Direct Request (CEACR) - adopted 2005, published 95th ILC session (2006)

Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Mexico (Ratification: 1990)

Politique générale

1. Article 1 de la convention. Définition et auto-identification. Critères linguistiques et de l’établissement. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que, aux termes de l’article 2 de la réforme constitutionnelle, la conscience de l’identité indigène doit être un critère fondamental pour déterminer à qui s’appliquent les dispositions sur les peuples indigènes. Elle avait également pris note des dispositions du cinquième paragraphe de l’article 2 selon lesquelles la reconnaissance des peuples et des communautés indigènes se fera dans les constitutions et les lois des entités fédératives, qui doivent prendre en compte, outre les principes généraux établis dans les premiers paragraphes de cet article, les critères ethnolinguistiques et les critères d’établissement physique. La commission note que, d’après le rapport du gouvernement, la population indigène du Mexique est la plus importante d’Amérique latine d’un point de vue numérique et que, selon le Conseil national de la population (CONAPO), elle était de 12,7 millions de personnes en l’an 2000, et se composait de 62 peuples indigènes. Certaines des questions posées par le CONAPO portent sur la langue indigène parlée et l’appartenance d’au moins une personne du ménage à un groupe indigène. La commission note que, d’après l’annexe 16 du rapport du gouvernement (Indicateurs socio-économiques concernant les peuples indigènes du Mexique, 2002), en raison du processus de «désindianisation», de nombreux indigènes ont abandonné leurs communautés d’origine, ce qui a entraîné un important phénomène de disparition des langues et de perte de l’identité ethnique. Elle note aussi que l’annexe mentionne différentes catégories relatives à la langue et à l’appartenance indigène; la catégorie n^o 4 concerne les personnes qui ne parlent aucune langue indigène mais appartiennent à un groupe indigène. La commission relève que depuis 1895, date des premiers recensements officiels, la langue a été le principal critère pour qualifier une population d’indigène. Comme, en raison du processus de «désindianisation» mentionné dans l’annexe fournie par le gouvernement, de nombreuses langues indigènes ont disparu, la commission saurait gré au gouvernement d’indiquer si la catégorie n^o 4 bénéficie de la protection de la convention, car la langue ne figure pas parmi les critères de l’article 1 permettant de déterminer les peuples indigènes. Se référant en outre au cinquième paragraphe de l’article 2 des réformes constitutionnelles, aux termes duquel les entités fédératives doivent reconnaître les peuples et les communautés indigènes en tenant compte de critères ethnolinguistiques et de critères d’établissement physique, la commission souhaiterait recevoir des informations indiquant comment ces entités appliquent ces critères.

2. Articles 2 et 33. Administration. Dans son observation de 2004, la commission avait pris note de la création de la Commission nationale pour le développement des peuples indigènes (CDI) qui remplaçait l’Institut national indigéniste. La commission note que, dans l’optique du développement des peuples indigènes choisie par la CDI, il faut réexaminer les politiques publiques afin de mener, avec la participation des peuples indigènes, les activités institutionnelles qui doivent favoriser une amélioration de leurs conditions de vie; elle note aussi que le développement intégral est le principal objectif de la politique que va promouvoir la CDI pour rattraper les retards et réduire les inégalités dont sont victimes les peuples et les communautés indigènes, et que cet objectif doit être atteint grâce à la participation des peuples et des communautés indigènes, par le biais d’un système de consultations permettant de tenir compte de différents points de vue et options pour entreprendre les politiques. La commission saurait gré au gouvernement d’évaluer les moyens utilisés par la CDI pour atteindre ces objectifs en pratique et d’indiquer comment la participation des peuples indigènes est assurée. De plus, elle note que la CDI comporte un conseil consultatif où siègent 123 conseillers indigènes nommés conformément à la réglementation de la Junte du gouvernement afin de garantir la légitimité de la représentation (art. 12 de la loi de la Commission nationale pour le développement des peuples indigènes). La commission prie le gouvernement de transmettre des informations indiquant comment cette représentation est assurée dans la pratique, en précisant si elle est satisfaisante pour les peuples indigènes.

3. Action coordonnée et systématique. Dans sa précédente demande directe, la commission avait prié le gouvernement de donner des informations indiquant comment les entités fédératives assurent l’application intégrale et uniforme de la convention. Elle note que, en vertu de l’article 133 de la Constitution fédérale, les constitutions et les normes des Etats doivent être mises en conformité avec les traités internationaux, notamment avec la convention n^o 169 de l’OIT. Prière de donner des informations montrant comment les différentes entités fédératives ont assuré, en droit et en pratique, la participation des peuples indigènes prévue aux articles 2 et 33 de la convention.

4. Communautés et peuples indigènes envisagés comme des sujets ou des entités de droit public. La commission avait prié le gouvernement d’indiquer quels étaient les effets juridiques de la reconnaissance des peuples indigènes comme «entités de droit public». Elle note avec intérêt que, d’après le rapport, la Constitution reconnaît aux peuples et communautés indigènes la jouissance et l’exercice de droits qui en font de véritables personnes, de véritables sujets de droit, et des sujets ou des entités de droit public. Le gouvernement indique aussi que, conformément à l’article 2 de la Constitution politique des Etats unis du Mexique, les constitutions et/ou les lois des entités fédératives doivent reconnaître expressément le statut d’entités ou de sujets de droit public aux peuples et communautés indigènes. Le gouvernement ajoute que cette reconnaissance contribue à rendre effectives la libre détermination et l’autonomie de ces peuples et communautés. La commission saurait gré au gouvernement d’indiquer dans quelle mesure les entités fédératives reconnaissent aux peuples et aux communautés indigènes le statut d’entités ou de sujets de droit public, en précisant la portée de cette reconnaissance dans chaque entité fédérative.

5. Consultation. La commission avait noté que, d’après le rapport du gouvernement, l’un des objectifs du Programme national de développement des peuples indigènes (2001-2006) était de procéder à une grande réforme des institutions. A cette fin, une consultation nationale sur les peuples indigènes, les politiques publiques et la réforme des institutions avait eu lieu en juillet et août 2002. D’après le gouvernement, il est ressorti de cette consultation que le mécanisme de consultation devait être l’élément fondamental de la relation nouvelle avec les peuples indigènes, qu’il devait servir à instaurer des institutions, à définir des politiques et des programmes qui les concernent en tant que peuples et devait faire de ces peuples les acteurs clés de la transformation des institutions de l’Etat. La commission note avec intérêt que, aux termes de l’article 2, IX, de la loi de la Commission nationale pour le développement des peuples indigènes, la CDI devra, entre autres, élaborer et mettre en œuvre, dans le cadre de son conseil consultatif, un système de consultation et de participation indigènes, en établissant des procédures techniques et des méthodes pour promouvoir la participation des autorités, des représentants et des communautés des peuples indigènes à l’élaboration, l’application et l’évaluation de plans et de programmes de développement. La commission saurait gré au gouvernement de communiquer des informations sur les résultats pratiques de l’application de cet article et sur les procédures techniques et les méthodes mentionnées dans cette disposition. Prière également de transmettre des informations sur les résultats obtenus grâce à l’application de l’article 2, XVI, de cette loi.

6. La commission note que, en 2004, les peuples indigènes ont été consultés sur leurs attentes en matière de développement. Pour organiser cette consultation, des moyens financiers et humains ont été réunis grâce au concours de différentes instances (organismes des entités fédératives œuvrant pour les peuples indigènes, Secrétariat des relations extérieures, Programme des Nations Unies pour le développement et Banque mondiale). Elle note qu’un projet est mis en place pour conseiller la Commission des affaires indigènes du Sénat; il doit permettre de consulter les acteurs communautaires sur les réformes des lois constitutionnelles. La commission saurait gré au gouvernement de la tenir informée des résultats de ce projet.

7. La commission renvoie au rapport du comité chargé d’examiner les réclamations présentées par le Syndicat du personnel universitaire de l’Institut national d’anthropologie et d’histoire (SAINAH), le Syndicat des travailleurs de l’Université autonome du Mexique (STUNAM), le Syndicat indépendant des travailleurs de la Jornada (SITRAJOR), adopté par le Conseil d’administration en mars 2004 (document GB.289/17/3). Au paragraphe 108 du rapport, le Conseil d’administration prie le gouvernement d’accroître et de poursuivre ses efforts pour surmonter le sentiment d’exclusion qui apparaît de manière évidente dans les allégations, d’appliquer pleinement l’article 6 de la convention lors de l’élaboration, de la détermination ou de la mise en œuvre des réformes, en établissant des critères clairement définis de représentativité, en prenant en compte, dans la mesure du possible, les propositions des plaignants sur les caractéristiques que doit avoir une consultation pour être efficace, en tenant compte, lorsqu’ils déterminent les mécanismes de consultation, des valeurs, des conceptions, de la notion de temps, des systèmes de référence, voire de la façon de concevoir la consultation des peuples indigènes. La commission a pris note des initiatives menées par le gouvernement et mentionnées aux paragraphes 5 et 6 de cette demande directe, et saurait gré au gouvernement de continuer à transmettre des informations sur les progrès réalisés ou envisagés pour donner suite aux recommandations citées.

Administration judiciaire

8. Articles 8 à 12. La commission note que la CDI met en place un projet destiné à promouvoir la reconnaissance, l’exercice et la jouissance des droits des femmes indigènes, et à diffuser des informations sur ces droits; elle prend note du programme qui vise à renforcer la direction et la représentation sociale des indigènes et du Programme de promotion des conventions en matière judiciaire. Elle saurait gré au gouvernement de communiquer des informations sur les résultats de ces programmes. Par ailleurs, elle prend note des dispositions qui donnent effet à l’article 9 de la convention, telles que l’article 51 du Code pénal fédéral, l’article 52, V, de ce code, les articles 159, 220, 220bis du Code fédéral de procédure pénale et l’article 24 de la loi sur les droits et la culture indigène de Basse-Californie, qui intègrent dans les procédures des connaissances anthropologiques et culturelles. S’agissant de l’obligation d’opter en priorité pour des sanctions autres que l’emprisonnement, le gouvernement indique que l’article 24 du Code pénal prévoit 18 peines et mesures de sécurité, mais qu’il n’existe pas de mesures spécifiques pour les personnes indigènes inculpées, sauf lorsque le système judiciaire indigène est reconnu (c’est le cas dans l’Etat de Quintana Roo, où il existe une loi sur le système judiciaire indigène).

9. La commission note que, d’après le rapport, la réforme de la Constitution fédérale de 2001 définit les communautés indigènes comme des entités publiques (art. 2). Cela les empêche d’intenter des actions collectives pour défendre leurs droits, puisqu’elles ne bénéficient pas de la capacité juridique à part entière et que seule la capacité de jouissance leur est reconnue. La commission note qu’il est difficile de relier ces informations avec celles du paragraphe 4 de la présente demande directe. Elle prie le gouvernement d’indiquer si les informations mentionnées au paragraphe 4 signifient que les peuples et les communautés indigènes peuvent devenir sujets de droit lorsqu’ils sont reconnus par les entités fédératives, si elles se prononcent en ce sens, et s’il envisage de permettre à ces peuples et communautés d’être représentés par leurs instances lors de procès. Toutefois, elle note que les communautés indigènes qui relèvent du régime agraire (en résidant sur un terrain communal ou en vivant dans une communauté agraire) bénéficient de la personnalité juridique, ce qui leur permet d’être représentées collectivement. Elle note aussi que, aux termes de l’article 14 de la loi générale sur les droits linguistiques des peuples indigènes, les autorités fédérales doivent veiller à ce que les personnes indigènes qui participent à un procès bénéficient des services gratuits d’interprètes et d’avocats qui connaissent leur langue et leur culture. Prière de communiquer des informations sur l’application pratique de cette disposition en indiquant, par exemple, la proportion de personnes indigènes inculpées et condamnées qui ont bénéficié de ces services depuis l’entrée en vigueur de la loi.

Terres

10. Au paragraphe 139 e) du rapport adopté par le Conseil d’administration en mars 2004 (document GB.289/17/3), le Conseil demande instamment au gouvernement de rechercher des solutions adéquates à la problématique de la terre afin d’éviter que ne se répètent des situations telles que celles d’Agua Fría, et le prie d’informer la CEACR sur: i) le fonctionnement dans la pratique des procédures existantes en vue de résoudre les revendications de terres des peuples intéressés; ii) la manière dont sont reconnus dans ces procédures les droits de propriété et de possession des terres traditionnellement occupées par les peuples intéressés; et iii) les mesures adoptées pour sauvegarder le droit des peuples intéressés à utiliser des terres non exclusivement occupées par eux mais auxquelles ils ont traditionnellement eu accès pour leurs activités traditionnelles et de subsistance.

11. La commission note que le rapport du gouvernement renvoie au règlement de la loi agraire sur l’organisation de la propriété rurale du 4 janvier 1996 et à l’accord qui définit les règles de fonctionnement du programme sur les conflits fonciers du 19 mars 2003. Elle note que les informations communiquées ne répondent pas entièrement aux questions posées par le comité tripartite qui a examiné la réclamation. Elle rappelle que le comité craint que des situations semblables à celles d’Agua Fría n’apparaissent, étant donné qu’il existe des conflits d’intérêts liés à la possession et à la propriété foncières. Par conséquent, la commission prie le gouvernement de transmettre les informations requises, notamment des informations pratiques sur la durée des procédures. Elle le prie aussi de transmettre, s’il le peut, copie de décisions judiciaires ou administratives qui concernent l’occupation traditionnelle des terres, d’indiquer les critères utilisés pour définir ce type d’occupation et de donner une évaluation de l’efficacité des procédures.

12. De même, la commission note que, d’après les informations du gouvernement relatives à la participation, l’affaiblissement des mécanismes institutionnels de règlement des conflits fonciers a rendu nécessaire la mise en œuvre d’une stratégie spécifique. En collaboration avec les autorités agraires fédérales, la CDI a encouragé la création de mécanismes de coordination élargie avec les gouvernements des Etats et les municipalités, et la mise en place d’une concertation des organisations paysannes et des groupes en conflit, afin de régler les conflits en privilégiant la conciliation. La commission note avec intérêt que les activités entreprises ont permis au gouvernement fédéral de régler neuf des quatorze conflits recensés en 2003. S’agissant des conflits prioritaires, dans la région de los Chimalapas (Etat de Oaxaca), un programme de développement des peuples indigènes est exécuté avec la participation des peuples de cette région. Se référant au rapport sur la réclamation, la commission espère que les mécanismes mentionnés seront également utilisés par le gouvernement pour régler les conflits fonciers de la localité de Zolontla (municipalité de Ixhuatlán de Madero, Etat de Veracruz) et qu’il continuera à transmettre des informations sur ce conflit, sur le fonctionnement des mécanismes mentionnés et sur les autres conflits qu’ils ont permis de régler. Enfin, prière d’indiquer comment ont été traités ou sont traités les problèmes de terres des communautés mentionnées dans la communication du Syndicat des standardistes (communauté ñahñú de San Pedro de Atlapulco, communauté suave de San Francisco del Mar, communautés zoques de los Chimalapas, communauté mazahua de San Antonio de la Laguna (pages 65 à 83 de la communication).

Recrutement et conditions d’emploi

13. La commission note que le Secrétariat du travail et de la sécurité sociale a mis en place des programmes pour trouver des solutions aux problèmes des personnes indigènes et des journaliers agricoles. Dans sa demande directe de 2001, la commission avait prié le gouvernement d’envisager l’adoption de mesures spéciales pour assurer une protection efficace aux peuples indigènes en matière de recrutement; le gouvernement répond que les journaliers migrants indigènes sont protégés efficacement par la législation applicable à tous les travailleurs. La commission prend également note des informations sur l’inspection du travail. Se référant au paragraphe 139 f) du document GB.289/17/3, elle saurait gré au gouvernement de continuer à communiquer des informations sur la situation concrète des saisonniers indigènes, notamment sur la situation des enfants indigènes et des migrants internes, et des informations sur l’application pratique de l’article 20 à ces catégories de travailleurs.

14. La communication présentée par le Syndicat des standardistes de la République mexicaine (section 49) et les autres organisations syndicales mentionnées aborde la question du travail dans les fabriques de vêtements situées dans les zones indigènes de Tehuacan, Teziutlán et Atlixco (Etat de Puebla). La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement indiquant que les travailleurs indigènes, notamment ceux employés dans les usines des zones franches, bénéficient de la protection prévue par la législation pour tout travailleur. Les syndicats font valoir que les ouvriers journaliers agricoles de la Huasteca, employés dans la propriété «Los compadres» (Etat de Chihuahua), travaillent dans de mauvaises conditions et subissent de mauvais traitements; le gouvernement indique à nouveau qu’il a adopté des mesures garantissant aux travailleurs indigènes une protection efficace, que les demandes des anciens travailleurs ont été satisfaites, ce que reconnaissent les syndicats eux-mêmes, et que, selon lui, son intervention a permis de clore l’affaire. Prière d’indiquer quelles dispositions de l’article 20 (travailleurs appartenant aux peuples indigènes) devraient être mieux appliquées.

15. Articles 21 à 23. Formation professionnelle, artisanat et industries rurales. La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement et demande à celui-ci de continuer à transmettre des informations sur la participation des peuples intéressés aux études prévues à l’article 22 et d’indiquer les programmes dont ces peuples assument la responsabilité, conformément à ce même article.

16. Sécurité sociale et santé. La commission note que le Programme national de santé 2001-2006 prévoit, entre autres, d’améliorer la santé et la nutrition des personnes appartenant aux peuples indigènes. Elle prend note du Programme de santé et de nutrition des peuples indigènes qui relève du Secrétariat de la santé, du projet concernant les patients indigènes démunis qui ont besoin de services médicaux spécifiques et du projet de médecine indigène traditionnelle. La commission note aussi que, d’après le rapport du gouvernement, 86 pour cent des membres des peuples indigènes n’ont pas de couverture santé. Elle a pris note de l’étude de la Banque mondiale intitulée «Pueblos indígenas, pobreza y desarrollo humano en América Latina: 1994-2004». D’après cette étude, pour presque tous les indicateurs de santé de base, les résultats les plus mauvais sont observés parmi la population indigène. Le rapport donne une information importante: les taux de dénutrition des enfants indigènes restent extrêmement élevés, ce qui limite probablement leur faculté d’apprentissage. Ce problème a une ampleur considérable dans des pays comme le Mexique, où les taux de dénutrition sont élevés dans toutes les régions, ce qui met en évidence l’échec des stratégies appliquées pour couvrir les besoins nutritionnels essentiels de la population indigène. Enfin, l’étude montre que, en l’an 2000, 43 pour cent de la population non indigène bénéficiaient d’une couverture santé; parmi la population indigène, cette proportion était de 17 pour cent. La commission saurait gré au gouvernement de transmettre des informations à jour sur les services de santé dont bénéficient les peuples indigènes et sur la manière dont s’applique l’article 25, paragraphe 2, de la convention; aux termes de cet article, les services de santé doivent être autant que possible organisés au niveau communautaire et être planifiés et administrés en coopération avec les peuples indigènes. Prière d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour corriger la situation décrite dans le rapport susvisé.

Education et moyens de communication

17. La commission note avec intérêt que, d’après les principaux indicateurs de rendement éducatif, l’enseignement primaire dispensé aux enfants indigènes s’est amélioré. Par exemple, en 2003-04, le taux d’achèvement a progressé de 9,3 points de pourcentage par rapport à la période 2000-01. La commission prend également note des activités menées par la Coordination générale de l’éducation interculturelle bilingue, notamment de la publication, en mai 2004, de cadres généraux pour l’éducation culturelle bilingue, et relève que 1 500 instituteurs ont obtenu un diplôme d’éducation culturelle bilingue. Elle note aussi que, d’après les indicateurs socio-économiques mentionnés, sur 2 492 471 enfants indigènes âgés de 6 à 14 ans, 87 pour cent sont scolarisés. Prière d’indiquer la proportion de ces enfants qui reçoivent un enseignement bilingue, et de préciser si, afin de leur assurer une instruction de qualité, le gouvernement accorde la priorité à la formation d’instituteurs bilingues et à l’octroi de ressources financières aux écoles indigènes. La commission se réfère à l’étude de la Banque mondiale intitulée «Pueblos indígenas, pobreza y desarrollo humano en América Latina: 1994-2004». D’après cette étude, même si les inégalités en matière éducative se réduisent, les données concernant le Mexique montrent que les écarts de revenus ont augmenté. En 1989, les revenus mensuels de la population indigène représentaient environ un tiers de ceux de la population non indigène; en 2002, ils n’en représentaient plus que le quart. La réduction des inégalités en matière éducative n’entraîne pas nécessairement une augmentation des revenus pour les populations indigènes, notamment en raison de la qualité de l’instruction reçue. La commission prie le gouvernement de transmettre des informations sur les initiatives menées pour améliorer la qualité des études que suivent les membres des peuples indigènes. Elle saurait gré au gouvernement d’indiquer si les instituteurs indigènes diplômés sont suffisamment nombreux et s’ils appartiennent aux mêmes communautés que leurs élèves. Enfin, prière de fournir des informations sur l’application de l’article 27, paragraphe 3, de la convention.

18. Article 32. La commission note que, au nord, les services de migration autorisent les peuples indigènes p’apago, kikapoo et yaqui à passer la frontière pour assister à des cérémonies traditionnelles. Au sud, notamment entre l’Etat de Chiapas et le Guatemala, il existe un territoire où des populations sont implantées de façon permanente; pour ces populations, il n’a pas été nécessaire de conclure des accords bilatéraux spéciaux en vue de faciliter les contacts et la coopération entre peuples indigènes. La commission souhaiterait savoir si les remises de fonds venant de l’étranger ont une incidence sur les revenus des peuples indigènes, considérant qu’il existe un nombre important d’indigènes qui travaillent dans les pays voisins.

19. Partie VIII du formulaire de rapport. Estimant que la convention constitue essentiellement un instrument censé faciliter le dialogue et la participation, la commission tient à rappeler au gouvernement que, aux termes de cette Partie du formulaire de rapport approuvé par le Conseil d’administration, «bien qu’une telle mesure ne soit pas obligatoire, il paraît utile que le gouvernement consulte les organisations des peuples indigènes et tribaux du pays, à travers leurs institutions traditionnelles lorsqu’elles existent, au sujet des mesures prises pour donner effet à la présente convention, et dans le cadre de l’élaboration des rapports sur son application». La commission saurait gré au gouvernement de l’informer s’il est prévu de mener de telles consultations avec ces partenaires inhabituels.