Observation (CEACR) - adopted 2003, published 92nd ILC session (2004)

Tripartite Consultation (International Labour Standards) Convention, 1976 (No. 144) - Guatemala (Ratification: 1989)

1. La Comisión toma nota que el Consejo de Administración, en marzo de 2003, aprobó las conclusiones y recomendaciones presentadas por el Comité tripartito establecido para examinar una reclamación en la que se alegó el incumplimiento por Guatemala del Convenio núm. 144 (documento GB. 286/19/4 de marzo de 2003).

2. En sus conclusiones, el Comité tripartito recordó que la obligación fundamental que impone el Convenio núm. 144 es la que figura en el párrafo 1 del artículo 2. Según los términos de esta disposición, el Estado parte «se compromete a poner en práctica procedimientos que aseguren consultas efectivas entre los representantes del Gobierno, de los empleadores y de los trabajadores». El Comité tripartito se remitió al párrafo 29 del Estudio general de 2000, donde la Comisión indicó que las consultas exigidas por el Convenio no imponen la búsqueda de un acuerdo; sino que tienen la finalidad de ayudar a la autoridad competente para que pueda tomar una decisión. Para que las consultas tengan sentido, no deben ser simplemente un gesto simbólico sino que la autoridad competente debe acordarles la debida atención. Las autoridades públicas deben proceder a efectuar consultas de buena fe, pero no tienen la obligación de atenerse a las opiniones recogidas y siguen siendo enteramente responsables de la decisión.

3. El Comité tripartito se remitió también a la solicitud directa para Guatemala de 2001, en la cual la Comisión expresó que el Reglamento que regula el funcionamiento de la Comisión Tripartita sobre Asuntos Internacionales de Trabajo garantiza la igualdad de las partes puesto que la agenda, la materia de discusión, las conclusiones y las recomendaciones a que se pueda llegar son decididas por consenso absoluto. La Comisión ya había observado que el requerimiento del consenso absoluto podía llevar a reducir la eficacia de las consultas requeridas por el Convenio - y el Comité tripartito consideró también oportuno insistir en que el requisito del consenso absoluto, tal y como figura en el Reglamento de la Comisión Tripartita sobre Asuntos Internacionales del Trabajo, puede haber desembocado en el año 2000 en una disminución de la eficacia de las consultas realizadas en el seno de la comisión nacional tripartita.

4. En efecto, en el párrafo 30 del Estudio general de 2000, la Comisión también había indicado que «los representantes de los empleadores y de los trabajadores que participan en la consulta no deben en modo alguno sentirse obligados por la decisión o la posición que adopte el Gobierno con posterioridad a la consulta. La obligación de atenerse a la posición del Gobierno por el solo motivo de haber sido consultados sería en efecto contraria al principio de la autonomía de los empleadores y de los trabajadores con respecto a los gobiernos, que se aplica en el marco de los trabajos de la OIT». La Comisión indicó también que, «para ser 'efectivas' las consultas deben efectuarse necesariamente antes de tomar la decisión... Lo importante es que las personas consultadas tengan la posibilidad de hacer valer su opinión antes de que el Gobierno tome la decisión definitiva. Las consultas efectivas suponen pues, en la práctica, que los representantes de los empleadores y de los trabajadores dispongan con suficiente antelación de todos los elementos necesarios para formarse una opinión al respecto» (párrafo 31 del Estudio general).

5. El Comité tripartito consideró que, a la luz de las informaciones disponibles, las dificultades surgidas en 2000 y en 2001, y que habían afectado a la eficacia de las consultas tripartitas, se habían superado.

6. El Comité tripartito hizo votos para que el Gobierno y los interlocutores sociales, de acuerdo con su práctica nacional, continuasen sus esfuerzos para seguir promoviendo el diálogo social y el tripartismo en Guatemala. El Comité tripartito también se remitió a la resolución relativa al tripartismo y al diálogo social, adoptada por la Conferencia en su 90.ª reunión (2002) expresando que, para que las consultas tripartitas tengan éxito, los participantes deben demostrar las aptitudes necesarias para el diálogo social (capacidad de atención a las posiciones de las otras partes, respeto de cada participante, respeto de los compromisos asumidos, voluntad para superar situaciones conflictivas).

7. Al adoptar el informe del Comité tripartito, el Consejo de Administración invitó al Gobierno de Guatemala a que informe a la Comisión sobre las actividades de la Comisión Tripartita sobre Asuntos Internacionales del Trabajo, incluyendo informaciones concretas sobre los avances logrados, en su caso con la asistencia técnica de la Oficina, para celebrar consultas tripartitas sobre las cuestiones abarcadas por el Convenio núm. 144.

8. Teniendo en cuenta estos antecedentes, la Comisión toma nota de la detallada memoria del Gobierno, recibida en agosto de 2003. El Gobierno se remite especialmente a la asistencia que los interlocutores sociales reciben de la Oficina a través del proyecto «Tripartismo y Diálogo Social en Centroamérica - Fortalecimiento de los procesos de consolidación democrática» (PRODIAC). Además, el Gobierno destaca la asistencia de la Oficina Subregional de San José para la preparación de una estrategia de reducción de la pobreza lo cual ha permitido a los interlocutores sociales formular una propuesta única para la generación de empleo.

9. En relación con las actividades de la Comisión Tripartita sobre Asuntos Internacionales del Trabajo, el Gobierno ha proporcionado copia de las convocatorias a las 25 reuniones del período julio 2002-julio 2003. Además, el Gobierno ha suministrado las actas detalladas de las 12 reuniones realizadas durante el mismo período. La Comisión observa que durante las reuniones realizadas en el seno de la Comisión Tripartita se han celebrado consultas sobre la mayoría de los puntos enumerados en el artículo 5, párrafo 1, del Convenio.

10. En una comunicación de fecha 26 de mayo de 2003, participantes del sector trabajador y del sector empleador en la Comisión Tripartita sobre Asuntos Internacionales del Trabajo han hecho saber que el Gobierno faltó a un compromiso adquirido en la reunión realizada el 24 de abril de 2003 de discutir, en la reunión del 8 de mayo de 2003, los proyectos de reformas relativos al acoso sexual, al trabajo infantil, al trabajo doméstico y a la indemnización universal. Se denuncia el hecho de que el Gobierno haya enviado el 7 de mayo de 2003, un proyecto al organismo legislativo eliminando la posibilidad de discutir los temas y alcanzar consensos en relación con dichos temas. Las organizaciones profesionales han deseado poner en conocimiento de la OIT, la reiterada violación del Convenio núm. 144 por parte del Gobierno de Guatemala, con el objeto de que se inste al Gobierno a hacer los esfuerzos necesarios para corregir tal situación a fin de consolidar el procedimiento de diálogo social tripartito.

11. La Comisión observa que los tres sectores habían convenido, en diciembre de 2002, en establecer una «subcomisión tripartita sobre asuntos internacionales para el estudio y análisis de las reformas laborales» (la subcomisión) para discutir ciertas modificaciones pendientes para adecuar la legislación nacional a los convenios ratificados en materia de libertad sindical. El sector gubernamental indicó que su prioridad eran las reformas al Código de Trabajo para que las propuestas sean enviadas al Congreso de la República. El sector empleador expresó que se debía evitar las experiencias anteriores y proceder con calma (actas de la reunión celebrada por la Comisión Tripartita el 27 de febrero de 2003).

12. En la reunión de la subcomisión celebrada el 5 de marzo de 2003, los tres sectores acordaron que prepararían un proyecto técnico con las distintas propuestas sobre las reformas laborales. En dicha ocasión, el sector gubernamental entregó su propuesta para reformar ocho artículos del Código de Trabajo. Luego de cuatro convocatorias infructuosas de la subcomisión, en la reunión de la Comisión Tripartita sobre Asuntos Internacionales del Trabajo del 10 de abril de 2003, el sector gubernamental indicó que había un plazo (al 15 de mayo) para que se entreguen propuestas.

13. En la reunión de la subcomisión del 23 de abril de 2003, el sector trabajador dio a conocer propuestas sobre acoso sexual, trabajo infantil y trabajo doméstico - y manifestó su oposición a la propuesta gubernamental sobre la indemnización universal. En la reunión de la Comisión Tripartita sobre Asuntos Internacionales del Trabajo del día siguiente, los tres sectores acordaron que las reformas al Código de Trabajo se discutiría en una reunión de la Comisión Tripartita que se celebraría el 8 de mayo.

14. Del acta de la reunión celebrada el 8 de mayo de 2003, se desprende que el día anterior, el Presidente de la República sometió a consideración del Congreso de la República un paquete de reformas al Código de Trabajo.

15. Los sectores trabajador y empleador consideraron que se había dado un duro golpe a la Comisión Tripartita por haberse sometido a consideración del Congreso de la República un paquete de reformas legislativas con una antelación de 24 horas a la reunión de la Comisión Tripartita. Lo sucedido constituía una clara violación al espíritu y a la letra del Convenio núm. 144, así como de las normas reglamentarias de la propia Comisión Nacional Tripartita. Las autoridades nacionales despreciaban el diálogo social.

16. El sector gubernamental recordó que, en la reunión de 23 de abril de la Subcomisión, había faltado quórum cuando hubiese sido necesario que los tres sectores demuestren su voluntad para alcanzar acuerdos. El proyecto legislativo debía enviarse al Congreso de la República antes de que se inicie el receso parlamentario para que el asunto pueda tratarse durante el segundo semestre de 2003.

17. La Comisión comprende que las circunstancias evocadas por la comunicación de mayo de 2003, parecen similares a la situación analizada por el Comité tripartito que atendió la reclamación mencionada al inicio de esta observación. Por ende, la Comisión se remite a lo antes expuesto en los puntos 2-7, para subrayar que el Gobierno y los interlocutores sociales deben poner en práctica procedimientos que aseguren consultas efectivas - lo que incluso puede comprender un calendario preciso para las consultas. La eficacia de los procedimientos también aumentará necesariamente cuando cada una de las partes haga conocer sus objetivos sobre los distintos aspectos de las consultas.

18. En este sentido, la Comisión está convencida de que, teniendo en cuenta las circunstancias nacionales (las elecciones nacionales que se realizan al reunirse la Comisión al final de 2003), hay muchas posibilidades para profundizar todavía más la consulta tripartita y alcanzar niveles más elevados de diálogo social en Guatemala. Como lo recordó el Consejo de Administración, la Oficina cuenta con capacidad técnica para ayudar a fortalecer el diálogo social y apoyar las actividades de los gobiernos y de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en relación con las consultas que requiere el Convenio.

19. Considerando la importancia de las consultas tripartitas sobre normas internacionales del trabajo, la Comisión confía en que el Gobierno tendrá a bien dar nuevas informaciones sobre los avances logrados para celebrar consultas efectivas sobre las cuestiones abarcadas por el Convenio, incluyendo a las actividades de la Comisión Tripartita sobre Asuntos Internacionales del Trabajo.

20. La Comisión espera que las autoridades nacionales y los interlocutores sociales podrán beneficiarse de la asistencia técnica de la Oficina y confía en que la memoria también contendrá sus comentarios sobre las cuestiones evocadas en esta observación.

21. En su próxima reunión, la Comisión también se propone examinar las observaciones que una organización de trabajadores ha hecho llegar sobre la aplicación del Convenio y que fueron transmitidas al Gobierno en octubre de 2003.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2004.]