Observation (CEACR) - adopted 2004, published 93rd ILC session (2005)

Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Mexico (Ratification: 1990)

1. La commission prend note du rapport du gouvernement, reçu en octobre 2004, et de ses nombreuses annexes. Elle note que le gouvernement a adopté une législation abondante touchant à la convention, par exemple: la loi fédérale de 2003 pour la prévention et l’élimination de la discrimination; la loi de 2003 instaurant la Commission nationale pour le développement des peuples indigènes; la loi générale de 2003 sur les droits des peuples indigènes en matière linguistique et la loi sur l’Institut national des langues indigènes. Elle prend également note du Programme national pour le développement des peuples indigènes (2001-2006).

2. La commission prend note du rapport du comité chargé d’examiner les réclamations présentées par le Syndicat du personnel universitaire de l’Institut national d’anthropologie et d’histoire (SAINAH), le Syndicat des travailleurs de l’Université autonome du Mexique (STUNAM), le Syndicat indépendant des travailleurs de la Jornada (SITRAJOR) et le Front authentique du travail (FAT), qui ont fait l’objet d’un rapport adopté par le Conseil d’administration en mars 2004 (document GB.289/17/3). Les paragraphes 108, 139 et 141 de ce rapport énoncent un mandat de suivi de divers aspects touchant à la convention, que la commission examine ici. Compte tenu de la grande quantité des documents relatifs à l’application de la convention au Mexique qui doivent être examinés, la commission limitera pour la présente session ses commentaires aux questions directement en rapport avec les réclamations et abordera les autres aspects à ses sessions suivantes. Elle prie le gouvernement de faire parvenir dans des délais qui permettent leur examen par la commission à sa prochaine session (au plus tard le 1^er septembre 2005) ses réponses aux présents commentaires, ainsi que toutes informations plus récentes qui seraient susceptibles de compléter le rapport détaillé envoyé cette année.

3. Article 6 de la convention. Consultation. Au paragraphe 108 du rapport susmentionné, le Conseil d’administration prie le gouvernement d’intensifier ses efforts tendant à ce que le sentiment d’exclusion qui ressort à l’évidence des allégations des plaignants n’ait plus lieu d’être et de veiller à ce que, au stade de leur élaboration, de leur définition plus précise ou de leur mise en œuvre, les réformes donnent pleinement effet à l’article 6 de la conventionen établissant des critères de représentativité clairs, en prenant en considération dans la mesure du possible les propositions des plaignants relatives aux caractéristiques qu’une consultation doit présenter pour être effective, en déterminant un mécanisme de consultation adapté, qui tienne compte des valeurs, des conceptions, de la notion du temps, des systèmes de référence et même de la façon de concevoir la consultation, propres aux peuples indigènes.

4. La commission note que, selon le rapport du gouvernement, l’un des objectifs du Programme national de développement des peuples indigènes (2001-2006) a été la réforme institutionnelle profonde engagée en juillet et août 2002, qui a donné lieu à une consultation nationale sur les peuples indigènes, les politiques publiques et la réforme des institutions. Toujours selon le gouvernement, l’un des éléments fondamentaux qui est ressorti de cette consultation, c’est que le mécanisme de consultation est considéré comme le centre de la nouvelle relation avec les peuples indigènes dans la définition des politiques, des institutions et des programmes qui les concernent en tant que peuple et que, dans le cadre de ce processus de transformation des institutions, les peuples indigènes sont reconnus comme des acteurs fondamentaux. Cela s’est traduit par la création de la Commission nationale pour le développement des peuples indigènes (CDI), qui a remplacé l’Institut national indigéniste. La loi portant création de la CDI donne mission à cet organe de concevoir un système de consultation et de participation qui, selon l’article 3 de ce texte fondateur, doit fonctionner chaque fois que l’exécutif propose des réformes, des mesures et des programmes qui ont une incidence sur les conditions de vie des indigènes. Notant que la CDI comporte un conseil consultatif où siègent 123 conseillers indigènes, la commission prie le gouvernement d’indiquer quels critères de représentativité ont été appliqués pour élire les 123 conseillers indigènes du pays, les 32 conseillers représentant les gouvernements des Etats, les 12 conseillers représentant les institutions d’enseignement et de recherche et les sept conseillers membres des instances dirigeantes des commissions des questions indigènes des deux chambres du Congrès de l’Union.

5. La commission rappelle que le rapport du Conseil d’administration demandait au gouvernement de définir des méthodes de consultation pour mettre en œuvre des réformes constitutionnelles au niveau fédéral comme à celui des Etats. Du fait que les réformes constitutionnelles ont fait naître des situations qui appellent, encore à ce jour, des mesures précises de mise en œuvre, au niveau fédéral comme à celui des Etats, la commission espère que le gouvernement exposera dans le détail les méthodes de consultation appliquées (paragr. 108 b) du document du Conseil d’administration) et les résultats obtenus.

6. La commission note qu’il s’est tenu, à partir de novembre 2003, une deuxième consultation, portant sur les attentes des peuples indigènes en matière de développement, et que le rapport consécutif à cette consultation a été communiqué. Elle espère recevoir des informations sur la suite de ces consultations, la manière dont les plans et programmes de développement ont été conçus et mis en œuvre et, notamment, la manière dont les peuples indigènes ont participé aux différentes étapes de consultation, de mise en œuvre et de suivi.

7. Il est indiqué, au paragraphe 139 du rapport susmentionné, que par leur ampleur et leur caractère intégral, les allégations (qui recouvrent principalement les aspects suivants: cadre général de discrimination; terres, droits et justice; stérilisations forcées; enfants indigènes; travailleurs migrants indigènes) ont donné lieu à une situation inédite, qui nécessite un traitement différencié. Il est demandéà la CEACR d’examiner toutes les informations soumises dans le contexte de ces réclamations et de demander, si elle le juge nécessaire, des informations complémentaires au gouvernement et aux parties plaignantes. La commission note que l’arrivée tardive du rapport ne permet pas de procéder à une analyse détaillée du contenu des allégations et des réponses, les unes comme les autres particulièrement volumineuses, qui seront examinées en 2005. Elle prie le gouvernement de fournir des informations précises au regard des points énoncés au paragraphe 139 du rapport du comité, de même qu’elle prie les parties plaignantes de fournir les informations demandées sous l’alinéa g) de ce même paragraphe.

Contenu des réformes

8. Au paragraphe 141 de son rapport, le Conseil d’administration demande que la CEACR réalise une étude approfondie de la compatibilité des réformes constitutionnelles relatives aux peuples indigènes avec la convention n^o 169 et il demande au gouvernement de présenter à cette fin, en 2004, un rapport détaillé répondant aux commentaires de 2001. Dans ces commentaires, la commission se réfère essentiellement aux questions suivantes: définition et auto-identification; terres; administration.

9. Définition et auto-identification. Critères linguistiques et d’établissement physique. Il est prévu, au cinquième paragraphe de l’article 2 des réformes, de tenir compte des critères ethnolinguistiques et d’établissement physique. L’impact de ces deux critères, lesquels ne sont pas envisagés par la convention, n’apparaît pas clairement. D’après ce cinquième paragraphe de l’article 2 des réformes, les entités fédérales reconnaissent les peuples et communautés indigènes compte tenu, notamment, de critères ethnolinguistiques et d’établissement physique. La commission souhaite recevoir des informations sur la manière dont le gouvernement assurera que la législation et la pratique de toutes ces entités fédératives se révèlent compatibles avec la convention et cohérentes entre elles, de manière à garantir une protection égale de tous les peuples indigènes du Mexique (articles 2 et 33 de la convention). La commission le prie de veiller à ce que, au stade de la mise en œuvre des réformes, les différents Etats n’appliquent pas des critères de définition ou de champ d’application différents de ceux appliqués au niveau fédéral et/ou qui restreindraient ce qui est défini à l’article 1 de la convention et elle lui demande de fournir des informations détaillées à cet égard.

10. Terres, territoires et ressources naturelles. L’article 2 A) VI) de la réforme prévoit que la Constitution reconnaît et garantit le droit des peuples et des communautés indigènes «d’accéder (…) à l’utilisation et la jouissance préférentielles des ressources naturelles des lieux habités et occupés par les communautés, en dehors de ceux qui correspondent aux zones stratégiques selon les termes de la Constitution». L’article 27 de la Constitution définit lesdites zones stratégiques. A ce propos, le gouvernement déclare dans son rapport que «la réforme prévoit que, pour définir l’usage et la jouissance des ressources naturelles des terres et territoires indigènes, on reconnaîtra à ces communautés la totalité de l’habitat qu’elles utilisent et occupent, en dehors des zones dont la maîtrise appartient directement à la nation, conformément à ce qui est prévu à l’article 27 de la Constitution». La législation de nombreux pays prévoit que les droits applicables aux ressources du sous-sol appartiennent à l’Etat. Ce principe est reconnu au paragraphe 2 de l’article 15 de la convention, où il est également prévu que les gouvernements doivent consulter les peuples indigènes pouvant être concernés avant d’autoriser les activités de prospection et d’exploitation des ressources du sous-sol que leurs territoires recèlent. C’est-à-dire que la convention contient des dispositions qui concernent spécifiquement les territoires traditionnellement occupés par les peuples indigènes qui sont propriétaires de l’Etat, ces territoires n’étant pas exclus du champ d’application de la convention. Bien au contraire, dans son libellé, l’article 15, paragraphe 2, de la convention vise expressément les cas où l’Etat conserve la propriété des minéraux ou des ressources du sous-sol.

11. La commission prie le gouvernement d’indiquer de quelle manière est appliqué cet article 15, paragraphe 2,de la convention dans les zones stratégiques évoquées dans les réformes et mentionnées à l’article 27 de la Constitution.

12. La commission prend note, en outre, des informations détaillées contenues dans le rapport du gouvernement relatives aux mesures tendant à résoudre certains conflits importants sur les terres, informations qui touchent à certaines questions soulevées dans la réclamation. Elle prie le gouvernement de communiquer, dans son prochain rapport, tout nouvel élément pertinent, afin qu’elle puisse poursuivre ultérieurement son examen approfondi de cette question.

13. Administration. L’article 2 de la convention énonce l’obligation pour le gouvernement de mener une «action coordonnée et systématique» en vue d’assurer la protection des peuples indigènes du pays dans leurs droits et dans leur intégrité. La commission note que certaines dispositions des réformes délèguent la mise en œuvre de celles-ci aux entités fédératives. Par exemple, l’article 2 dispose que «la reconnaissance des peuples et communautés indigènes se fera dans les constitutions et lois des entités fédératives, lesquelles devront prendre en considération en outre les principes généraux établis dans les paragraphes qui précèdent, les critères ethnolinguistiques et d’établissement physique». La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour mener, avec la participation des peuples intéressés, une action coordonnée systématique en vue de protéger leurs droits et de garantir que les mesures législatives et administratives émanant du gouvernement fédéral ou des congrès des Etats aient pour dénominateur commun de préserver les droits consacrés par la convention, compte tenu des éléments exposés par le comité en ce qui concerne l’identité, les terres et les territoires, l’autonomie et les ressources naturelles. Elle le prie de la tenir informée à cet égard.

14. La commission avait pris note en 2001 de diverses communications s’appuyant sur l’article 23 de la Constitution de l’OIT qui concernaient l’application de la convention par le Mexique. Ces communications émanaient des organisations suivantes: le Syndicat indépendant national du Colegio de Bachilleres (28 août 2001); le Syndicat des standardistes, en conjonction avec d’autres organisations syndicales (7 sept. 2001) et le Syndicat mexicain des électriciens (28 sept. 2001). Elles ont été transmises au gouvernement après septembre 2001. Le rapport du gouvernement étant parvenu tardivement, la commission se réserve d’analyser le contenu de ces communications en 2005. Le gouvernement a la possibilité de communiquer entre-temps, à propos de ces communications, les informations qu’il jugera appropriées.

15. Enfin, la commission prie le gouvernement de faire parvenir en 2005 un rapport concernant uniquement les informations demandées par la commission dans la présente observation et de continuer de fournir les informations demandées aux paragraphes 108, 139 et 141 du document GB.289/17/3 et sur les communications visées au paragraphe 14 de la présente observation.