection contre le chômage dans les conditions établies par la convention. La commission estime qu’un tel risque pourrait être évité si les fonctionnaires compétents, en appréciant la faute selon des critères tels que la négligence, l’absence de diligence, ou la possibilité d’être évitée, seraient avant tout tenus d’établir le caractère délibéré (intentionnel) de l’acte répréhensible du demandeur, de manière à distinguer, comme c’était le seul objectif de la modification du paragraphe 34108 du DMG, dans le libellé du gouvernement, les «circonstances dans lesquelles le demandeur a, de manière délibérée et inexcusable, failli au devoir de diligence». Elle exprime donc à nouveau l’espoir que le gouvernement s’emploiera à clarifier le libellé des paragraphes pertinents du DMG, de manière à limiter les décisions de suspension des prestations de chômage aux cas de fautes intentionnelles, comme prévu à l’article 69 f) de la convention.

Partie XIV (Dispositions diverses), article 76, paragraphe 1) b) ii). Depuis un certain nombre d’années, la commission attire l’attention du gouvernement sur la nécessité de réexaminer les modalités selon lesquelles le salaire du manœuvre ordinaire adulte masculin est déterminé aux fins du calcul des prestations périodiques et sur la nécessité de fournir des statistiques sur le salaire d’un tel manœuvre défini conformément au paragraphe 4 ou 5 de l’article 66 de la convention, sur la base de données actualisées et non calculé sur la base du niveau ajusté de salaire minimum négociéà l’échelle nationale pour un manœuvre de l’industrie mécanique pour l’année 1987. Dans ces derniers rapports, le gouvernement continue à utiliser pour le calcul des prestations, un salaire minimum qui est actuellement largement dépassé et fictif dont le montant était de 165,59 £ par semaine en 2000 et de 171,22 £ en 2001. Il indique cependant que, depuis le 1^er avril 1999, le salaire minimum national a été introduit, ce qui correspond pour les travailleurs âgés de 22 ans et plus à 144,30 £à partir du 1^er octobre 2000 et à 159,90 £à partir du 1^er octobre 2001. La comparaison de ces chiffres montre que le salaire minimum national réel se rapproche rapidement du salaire minimum fictif de référence du manœuvre de l’industrie mécanique, la différence ayant en fait baissé, passant de 21,29 £ en 2000 à seulement 11,32 £ en 2001. D’un autre côté, le salaire fictif de référence baisse de plus en plus par rapport aux salaires réels moyens des hommes dans les industries manufacturières, lesquels sont passés de 441,70 £ en avril 2000 à 463,90 £ en avril 2001, selon le bulletin des statistiques du travail de l’OIT 2002-03 (p. 139). A la lumière de ces tendances, lorsque le salaire de référence se rapproche du point de référence le plus bas prévu par le salaire minimum national et s’éloigne des salaires moyens dans les industries en question, son utilisation ultérieure pourrait donner une image de plus en plus déformée de la réalité aux fins de l’établissement de comparaisons internationales des niveaux de remplacement prévus par les prestations de la sécurité sociale du Royaume-Uni en rapport avec les minimums fixés par la convention. Cela est déjàévident si on compare la situation du Royaume-Uni avec celle de l’île de Man où le système de JSA et les montants versés sont les mêmes, mais le salaire de référence est beaucoup plus élevé car il ne représente pas le salaire minimum mais le salaire moyen du manœuvre ordinaire adulte (219,30 £ pour une semaine de 37 heures à partir du 1^er septembre 2000). La commission voudrait faire observer que de telles comparaisons du niveau de conformité des pays par rapport aux minimums fixés par l’article 66 de la convention ne sont significatives que si le salaire de référence utilisé est égal au salaire du manœuvre ordinaire adulte masculin choisi conformément au paragraphe 4 ou 5 de cet article. Par ailleurs, ce salaire doit être calculéà nouveau chaque fois que le gouvernement est appeléà fournir des statistiques actualisées sur le niveau des prestations, c’est-à-dire tous les cinq ans, lorsqu’il doit soumettre un rapport détaillé sur l’application de la convention. Ainsi, si le gouvernement souhaite continuer à choisir un manœuvre ordinaire adulte masculin dans l’industrie mécanique, conformément au paragraphe 4 a) de l’article 66, il doit déterminer le salaire de ce manœuvre, avec la moyenne de chacune des régions, sur la base des taux de salaire actuellement applicables pour un nombre normal d’heures de travail, fixés soit par des conventions collectives, soit par la législation nationale ou en vertu de la coutume, y compris les allocations de vie chère, conformément au paragraphe 7 de cet article. Aux termes du titre I, article 66, du formulaire de rapport relatif à la convention, les données seront fournies sur les mêmes temps de base (mois, année), que celles soumises au calcul des prestations et des allocations familiales et pour lesquelles les statistiques les plus récentes sont disponibles pour la période couverte par le rapport. Ces conditions très précises de la convention montrent clairement que le salaire de référence d’un manœuvre ordinaire adulte masculin calculé pour l’année 2001, par exemple, peut ne pas nécessairement coïncider avec le salaire minimum ajusté dans l’industrie mécanique établi quinze ans auparavant ou, avec tout autre salaire minimum fixé dans l’industrie ou au niveau national. La commission est donc tenue de conclure que la méthode actuellement utilisée par le gouvernement pour déterminer le salaire de référence ne fournit qu’une approximation qui ne permet pas de vérifier de manière claire si le taux de prestations pour un bénéficiaire type atteint le niveau prescrit par la convention. Compte tenu de ces explications, la commission prie le gouvernement de reconsidérer la manière dont le salaire d’un manœuvre ordinaire adulte masculin est déterminé aux fins de l’article 66 de la convention et pour que le calcul du niveau des prestations soit basé dans son prochain rapport, sur le salaire de référence d’un bénéficiaire type établi selon l’une des méthodes prévues dans la convention.