Observation (CEACR) - adopted 2004, published 93rd ILC session (2005)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Brazil (Ratification: 1989)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, así como de las informaciones comunicadas en respuesta a sus comentarios anteriores y de la documentación anexada. Toma nota, en particular, de la ley núm. 10593, de 6 de diciembre de 2002, relativa a la reestructuración de la carrera de Inspector del Tesoro Nacional (en adelante, llamada carrera de Inspector de los Ingresos Federales) y a la organización de la carrera de Inspector de Previsión Social, y de la carrera de Inspector del Trabajo, así como del decreto núm. 4552, de 27 de diciembre de 2002, sobre el nuevo reglamento de la inspección del trabajo.

La Comisión toma nota asimismo de las observaciones formuladas por la Asociación Nacional de Agentes de Higiene y Seguridad en el Trabajo (ANAHST), por la Asociación Gaucha de Inspectores del Trabajo (AGITRA) y por la Asociación de Inspectores del Trabajo de Minas Gerais (AAFIT/MG) respecto de la aplicación del Convenio núm. 81, recibidas en la OIT, el 7 de enero de 2004, el 2 de abril de 2004 y el 21 de julio de 2004, respectivamente, así como de las informaciones comunicadas por el Gobierno en torno a las observaciones de la ANAHST.

Según la Asociación Nacional de Agentes de Higiene y Seguridad en el Trabajo (ANAHST), la ley núm. 10593, de 2002, y el decreto núm. 4552, serían discriminatorios contra los agentes de higiene y seguridad en el trabajo e infringirían el artículo 6 del Convenio. Una nota técnica procedente del Departamento de Seguridad en el Trabajo, del Ministerio de Trabajo y Empleo, al expresar una opinión sobre el seguimiento que sería conveniente dar a las reivindicaciones de los agentes de higiene y seguridad, comprueba que los textos incriminados, serían efectivamente discriminatorios contra éstos, puesto que, por una parte, la ley los excluye de la carrera de inspector del trabajo y, por la otra, el decreto les amputa atribuciones que les corresponderían en virtud del antiguo reglamento de inspección del trabajo, y prevé el establecimiento de un carné profesional específico para esta categoría de agentes. La misma nota técnica indica que su integración en el sistema federal de inspección del trabajo, se había realizado en virtud del decreto núm. 97995, de 1989 (que completaba el decreto núm. 55841, de 1965), en su condición de autoridad de inspección del trabajo, con el mismo carácter que los demás agentes de inspección, y que, en consecuencia, habían recibido un carné de identidad profesional idéntico, la formación requerida por la legislación para el ejercicio de las funciones de control en el terreno de la seguridad y la salud en el trabajo y en el ámbito de la legislación laboral, así como las mismas asignaciones de transporte otorgadas a los demás agentes de inspección. Además, sus funciones están identificadas en la clasificación brasileña de oficios, en función de los mismos criterios que aquellos de los inspectores del trabajo. De las conclusiones de la nota técnica, se deriva que las reivindicaciones de los agentes de higiene y seguridad son legítimas, que deberían, por tanto, estar comprendidos en la ley núm. 10593, de 2002, y recuperar las atribuciones que el decreto núm. 4552, de 2002, les había suprimido.

Desde el punto de vista del Gobierno, la ley núm. 10593, de 2002, nunca habría asimilado a los agentes de higiene y seguridad en el trabajo a los inspectores del trabajo. Estarían integrados en el Sistema Federal de Inspección del Trabajo, en virtud del decreto núm. 97995, de 1989, para el ejercicio de las funciones auxiliares de inspección del trabajo, no haciendo más que confirmar esta situación el decreto núm. 4552, de 2002, sobre el nuevo reglamento de inspección del trabajo. El Gobierno precisa que, ni sus puestos, ni las condiciones exigidas para su contratación, habían obedecido a las mismas reglas que las que regían a los inspectores del trabajo y que el hecho de beneficiarse de prestaciones de transporte y de actividades de formación, no quita nada al carácter auxiliar de sus funciones. En cuanto a la clasificación brasileña, cuyo objetivo es el de constituir un banco de datos para la consulta pública y la elaboración de políticas orientadas al mercado del trabajo, esos oficios son identificados y descritos por familia, de manera grosera. Los agentes de higiene y seguridad en el trabajo, en su calidad de funcionarios públicos, están admitidos en sus puestos por concurso, en función de sus méritos, y gozan, al igual que los inspectores del trabajo, de estabilidad en su empleo. Al considerar completamente fuera de lugar la pretensión de los agentes de higiene y seguridad de la carrera de Inspector del Trabajo, el Gobierno reconoce, no obstante, que su reivindicación de aumento salarial podría ser legítima y merece ser examinada.

En cuanto a la AGITRA y a la AAFIT/MG, éstas se refieren al asesinato, el 28 de enero de 2004, de tres inspectores del trabajo y de un conductor del Ministerio de Trabajo, perpetrado durante un control que se centraba en el trabajo forzoso, por parte de un empresario agrícola. Al respecto, la Comisión toma nota de las muchas manifestaciones de indignación de las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores de todo el mundo.

La AGITRA reprocha, al Gobierno brasileño, particularmente su falta total de compromiso en la aplicación de la ley y en la garantía de las condiciones mínimas de seguridad a los inspectores del trabajo en el ejercicio de sus funciones. La inspección del trabajo tropezaría, según la organización, con una fuerte injerencia política encaminada a impedir los controles. Las autoridades políticas, al igual que los terratenientes, mantendrían lazos privilegiados con la policía militar, protegiendo ésta sus intereses y dando cobertura a la continuidad de sus maniobras. Según la AGITRA, estaría en curso un proceso de desmantelamiento del sistema de inspección del trabajo, que ya se traduciría por:

a)  una falta de cooperación efectiva entre los servicios de inspección del trabajo y otros servicios gubernamentales e instituciones, como viene a testimoniar el asesinato de los tres inspectores del trabajo y del conductor del Ministerio de Trabajo (artículo 5, párrafo a));

b)  la insuficiencia y la disminución constantes del número de inspectores del trabajo, a pesar del aumento de la población económicamente activa y la disminución subsecuente de la frecuencia y de la calidad de las visitas de inspección (artículos 10 y 16);

c)  la precariedad de los medios materiales de trabajo de los inspectores del trabajo y la congelación de las prestaciones de transporte profesional de los inspectores, que se reducen, debiendo asumir los gastos con sus fondos personales (artículo 11, párrafo 2);

d)  la violación del principio de libre acceso de los inspectores del trabajo en los establecimientos sujetos a inspección (artículo 12, párrafo 1, a));

e)  la ineficacia del sistema de procedimientos judiciales y de sanciones, en razón de la lentitud, de la ineficacia y de la falta de transparencia de las actuaciones administrativas, en el ámbito del Ministerio de Trabajo, y también del sistema judicial, que se traducen en la práctica en la impunidad de los autores de las infracciones (artículos 17 y 18);

Por su parte, la AAFIT/MG subraya que el asesinato del mes de enero, viene a reflejar el desinterés habitual del Gobierno respecto de los profesionales encargados del control de la aplicación de la legislación y de los demás agentes del Estado, de lo que da testimonio, desde hace decenios, la falta de inversiones en la administración pública. Al expresar la urgencia de una verdadera reestructuración de la inspección del trabajo, la organización denuncia la existencia de una política de desmantelamiento gradual de la institución de la inspección del trabajo y de sus estructuras. En adelante, los responsables de las decisiones políticas percibirían la inspección del trabajo como un obstáculo a la puesta en marcha de proyectos político-económicos y al desarrollo del país. Su desmantelamiento deliberado sería perceptible de diversas maneras. Los inspectores del trabajo estarían limitados a tareas de carácter administrativo (artículo 3, párrafo 2):

a)  el Ministerio de Trabajo y Empleo recurriría de una manera abusiva a los pasantes, que sustituirían, así, a los agentes del Estado, evitándose la organización de concursos públicos, con lo cual se fomentaría el fortalecimiento del clientelismo político y el deterioro del funcionamiento de las instituciones. Además, las remuneraciones de los puestos directivos serían insignificantes y los de Director de Inspección del Trabajo se asignarían en función de criterios políticos a personas ajenas a la inspección del trabajo, que a menudo carecerían de la capacidad técnica necesaria, lo que entrañaría perjuicios de orden administrativo y operativo (artículo 6);

b)  sería netamente insuficiente el número de inspectores del trabajo, así como el de las personas que ejercen funciones de apoyo a los inspectores del trabajo (artículo 10) y la programación, a escala nacional, de las actividades de inspección del trabajo, no permitiría la programación, por parte de los servicios, de visitas más específicas, en función de las necesidades locales (artículo 16);

c)  las oficinas locales de inspección, especialmente la de Minas Gerais, están insuficientemente arregladas y son inadecuadas, siendo frecuente que no dispongan, ni de equipamiento burocrático (ordenador, teléfono), ni del mobiliario elemental (mesas, sillas), necesarios para el ejercicio de las funciones de inspección (artículo 11, párrafo 1, a));

d)  las prestaciones asignadas para cubrir los gastos de alojamiento y de alimentación durante los traslados fuera de la jurisdicción de los inspectores del trabajo, serían insignificantes (artículo 11, párrafo 2); y

e)  la función de inspección del trabajo se había mudado en función de negociación, en detrimento del control y de la represión de las infracciones. Esta situación, agravada por la insuficiencia de las plantillas, fomenta las infracciones, los empleadores estando seguros de no pasar por ningún control o, en el peor de los casos, de beneficiarse de un plazo de regularización y, en definitiva, de impunidad. Además, los plazos entre la comprobación de la infracción y el procedimiento judicial, serían tales que acabarían prescribiendo (artículo 18).

La Comisión toma nota, en la memoria del Gobierno, de algunas informaciones acerca de las medidas recientes dirigidas a mejorar el funcionamiento de la inspección del trabajo, así como de la situación y las condiciones de servicio y de trabajo de los agentes de inspección.

La Comisión agradecería al Gobierno que tuviese a bien presentar toda información y todo comentario que considerara de utilidad respecto de las quejas manifestadas por esas dos organizaciones, y que los acompañara de cualquier documento legislativo, reglamentario, administrativo u otro documento pertinente, para su examen completo en la próxima reunión correspondiente. La Comisión solicita asimismo al Gobierno se sirva comunicar toda información sobre cualquier medida adoptada para la revalorización de la remuneración de los Agentes de Higiene y Seguridad.

Artículo 5. La Comisión toma nota con interés de que la Secretaría de Inspección del Trabajo había enviado a las oficinas regionales, en 2003, una circular en la que se recomendaba el fortalecimiento de los vínculos con los interlocutores sociales y con las instituciones públicas, para una planificación de las actividades de inspección conforme a las necesidades. Al tomar nota de que un decreto de los delegados regionales del trabajo prevé la constitución de comisiones sindicales consultivas sobre los planes de las actividades de control, y de que ya se habían constituido esas comisiones en la casi totalidad de las oficinas regionales, la Comisión agradecería al Gobierno que tuviese a bien comunicar una copia del mencionado decreto, así como informaciones acerca de los temas abordados en el seno de dichas comisiones.

Artículo 10. En su comentario anterior, la Comisión había tomado nota de que, en marzo de 2001, la plantilla del personal de la Inspección del Trabajo estaba constituida por 3.094 inspectores del trabajo (controladores) activos, de los cuales 308 eran especialistas en medicina del trabajo, 395 en ingeniería del trabajo y 100 eran agentes de higiene y seguridad, repartidos en función del número de habitantes de cada uno de los 26 Estados y del Distrito Federal. También había tomado nota de que, según la propia opinión del Gobierno, tal plantilla del personal era insuficiente en relación con la dimensión del país y con la magnitud de la población. Aún no había podido realizarse el concurso previsto para la contratación de al menos 100 puestos vacantes, debido a las medidas de reajuste de los gastos públicos; tampoco el destinado a la contratación de nuevos funcionarios, entre 1999 y abril de 2000. El Tribunal Federal Supremo había dictado, el 14 de septiembre de 1999, una resolución que ordenaba la aplicación del resultado de un concurso público abierto en 1994 y ganado por alrededor de 700 candidatos. Esta decisión, que impedía la contratación de nuevos inspectores de trabajo, no había podido ser ejecutada, en razón de las importantes implicaciones financieras respecto de las posibilidades materiales y de la limitada formación. La Comisión toma nota de que, no obstante, el obstáculo a la contratación había sido levantado en junio de 2002, de que estaba en curso de ejecución el concurso de 2003 para cubrir 150 puestos vacantes y de que deberían cubrirse próximamente 75 puestos vacantes de más, en virtud de una decisión del Ministerio de Planificación. Además, al tomar nota de que, según los informes de inspección comunicados por el Gobierno para los años 2002 y 2003 y las informaciones transmitidas por el Gobierno en su memoria de 2004, el número de inspectores, que había disminuido de manera substancial entre 2001 y 2003, había aumentado de modo considerable en 2004, para acercarse al de 2001, la Comisión solicita al Gobierno que se sirva explicar la reciente evolución de las cifras que parecen indicar que se han aplicado efectivamente con éxito las medidas de contratación.

Artículos 13 y 16. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota con satisfacción de que se habían realizado, en la empresa eléctrica CEPISA, visitas de inspección centradas en la seguridad y la salud en el trabajo, habiendo desembocado las órdenes terminantes formuladas en tales ocasiones en la corrección de algunas irregularidades susceptibles de provocar accidentes laborales graves o mortales. Por otra parte, toma nota de que el Departamento de Seguridad e Higiene en el Trabajo, había emprendido la revisión, en consulta con los interlocutores sociales, del reglamento núm. 10 sobre las instalaciones y los servicios de electricidad. Debiendo constituir este texto, según el Gobierno, una evolución importante de la reglamentación de las medidas preventivas contra los riesgos laborales en el sector de la producción y de la distribución de energía eléctrica, la Comisión agradecerá al Gobierno que tenga a bien comunicar una copia del texto en cuanto haya sido adoptado.

Inspección del trabajo y trabajo forzoso. En referencia a sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota con interés de las informaciones comunicadas por el Gobierno en lo que atañe a la lucha contra el trabajo forzoso, especialmente: la asociación con diversas instituciones y entidades; el seguimiento de las operaciones de control por parte del Ministerio Público de Trabajo (a partir de 2001) y del Ministerio Público Federal (a partir de 2003); el lanzamiento, en 2003, del Plan Nacional de Erradicación del Trabajo Forzoso; la creación, en 2003, de la Comisión Nacional de Erradicación del Trabajo Forzoso (CONATRAE), en sustitución del GERTRAF; la elaboración, por parte de la Secretaría de Inspección del Trabajo (SIT), de una lista de nombres de terratenientes, de empleadores reincidentes en materia de trabajo forzoso, cuya publicación por los medios de comunicación, había permitido que las instituciones públicas restringieran su acceso a los créditos y a la asignación de subsidios y ventajas sociales; las acciones de formación en trabajo forzoso para los inspectores del trabajo, para otros funcionarios y para los interlocutores sociales; la elaboración, por parte del GEFM de un manual de procedimientos de inspección itinerante y la creación de un banco de datos. La Comisión toma nota igualmente de las informaciones, según las cuales las actividades del Grupo Especial de Inspección Itinerante (GEFM), habían permitido aumentar, entre 2001 y 2003, el número de trabajadores liberados, y que está en curso un proceso de descentralización que se orienta a permitir a las oficinas regionales del trabajo, especialmente aquellas situadas en las localidades concernidas, su compromiso directo en la erradicación del trabajo forzoso. La Comisión agradecerá al Gobierno que tenga a bien seguir comunicando informaciones con cifras sobre las actividades de la inspección del trabajo, en el marco de la lucha contra el trabajo forzoso, y sobre sus resultados.

Inspección del trabajo y trabajo infantil. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota con interés de la elaboración y de la publicación de una lista de indicadores del trabajo de niños y de adolescentes; la elaboración de una lista de las peores formas de trabajo infantil; la transmisión de datos y de informaciones al Ministerio de Protección y Asistencia Social, para la concesión prioritaria de becas a los niños y a los adolescentes ocupados en actividades consideradas como peores formas de trabajo infantil; la elaboración y la publicación de la instrucción normativa núm. 1, de 23 de marzo, relativa al procedimiento que han de seguir los inspectores del trabajo ante las situaciones del trabajo infantil en las actividades formales, informales y en el marco de la economía familiar; la adopción del decreto sobre las actividades y los locales peligrosos e insalubres para los menores; la asignación a los GECTIPAS de las herramientas informáticas necesarias para la planificación, el registro y el seguimiento de las actividades de control; la firma de acuerdos de colaboración («termos de compromisso») entre el Ministerio de Trabajo y Empleo y la Fundación ABRINQ para los derechos de niños y adolescentes, con empresas del sector productivo, para la puesta en marcha de actividades encaminadas a prevenir y erradicar el trabajo infantil, y a proteger a los trabajadores adolescentes; el acuerdo de cooperación técnica entre el Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Previsión y Asistencia Social, orientado a la realización de acciones conjuntas para la ejecución, el seguimiento, la evaluación y la publicación de los datos relativos a las actividades realizadas en el marco del Programa de Erradicación del Trabajo Infantil (PETI); el acuerdo de cooperación firmado con el Ministerio de Salud, para la realización de las actividades conjuntas pertinentes en el terreno de la seguridad y la salud en el trabajo; el Programa pedagógico de cooperación técnica «Escuela del futuro trabajador», realizado con las secretarías municipales de educación para la formación de maestros, y la distribución de materiales, que comprenden las actividades de formación dirigidas a niños y adolescentes; las actividades de la Comisión Interministerial de Lucha contra la Violencia y la Explotación Sexual de Niños y Jóvenes, en las que participa la Secretaría de Inspección del Trabajo, en colaboración con la policía, y el control sanitario de los establecimientos sospechosos de explotación sexual de niños y adolescentes.

La Comisión agradecerá al Gobierno que se sirva velar por que se incluyan en el futuro, en el Informe anual de inspección, informaciones con cifras sobre las actividades de control, en el marco de la lucha contra el trabajo infantil, y sobre sus resultados.

La Comisión dirige directamente al Gobierno una solicitud sobre otros puntos.