Observation (CEACR) - adopted 2003, published 92nd ILC session (2004)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Japan (Ratification: 1953)

La commission prend note des informations fournies dans le rapport du gouvernement. Elle prend note aussi des commentaires formulés par la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO) datés du 15 octobre 2001 et du 27 août 2003; le Syndicat national japonais du personnel hospitalier (JNHWU), datés du 22 août 2001, 6 août 2002 et 26 août 2003; le Syndicat des travailleurs du Zentoitsu et d’autres organisations de travailleurs, datés du 26 janvier, 3 juin, 24 septembre (en rapport avec le cas n^o 1991) et du 12 novembre 2002; et la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) datés du 31 octobre 2002. La commission prend note aussi du débat qui s’est déroulé au sein de la Commission de l’application des normes, de la Conférence internationale du Travail de 2002 et des recommandations de la commission.

1. Promotion des droits de négociation des fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté la capacité très limitée des fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat de participer à la détermination de leurs salaires et avait demandé au gouvernement d’envisager des mesures pour encourager et promouvoir le développement et l’utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire en vue de régler les conditions d’emploi dans le cadre de conventions collectives.

La commission note que, selon la JTUC-RENGO, les syndicats du secteur public ne peuvent participer effectivement à la détermination de leurs conditions de salaires et de travail; les réunions et les consultations avec l’Autorité nationale du personnel (NPA) n’aboutissent pas à des conventions obligatoires et n’ont pas d’effets concrets sur la détermination des salaires et des conditions travail; la NPA a perdu son rôle en tant que mécanisme compensatoire depuis que les réunions entre la NPA et les organisations de travailleurs ont été organisées juste pour entendre l’opinion des organisations. Les recommandations des commissions locales du personnel n’ont pas été appliquées par certaines autorités.

La commission note que le gouvernement réitère ses précédentes déclarations au sujet des mesures prises par la NPA pour entendre l’opinion des organisations du personnel public avant de faire des recommandations au gouvernement sur la révision des conditions de rémunération et de travail de ce personnel. Le gouvernement ajoute que la NPA fonde aussi ses recommandations sur les enquêtes en matière de conditions de travail. Le gouvernement maintient que le système de la recommandation est viable et que la NPA n’a pas perdu son rôle de mécanisme compensatoire pour les restrictions imposées aux droits syndicaux des fonctionnaires publics. Le gouvernement souligne aussi que la détermination des conditions de travail dans le service public local dans le cadre du système des commissions locales du personnel, qui suit les mêmes objectifs et exerce les mêmes fonctions que le système de la NPA, fonctionne bien. Même dans les cas où le gouvernement local n’a le choix que de ne pas appliquer la révision des salaires conformément aux recommandations des commissions du personnel, en raison des circonstances sociales et économiques, le gouvernement déclare qu’il a essayé de conclure des conventions en organisant des réunions avec les organisations de travailleurs et de préserver des relations amicales en matière d’administration du travail.

La commission rappelle que, bien que l’application du principe de la négociation collective par rapport aux fonctionnaires publics exige une certaine flexibilité, le mécanisme choisi par le gouvernement devrait laisser un rôle essentiel à la négociation collective, et les travailleurs et leurs organisations devraient être en mesure de participer pleinement et de manière significative à l’élaboration du cadre global de la négociation. La commission rappelle aussi que dans une situation où, pour des raisons impératives d’intérêt économique national, les taux de salaire ne peuvent être fixés librement au moyen de la négociation collective, les restrictions devraient être appliquées en tant que mesure exceptionnelle et seulement dans les limites nécessaires; elles ne devraient pas dépasser une période raisonnable et devraient s’accompagner de garanties adéquates afin de protéger de manière effective le niveau de vie des travailleurs concernés. Tout en notant que la capacité des fonctionnaires publics non commis à l’administration de l’Etat de participer à la détermination des salaires est très limitée, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer le développement et l’utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire en vue de régler les conditions d’emploi dans le cadre d’une convention collective pour le personnel public non commis à l’administration de l’Etat.

2. La réforme du système de la fonction publique. La commission note que le gouvernement japonais a adopté en décembre 2001 le «Plan de réforme du système de la fonction publique» et poursuit depuis cette date la réforme sur la base de ce plan. La commission note que le gouvernement avait engagé des négociations et des consultations avec les organismes intéressés, les syndicats et les organisations de travailleurs, mais elle estime nécessaire de réaliser une coordination supplémentaire parmi les parties concernées avant de soumettre les projets de loi à la Diète ordinaire. La commission prie le gouvernement de la tenir informée de tout nouveau développement au sujet des consultations relatives à la réforme, et de fournir copies du projet de législation aussitôt qu’il sera disponible, de manière à lui permettre d’examiner sa conformité avec la convention. La commission se réfère aussi à ses commentaires au titre de la convention n^o 87 en rapport avec la réforme de la fonction publique.

3. Exclusion de certaines questions de la négociation dans les institutions médicales nationales. Dans ses précédents commentaires, la commission avait demandé au gouvernement de continuer à appliquer les mesures destinées à encourager la négociation des conditions d’emploi dans les institutions médicales nationales et d’indiquer dans son prochain rapport les nouveaux développements à ce propos. Dans son dernier rapport, le gouvernement indique que le ministère de la Santé, du Travail et du Bien-être (MHLW) a adressé des instructions aux directeurs en vue de la promotion de la négociation collective, et a fourni des conseils aux institutions au sujet de la négociation préalable. La commission note que, à partir de décembre 2002, des négociations ont été organisées dans 13 institutions (sur un total de 190 hôpitaux et sanatoriums nationaux existant dans le pays à la fin de 2002). La commission prie le gouvernement de redoubler d’efforts afin d’encourager la négociation des conditions d’emploi dans les institutions médicales nationales et d’indiquer dans son prochain rapport tout nouveau développement à cet égard.

La commission note que, selon le JNHWU, la direction des hôpitaux continue à imposer des restrictions sur les sujets de négociation, au motif qu’il s’agit des questions touchant à la direction et à l’administration et ne peuvent donc faire l’objet de négociation collective (par exemple, le nombre d’infirmiers dans une équipe de nuit ainsi qu’une demande relative à l’amélioration du système de promotion de l’aide accordée aux infirmiers en tant que partie de l’amélioration du salaire). Le gouvernement déclare à ce propos que le ministère de la Santé, du Travail et du Bien-être a, au cours de sa réunion avec les directeurs d’institution, donné des instructions pour promouvoir une négociation collective appropriée. Par ailleurs, des conseils ont étéà nouveau fournis aux institutions, dans le cadre du Bureau de réforme de la santé et du bien-être, afin de leur permettre, au cours de leurs discussions avec les branches du JNHWU, de gérer de manière convenable la période de négociations préalables. Pour ce qui est des cas spécifiques où, selon le JNHWU, les négociations ont été rejetées, le gouvernement déclare que les consultations préalables ont été organisées avec les branches du JNHWU et les hôpitaux sur ces questions afin de déterminer si de telles demandes concernaient l’administration ou la direction. A la suite de ces négociations, il a été convenu entre le personnel et la direction que de telles questions ne seraient pas inscrites à l’ordre du jour des négociations.

La commission rappelle qu’il est contraire à la convention d’exclure de la négociation collective certaines questions relatives aux conditions de travail et que les mesures prises de manière unilatérale par les autorités pour limiter l’éventail des questions négociables sont souvent incompatibles avec la convention. Les discussions tripartites pour la préparation, sur une base volontaire, d’un guide pratique de la négociation collective sont une méthode appropriée pour résoudre de telles difficultés. La commission prie le gouvernement de continuer à prendre des mesures destinées à promouvoir les consultations entre les syndicats et la direction des hôpitaux, et de la tenir informée de tous nouveaux développements à cet égard.

La commission prie le gouvernement de transmettre sa réponse aux autres questions soulevées par les organisations de travailleurs dans leurs commentaires (en particulier au sujet des questions relatives à la protection contre les actes de discrimination syndicale), ainsi qu’à la récente communication du Syndicat des travailleurs du Zentoitsu datée du 26 novembre 2003.