Observation (CEACR) - adopted 2004, published 93rd ILC session (2005)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Türkiye (Ratification: 1993)

La commission prend note des informations que le gouvernement a fournies dans son rapport, ainsi que des observations jointes qui émanent des organisations de travailleurs suivantes: la Confédération des syndicats progressistes de Turquie (DISK), la Confédération turque des associations d’employés du secteur public (TÜRKIYE KAMU-SEN) et la Confédération des syndicats turcs (TÜRK-IS). La commission prend aussi note des réponses du gouvernement aux observations formulées par les organisations suivantes: le Syndicat indépendant des fonctionnaires des communications du secteur public (BAGIMSIZ HABER-SEN), la DISK, la Confédération des syndicats de fonctionnaires (KESK), le Syndicat turc des fonctionnaires des services de l’éducation, de la formation et des sciences (TÜRK EGITIM-SEN) et la Confédération internationale des syndicats libres (CISL). La commission demande au gouvernement de transmettre ses commentaires à propos des observations que la CISL a formulées dans une communication datée du 15 décembre 2003.

Dans ses commentaires précédents, la commission avait examiné la conformité avec la convention des lois suivantes: la loi n^o 4688 sur les syndicats de fonctionnaires, la loi n^o 2821 sur les syndicats, la loi n^o 2822 sur les conventions collectives du travail, les grèves et les lock-out et la loi n^o 3218 dont l’article provisoire n^o 1 prévoit un arbitrage obligatoire dans les zones franches d’exportation.

La commission note que, depuis son examen du précédent rapport du gouvernement, certains articles de la loi n^o 4688 ont été modifiés en vertu de la loi n^o 5198 et qu’un projet de loi prévoyant d’autres modifications de la loi n^o 4688 est en cours d’élaboration. A propos des lois n^os 2821 et 2822, la commission note que deux projets de loi ont étéélaborés et que des consultations à ce sujet sont en cours. La commission demande au gouvernement de transmettre avec son prochain rapport le second texte qui porte modification de la loi n^o 4688, ainsi que la dernière version des textes portant modification des lois n^os 2821 et 2822. Enfin, la commission prend note de l’entrée en vigueur de la loi n^o 4857 portant Code du travail.

D’emblée, la commission prend note avec satisfaction de la loi n^o 4771 qui abroge l’article provisoire n^o 1 de la loi n^o 3218, article qui prévoyait pour dix ans, dans les zones franches d’exportation, un arbitrage obligatoire en vue du règlement des conflits collectifs du travail. En outre, la commission note avec intérêt que les projets de loi visant à modifier les lois n^os 2821 et 2822 contiennent des dispositions qui permettent d’améliorer l’application de la convention et tiennent compte de certaines des questions qu’elle a soulevées, en particulier les suivantes:

n  la suppression de deux conditions d’éligibilité aux fonctions de dirigeants syndicaux: la condition de nationalité et la condition de dix années d’ancienneté dans l’emploi (loi n^o 2821, art. 14, paragr. 14);

n  l’abrogation de la disposition prévoyant la suspension ou la destitution d’un dirigeant syndical en cas de candidature à des élections locales ou générales ou en cas d’élection, respectivement (loi n^o 2821, art. 37, paragr. 3);

n  l’abrogation de la disposition qui permet au gouverneur de nommer un observateur au congrès général d’un syndicat (loi n^o 2821, art. 14, paragr. 1);

n  la suppression, dans la liste des activités dans lesquelles les grèves sont interdites, des activités suivantes: la production de lignite pour les centrales thermiques; les activités bancaires et de notariat public; les transports maritimes, terrestres ou ferroviaires (loi n^o 2822, art. 29);

n  la suppression de l’interdiction des stations de télévision et de radio syndicales, interdiction qui découle de la loi n^o 3984;

n  l’exclusion des syndicats de la portée de l’article 43 de la loi n^o 2908 sur les associations, laquelle n’autorise les associations à inviter un étranger en Turquie ou à envoyer un de leurs membres à l’étranger qu’à la condition qu’elles en préviennent suffisamment à l’avance le gouverneur.

Il apparaît, à la lecture des projets de loi, que plusieurs préoccupations de la commission n’ont pas été prises en compte:

n  plusieurs catégories de fonctionnaires ne bénéficient pas du droit syndical (voir les articles 3(a) et 15 de la loi n^o 4688);

n  les critères selon lesquels le ministère du Travail détermine le secteur d’activité d’un lieu de travail (les syndicats sont constitués sur la base du secteur d’activité) et les implications de cette détermination sur le droit des travailleurs de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier (art. 3 et 4 de la loi n^o 2821);

n  les dispositions détaillées des lois n^os 4688, 2821 et 2822 à propos du fonctionnement interne des syndicats et de leurs activités;

n  la destitution de l’organe exécutif d’un syndicat en cas de non-respect des dispositions de la loi, alors que ces dispositions devraient être librement déterminées par les organisations (art. 10 de la loi n^o 4688);

n  le droit de grève: a) dans la fonction publique (art. 35 de la loi n^o 4688); b) dans le cadre de la loi n^o 2822.

Article 2 de la convention. Droit des employeurs et des travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer les organisations de leur choix et de s’y affilier. 1. La commission rappelle que l’article 3(a) de la loi sur les syndicats de la fonction publique définit les fonctionnaires de manière restrictive en ne se référant qu’à ceux qui ont un statut permanent ou qui ont accompli leur période probatoire. L’article 15 de la même loi dresse la liste des fonctionnaires qui n’ont pas le droit de se syndiquer. La commission note que, selon la CISL, plus de 400 000 fonctionnaires sont exclus du droit syndical. Elle note aussi que, d’après la KESK, de plus en plus de fonctionnaires sont liés par des contrats à durée déterminée et sont donc exclus du champ d’application de la loi n^o 4688. Selon le gouvernement, le projet de loi visant à modifier la loi n^o 4688 supprimera la mention qui est faite de la «période probatoire». De plus, le gouvernement indique que la définition de «fonctionnaires» sera modifiée pour inclure en particulier le personnel spécial de sécurité. Néanmoins, il semble que les fonctionnaires occupant des postes de confiance resteront exclus du champ d’application de la loi n^o 4688.

La commission souligne que l’article 2 de la convention prévoit le droit des travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier, et qu’en vertu de la convention la seule exception admissible concerne les forces armées et la police. Il en résulte, notamment, que le droit syndical des fonctionnaires ne saurait dépendre de la durée du contrat de travail. A propos des fonctionnaires occupant des postes de «confiance», la commission rappelle à nouveau que priver totalement ces fonctionnaires du droit de se syndiquer n’est pas compatible avec la convention. Par ailleurs, la commission rappelle qu’interdire à ces fonctionnaires le droit de s’affilier à des syndicats représentant d’autres catégories de travailleurs n’est pas nécessairement incompatible avec la convention, mais à deux conditions: les fonctionnaires concernés doivent avoir le droit de créer leurs propres organisations pour la défense de leurs intérêts et la catégorie des fonctionnaires en question ne doit pas être définie en termes si larges que les organisations d’autres catégories de fonctionnaires risquent de s’en trouver affaiblies, parce qu’elles sont ainsi privées d’une proportion substantielle de leurs membres effectifs ou éventuels (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 87 et 88). La commission veut croire que le projet de loi visant à modifier les articles 3(a) et 15 de la loi en question prévoira que l’ensemble des catégories de fonctionnaires, à l’exception des forces armées et de la police, auront le droit de se syndiquer, conformément à l’article 2 de la convention. La commission demande au gouvernement de la tenir informée à cet égard.

2. La commission rappelle que ses commentaires précédents faisaient référence aux conclusions du Comité de la liberté syndicale (cas n^o 2126) et aux articles 3 et 4 de la loi n^o 2821 qui disposent que les syndicats sont constitués sur la base du secteur d’activité et que le secteur d’activité d’un lieu de travail donné est déterminé par le ministère du Travail. La commission avait demandé au gouvernement d’indiquer les critères sur la base desquels le ministère du Travail procède à la classification prévue à l’article 4 de la loi susmentionnée et de lui transmettre tout texte régissant cette classification. La commission note que, dans son rapport, le gouvernement ne traite pas du sujet. La commission note aussi que le projet de loi portant amendement de la loi n^o 2821 modifie la liste des secteurs d’activité. Ainsi, certains des secteurs d’activité qui figurent à l’article 60 de la loi n^o 2821 seront supprimés ou fusionneront avec d’autres secteurs d’activité. La commission note que, en vertu de l’article 2 provisoire du projet de loi, les syndicats actuellement en place dans les secteurs d’activité qui seront supprimés ou qui fusionneront doivent tenir une assemblée extraordinaire pour fixer de nouvelles réglementations et modalités de fonctionnement.

La commission rappelle qu’elle considère que l’établissement de grands domaines de classification par secteurs d’activité aux fins de préciser la nature et les compétences des syndicats sectoriels n’est pas en soi incompatible avec la convention. Elle considère en revanche que cette classification et sa modification devraient être déterminées en fonction de critères précis, objectifs et prédéterminés, relatifs en particulier à la nature des fonctions assumées par les travailleurs sur le lieu de travail concerné, afin d’éviter toute détermination arbitraire et de garantir ainsi pleinement le droit pour les travailleurs de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission prie de nouveau le gouvernement d’indiquer les critères sur la base desquels un lieu de travail donné est classé dans un secteur d’activité. De plus, la commission demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les membres d’un syndicat qui pourraient être touchés par la modification de la liste des secteurs d’activité aient le droit d’être représentés par le syndicat de leur choix, conformément à l’article 2. A cet égard, à propos des travailleurs qui, en raison d’une décision prise en vertu de l’article 4, ont été privés du droit d’être représentés par le syndicat Dok Gemi-Is (voir le cas n^o 2126 de la liberté syndicale), syndicat qu’ils avaient librement choisi, la commission demande à nouveau au gouvernement d’indiquer les mesures prises pour restituer à ces travailleurs leur droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission demande au gouvernement de la tenir informée de toutes les mesures prises et des conséquences pratiques que la modification de la liste des secteurs d’activité aura pour les syndicats.

Article 3. 1. Droit des organisations de travailleurs d’élaborer leurs statuts et règlements administratifs. Dans ses commentaires précédents, la commission avait souligné que plusieurs dispositions des lois n^os 2821, 2822 et 4688 réglementaient trop précisément les affaires intérieures des syndicats et qu’une telle situation pourrait donner lieu à une ingérence indue des pouvoirs publics dans le fonctionnement et les activités des syndicats. La commission note que, selon le gouvernement, les dispositions en question de la loi n^o 4688 ne visent pas à restreindre l’indépendance des organisations, et que ces dispositions ont étéélaborées dans le seul but de garantir le fonctionnement démocratique des syndicats et la transparence de leurs activités, et de protéger les droits de leurs membres.

La commission rappelle tout d’abord que ses commentaires portent non seulement sur la loi n^o 4688, mais aussi sur les lois n^os 2821 et 2822. Elle note à cet égard que la loi n^o 5198 et les projets de loi visant à modifier les lois n^os 2821 et 2822 définissent tout aussi précisément le cadre de fonctionnement des syndicats. La commission rappelle que les dispositions législatives qui vont au-delà des exigences de forme en matière de statuts et de règlements administratifs des organisations syndicales risquent d’entraver la constitution et le développement des organisations et constituent une intervention contraire à l’article 3, paragraphe 2, de la convention (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 110 et 111). La législation peut obliger les syndicats à adopter des dispositions sur certains points, mais elle ne devrait pas imposer le contenu de ces dispositions. Des précisions pourraient toujours être apportées dans des guides annexés aux lois pertinentes, guides que les syndicats devraient néanmoins être libres de suivre ou non. La commission exprime le ferme espoir que les projets de loi visant à modifier les lois n^os 4688, 2821 et 2822 prendront en compte ses commentaires. Elle demande au gouvernement de la tenir informée à cet égard. Enfin, à propos de l’article 10 de la loi n^o 4688 qui prévoit la destitution de l’organe exécutif d’un syndicat en cas de non-respect des dispositions de la loi, alors que ces dispositions devraient être librement déterminées par les organisations professionnelles, la commission renvoie à ses commentaires susmentionnés et demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 10 de la loi de telle sorte que les organisations de travailleurs puissent organiser librement leur gestion et leur activité sans ingérence, fondée sur des motifs incompatibles avec l’article 3, des pouvoirs publics.

2. Droit des organisations de travailleurs d’élire librement leurs représentants. La commission rappelle que, en vertu de l’article 18 de la loi n^o 4688, les dirigeants syndicaux sont suspendus de leurs fonctions lorsqu’ils sont candidats lors d’élections locales ou générales. La commission note que, selon le gouvernement, cette disposition vise à garantir que les candidats soient sur un pied d’égalité et à empêcher que les ressources d’un syndicat soient utilisées à des fins politiques. La commission note avec intérêt que le projet de loi y afférent supprime la disposition correspondante de la loi n^o 2821 (art. 37, paragr. 3), mais que la modification de l’article 18 de la loi n^o 4688 prévue par la loi n^o 5198 maintient cette restriction et semble même empêcher les dirigeants syndicaux d’exercer leur mandat dans le cas où leur candidature lors d’élections locales ou générales n’aboutirait pas. La commission estime que la question de la participation de fonctionnaires à des élections locales ou générales pourrait relever du statut général des fonctionnaires, mais qu’elle ne devrait pas se traduire par une limitation du choix des dirigeants par les membres d’un syndicat. La commission demande donc au gouvernement, en cas d’interdiction ou de restrictions relatives à la candidature de fonctionnaires lors d’élections locales ou générales, de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 18 de la loi n^o 4688, afin que les organisations de fonctionnaires puissent décider librement si leurs dirigeants doivent conserver leurs fonctions s’ils sont candidats lors d’élections locales ou générales, ou s’ils sont élus, et afin que les statuts syndicaux puissent déterminer si ces dirigeants pourront conserver leurs fonctions dans le cas où leur candidature lors d’élections locales ou générales n’aboutirait pas.

3. Droit des organisations de travailleurs et d’employeurs d’organiser leur activité et de formuler leurs programmes sans ingérence du gouvernement. Syndicats de fonctionnaires. La commission rappelle que l’article 35 de la loi n^o 4688 ne spécifie pas les circonstances dans lesquelles le droit de grève peut être exercé dans la fonction publique. La commission note que, dans son rapport, le gouvernement indique que des études sont en cours en vue de réviser la définition du terme «fonctionnaire». La commission souligne que les restrictions au droit de grève dans le service public doivent dépendre seulement des fonctions exercées par les fonctionnaires intéressés. Par conséquent, les restrictions au droit de grève dans la fonction publique devraient se limiter aux fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat ou qui travaillent dans des services essentiels au sens strict du terme (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 158 et 159). Dans le cas où le droit de grève serait interdit ou limité d’une façon compatible avec la convention, les fonctionnaires devraient bénéficier de garanties compensatoires, par exemple de procédures de conciliation et de médiation, aboutissant en cas d’impasse à un mécanisme d’arbitrage qui comportera des garanties suffisantes d’impartialité et de rapidité (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 164). La commission veut croire que le gouvernement prendra prochainement les mesures nécessaires pour modifier la loi n^o 4688 d’une façon compatible avec l’article 3 en tenant compte des observations ci-dessus. Elle demande au gouvernement de la tenir informée des progrès accomplis à cet égard.

Autres syndicats. La commission rappelle que, à plusieurs reprises, elle a souligné que certaines dispositions de la loi n^o 2822 relatives au droit de grève ne sont pas compatibles avec la convention. La commission prend note à ce sujet des commentaires de la CISL, laquelle fait état de restrictions au droit de grève, tant en droit que dans la pratique, et des lourdes sanctions qui sont applicables en cas de participation à une grève illicite. La commission rappelle que ses commentaires précédents portaient sur les dispositions suivantes:

n  l’article 25 qui interdit les grèves à des fins politiques, générales et de solidarité; l’article 54 de la Constitution qui prévoit des dispositions analogues et interdit aussi l’occupation du lieu de travail, les grèves perlées et d’autres formes d’obstruction;

n  l’article 48 qui restreint fortement la pratique des piquets de grève;

n  les articles 29 et 30 qui interdisent la grève dans de nombreux services qui ne peuvent pas être considérés comme essentiels au sens strict du terme, et l’article 32 qui prévoit qu’un arbitrage obligatoire, à la demande d’une partie, peut être imposé dans les services où la grève est interdite. A propos des services qui figurent encore dans le projet de loi visant à modifier l’article 29, la commission souligne que les activités ayant trait à la production, le raffinage et la distribution de gaz naturel, de gaz de ville et de pétrole ne peuvent pas être considérées comme des services essentiels au sens strict du terme, c’est-à-dire les services dont l’interruption mettrait en danger, dans l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne;

n  les articles 27 (qui se réfère à l’article 23) et 35 qui prévoient un préavis de grève excessivement long. A ce sujet, la commission note que le gouvernement convient que le délai qui doit s’écouler entre le début des négociations et le début de la grève est considérablement long, et que le projet de loi prévoit la modification des articles 22 et 23; la commission demande au gouvernement de préciser la mesure dans laquelle le préavis de grève a été abrégé dans les articles 22 et 23 tels que modifiés, et de transmettre la version mise à jour des dispositions modifiées;

n  les articles 70 à 73, 77 et 79 prévoient de lourdes sanctions, y compris des peines d’emprisonnement, en cas de participation à des grèves illégales. Or l’interdiction de ces grèves est contraire aux principes de la liberté syndicale. A cet égard, la commission rappelle que la grève ne devrait pouvoir être sanctionnée que lorsque son interdiction est conforme aux principes de la liberté syndicale et que, si des peines d’emprisonnement doivent être imposées, elles devraient être proportionnelles à la gravité des infractions.

Notant que le projet de loi visant à modifier la loi n^o 2822 ne tient pas compte de la plupart des préoccupations qu’elle avait manifestées, la commission demande instamment au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier les dispositions susmentionnées afin de les rendre conformes à l’article 3.

Enfin, la commission note que la CISL, dans ses observations, a fait mention de restrictions à la liberté syndicale qui sont particulièrement graves dans les quatre provinces du sud-est du pays, et de la détention de nombreux syndicalistes en vertu de l’article 312 du Code pénal, lequel prévoit des peines d’emprisonnement en cas d’«incitation à la haine». La commission note que, selon le gouvernement, l’état d’urgence a été levé partout en Turquie et que l’article 159 du Code pénal a été modifié pour que l’expression d’opinions non violentes ne soit plus considérée comme une infraction. La commission note que le gouvernement n’a pas répondu à propos de la question de l’application de l’article 312 du Code pénal aux syndicalistes qui ont déployé des activités syndicales licites. La commission demande donc au gouvernement de répondre à ce sujet et d’indiquer les mesures prises pour que l’article 312 du Code pénal ne soit pas appliqué aux syndicalistes qui déploient des activités syndicales licites.

A propos de l’action en justice intentée contre la DISK, la commission prend note de la confirmation du gouvernement, à savoir qu’une action en justice a été intentée contre la DISK en vertu de l’article 54 de la loi n^o 2821 et que la procédure suit son cours. La commission note que le gouvernement affirme que les documents qui concernent les dirigeants syndicaux élus au cours de l’assemblée générale de 2000 de la DISK étaient incomplets, tout en confirmant apparemment que l’une des raisons de l’action en justice portait sur l’exigence des dix ans d’ancienneté qui a été retirée de la Constitution. La commission note que l’existence d’une organisation, qui a dûment obtenu la personnalité juridique et qui fonctionne actuellement, est menacée en raison d’une action en justice introduite plus de deux ans auparavant et fondée sur une condition d’éligibilité qui a régulièrement été critiquée par la commission en tant qu’elle violait l’article 3. La commission estime que l’introduction d’une telle action en justice en vue d’obtenir la dissolution d’une organisation interfère non seulement dans l’exercice du droit des organisations d’élire librement leurs représentants mais viole plus fondamentalement le droit des travailleurs de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission veut croire qu’en conséquence le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour retirer l’action en justice, d’autant que la condition d’éligibilité sera retirée de la loi n^o 2821. La commission demande au gouvernement de la tenir informée à cet égard.

La commission exprime l’espoir que, dans le cadre des prochaines réformes législatives relatives au droit d’organisation, les commentaires susmentionnés seront pris en compte. La commission rappelle de nouveau au gouvernement que, s’il le souhaite, il peut bénéficier de l’assistance technique du BIT dans ce domaine.

La commission soulève plusieurs autres points dans une demande adressée directement au gouvernement.