Observation (CEACR) - adopted 2004, published 93rd ILC session (2005)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Panama (Ratification: 1958)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia en junio de 2003, de los comentarios sobre la aplicación del Convenio presentados por el Consejo Nacional de la Empresa Privada de Panamá (CONEP) y de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1931 (véase 318.º informe, párrafos 493 a 507).

1. La Comisión recuerda que sus comentarios anteriores se referían a las siguientes disposiciones:

-  facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en una empresa de servicio público, más allá de los servicios esenciales strictu sensu ya que incluye el transporte (artículos 486 y 452, numeral 3, del Código del Trabajo);

-  los artículos 174 y 178, último párrafo, de la ley núm. 9 («por la cual se establece y regula la carrera administrativa»), de 1994, que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia;

-  el artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo) que exige un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de la empresa (40);

-  el artículo 64 de la Constitución, que exige ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato;

-  obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales que van más allá de los servicios esenciales strictu sensu y que incluyen los transportes, y sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 185 y 152.14 de la ley núm. 9 de 1994), e

-  injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452.2, 493.1 y 497 del Código del Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga y arbitraje obligatorio a instancia de una de las partes).

2. Por otra parte, la Comisión se había referido en su anterior observación a los comentarios sobre la aplicación del Convenio presentados por el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO).

a)  Exigencia de 50 servidores públicos para constituir una organización de servidores públicos en virtud de la ley de carrera administrativa. En su anterior memoria el Gobierno había reconocido que se trata de un número elevado pero señala que el artículo 176 de la ley núm. 9 permite a los servidores públicos organizarse por clase (categoría) o sector de actividad. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas con miras a modificar la legislación a efectos de reducir el número mínimo de servidores públicos necesarios para constituir organizaciones.

b)  Negación del derecho de huelga a los trabajadores del mar y las vías navegables (ley núm. 8 de 1998), así como en las zonas procesadoras para la exportación (ley núm. 25). El Gobierno había declarado que ambos sectores pueden celebrar convenciones colectivas pero no se refiere específicamente al derecho de huelga. La Comisión había pedido al Gobierno que indique si ese derecho puede ejercerse en ambos sectores y en virtud de qué base legal.

c)  Prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga (prohibición de las huelgas por problemas de políticas económicas y sociales e ilegalidad de las huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa). El Gobierno había señalado que son los sindicatos los que tienen relación con los trabajadores (sindicalizados o no) de la empresa; si las federaciones y confederaciones pudieran declarar la huelga se produciría el canibalismo sindical y la lucha entre organizaciones; en cuanto a las huelgas contra las políticas económicas y sociales del Gobierno, no es justo que se someta a las empresas a los rigores de una huelga de este tipo ya que tales políticas están fuera del control del empleador. La Comisión subraya que las federaciones y confederaciones deberían disfrutar del derecho de huelga. La Comisión ha señalado que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, 1994, párrafo 165]. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla a los principios mencionados.

d)  Desafiliación de la FENASEP de la Confederación Convergencia Sindical por decisión de las autoridades. El Gobierno había indicado que los servidores públicos se rigen por la Ley de Carrera Administrativa y estima que deben afiliarse a organizaciones homólogas de servidores públicos. La Comisión señala que si bien cabe admitir que las organizaciones de base del personal de la función pública se limiten a esta categoría de trabajadores, ello no obstante deberían gozar de libertad para afiliarse a las federaciones y confederaciones que estimen convenientes, incluidas aquellas que engloban también a organizaciones del sector privado [véase Estudio general, op. cit., párrafo 193]. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla al mencionado principio. La Comisión pide al Gobierno que no obstaculice la afiliación de FENASEP a la Confederación Convergencia Sindical.

3. En sus recientes comentarios, el Consejo Nacional de la Empresa Privada de Panamá (CONEP) señala que el Gobierno no ha realizado las reformas solicitadas por la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia desde 2000. El CONEP señala que algunas de estas reformas fueron solicitadas también por el Comité de Libertad Sindical. El CONEP destaca la necesidad de modificar: 1) los artículos 493, 1) y 497 del Código del Trabajo, cuyas disposiciones relativas a la huelga atentan contra las necesidades básicas de la empresa, específicamente en lo que se refiere al mantenimiento de las instalaciones, prevención de accidentes y derecho de los empresarios y personal de dirección a entrar en las instalaciones de la empresa y ejercer sus actividades, y 2) el artículo 452, 2) que permite la imposición del arbitraje obligatorio a solicitud de una de las partes en el conflicto colectivo.

La Comisión toma nota de las declaraciones del Gobierno en su memoria según las cuales: 1) ha solicitado el asesoramiento técnico de la Oficina Subregional  de la OIT para propiciar una mejor aplicación del Convenio en un marco de diálogo y concertación con los actores sociales y lograr un acuerdo general sobre todos los puntos planteados en cuanto a las reformas al Código del Trabajo solicitadas; 2) por tratarse de un período preelectoral no fue posible concretar ese asesoramiento técnico y se decidió postergarlo para una decisión del nuevo Gobierno que asumirá el 1.º de septiembre de 2004; 3) el artículo 49-A, literal B, numeral 15 de la ley núm. 25 de 1992 concede el derecho de huelga a los trabajadores de las zonas procesadoras de exportación; 4) en lo que respecta al derecho de huelga de los trabajadores del mar regulados por el decreto núm. 8 de 1998, existe actualmente una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia; 5) en cuanto a las modificaciones a la legislación solicitadas en relación con los funcionarios públicos, a pesar del esfuerzo gubernamental para atender los comentarios de la Comisión no ha sido posible encontrar consenso en estos temas.

La Comisión expresa la esperanza de que la asistencia técnica de la OIT solicitada por el Gobierno se concretará en un futuro muy próximo y que haga posible superar el conjunto de problemas planteados. La Comisión pide al Gobierno que le informe al respecto.

Por último, la Comisión pide al Gobierno que envíe el proyecto de ley para asegurar el respeto de los derechos consagrados por el Convenio en las zonas francas de exportación, al que se había referido el representante gubernamental en la Comisión de la Conferencia en 2003, así como que le informe de la decisión de la Corte Suprema de Justicia sobre la constitucionalidad del decreto núm. 8 de 1998 y le transmita el texto de la ley núm. 25 relativa a las zonas francas de exportación.

La Comisión examina en una solicitud directa otras cuestiones.