Direct Request (CEACR) - adopted 2005, published 95th ILC session (2006)

Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Peru (Ratification: 1994)

1. Article 1 de la convention. Identité et sentiment d’appartenance. La commission relève dans le rapport du gouvernement que la population du Pérou, estimée à environ 24 millions d’habitants, se compose en majorité de métis et que plus de 9 millions de Péruviens sont des indigènes, pour la plupart quechuas et aymaras, qui résident dans la région andine. En Amazonie péruvienne, soit sur 62 pour cent du territoire national, vivent 42 groupes ethnolinguistiques qui présentent des caractéristiques culturelles, économiques et politiques différentes du reste de la population nationale. Les populations indigènes ne sont pas uniquement constituées de communautés paysannes et autochtones mais aussi de colonies éloignées dont certaines vivent dans un isolement volontaire et d’autres entrent sporadiquement en contact avec le monde extérieur. Les langues officielles sont l’espagnol, le quechua parlé par plus de 3 millions de personnes et l’aymara parlé par 350 000 personnes. En Amazonie, on dénombre 40 langues appartenant à 16 familles linguistiques. Le rapport indique que le droit à leur identité propre de tous les peuples, qui ne se définissent pas clairement comme autochtones, indigènes ou membres d’un groupe linguistique déterminé et qui ne font pas partie des 1 265 communautés paysannes et autochtones inscrites dans les registres de l’Etat péruvien, est insuffisamment reconnu. A ce propos, la commission avait précédemment fait état des difficultés que posent les différentes définitions et termes utilisés pour identifier les peuples auxquels s’appliquent les dispositions de la convention: populations paysannes, indigènes, autochtones, montagnarde, forestière ou de lisière de forêts. La commission se permet de suggérer à nouveau au gouvernement de dégager quelques critères fondamentaux communs à toutes les populations auxquelles pourrait s’appliquer la convention, en indiquant par exemple les critères utilisés lors du dernier recensement, et le prie de lui indiquer la manière dont est appliqué le critère d’auto-identité établi au paragraphe 2 de cet article.

2. Articles 2 et 33.  Action coordonnée et systématique en vue d’appliquer les dispositions de la convention avec la participation des peuples indigènes. La commission prend note des différents programmes cités dans le rapport, comme ceux de la Commission des peuples andins, amazoniens et afropéruviens (CONAPA), le programme des communautés autochtones du Défenseur du peuple, qui s’adresse aux communautés autochtones de l’Amazonie, et ceux du Service des zones naturelles protégées (IANP) de l’Institut national des ressources naturelles. Elle prend également note des activités d’autres institutions et notamment du ministère de l’Energie et des Mines. La commission fait observer que, conformément à l’article 2 de la convention, une action coordonnée et systématique menée avec la participation des peuples indigènes est fondamentale pour la bonne application de la convention et souhaiterait par conséquent recevoir des informations sur les mesures prises pour coordonner les programmes existants et associer les peuples indigènes à toutes les phases de leur réalisation, de la planification à l’évaluation. Indiquer, par exemple, si les peuples indigènes de la côte sont représentés au sein de la CONAPA et si cet organisme ou un autre est habilité à élaborer des propositions de portée générale et à en assurer la coordination.

3. Articles 6 et 7. Consultation et participation. La commission note que la procédure de consultation suppose que les organisations indigènes nationales, régionales et locales concernées par le thème traité soient préalablement recensées. Cette procédure est prévue dans le Règlement de la loi sur les zones naturelles protégées (ANP). La désignation d’une ANP garantit l’intangibilité de la zone et des droits coutumiers de la population qui l’habite. La commission note avec intérêt que les ANP invitent la population à faire partie du comité de gestion et que, si plusieurs ethnies sont concernées, toutes sont placées sur un pied d’égalité et bénéficient des services d’un traducteur. Dans le cas particulier des réserves communautaires, des modalités spéciales de participation sont en cours d’élaboration. Le gouvernement indique que l’inconvénient de cette manière de procéder tient aux frais élevés d’organisation qui sont nécessaires pour que la population générale et les peuples indigènes en particulier puissent participer en connaissance de cause. La commission prend note avec intérêt des efforts accomplis et, considérant que la consultation et la participation sont des mécanismes fondamentaux sur lesquels s’appuient les autres dispositions de la convention, elle espère que le gouvernement continuera à œuvrer pour élargir la procédure de consultation et de participation aux autres mesures administratives et législatives susceptibles de toucher directement les peuples indigènes. Elle serait reconnaissante au gouvernement de joindre à son prochain rapport des informations sur les progrès réalisés, les résultats obtenus et les difficultés rencontrées dans ce contexte.

4. Article 11. Travail forcé. La commission prend note de la publication, établie en 2004, par le Programme sur la promotion de la Déclaration relative aux principes et droits fondamentaux au travail, qui s’intitule: «Le travail forcé dans l’extraction du bois en Amazonie péruvienne». Selon cette publication, 33 000 personnes provenant majoritairement des divers groupes ethniques de l’Amazonie péruvienne sont soumises au travail forcé. L’étude signale également le recours au travail forcé dans de nouvelles zones des départements d’Ucayali et de Madre de Dios. Plusieurs communautés indigènes sont affectées en Ucayali, notamment celle de Murunahuas (Chitonahuas), Masco-Pirus, Cashinahuas, Shanarahuas, Amahuakas, Kulinas, Mastinahuas, Chaninahuas, Ashkaninkas, Cashibo-Catataibo, Isconahua, Shibipos, Paratari et Capirushari (Ashaninka), Tahuamanu et d’autres communautés isolées de la région d’Alto Purús, de même que dans la région de Madre de Dios, où le travail forcé affecte la province de Tahuamanu, de la rivière los Amigos à la rivière las Piedras. L’étude soutient que le besoin de développement des compagnies forestières a affecté les groupes isolés, ce qui a souvent généré des épidémies, causant l’extinction des natifs des régions touchées. D’après les sources citées dans ladite étude, 50 à 60 pour cent des Nahuas seraient décédés. Parmi les recommandations, l’on suggère l’élaboration d’un plan d’action visant l’éradication du travail forcé au Pérou. La commission poursuivra son examen de la situation relativement à l’application de la convention (nº 29) sur le travail forcé, 1930; cependant, elle demande au gouvernement de la tenir informée sur le plan d’action adopté et sur ses résultats.

5. Articles 13 et 14. Droits fonciers. La commission note que 310 communautés paysannes sont inscrites chaque année au registre et que 1 772 attendent de l’être. Des négociations sont en cours à propos de l’attribution des titres de propriété à 139 communautés autochtones de la forêt, dont 85 pour cent ont demandé une extension de la superficie qui leur est actuellement reconnue. La commission note également que le projet spécial d’attribution des titres de propriété (PETT) a d’ores et déjà permis de régulariser les droits de propriété sur 1 700 000 parcelles, dont 700 000 ont été homologuées dans les registres fonciers. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait fait observer que l’article 11 de la loi n^o 26505 risquait d’inciter les populations indigènes des régions très pauvres ou riches en ressources minières ou en hydrocarbures à céder aux lois du marché et à renoncer à leurs terres ancestrales. Elle avait également fait observer que l’article 6 de cette loi, en vertu duquel les actions en justice sont régies par le Code de procédure civile, risquait de désavantager certaines communautés indigènes qui connaissent mal les procédures juridiques. La commission prie à nouveau le gouvernement de lui transmettre des informations plus précises sur le fonctionnement concret de la procédure d’attribution des titres fonciers, sur toutes les conditions juridiques à remplir et sur les éventuels frais de procédure. Elle souhaiterait également recevoir des informations sur les conditions requises pour que des communautés obtiennent la reconnaissance et l’inscription qui leur permettra de faire valoir leurs droits.

6. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait pris note du deuxième rapport de la Commission interaméricaine des droits de l’homme sur les droits de l’homme au Pérou (OEA/Ser.L/V/II.106-Doc. 59 rev.) du 2 juin 2000 qui, à propos du PETT, décrivait les difficultés auxquelles se heurtaient les communautés indigènes pour faire valoir leurs droits sur leurs terres. La commission exprime à nouveau l’espoir que le gouvernement prendra les mesures nécessaires, après consultation des peuples intéressés, pour déterminer et éliminer les obstacles, y compris sur le plan de la procédure, qui entravent la protection des droits énoncés à l’article 14 de la convention et que, dans son prochain rapport, il sera en mesure de faire état des progrès réalisés.

7. Dernier point concernant les droits fonciers: la commission renouvelle au gouvernement sa demande d’information sur l’application des recommandations figurant dans le rapport adopté par le Conseil d’administration lors de sa 273^e session, tenue en novembre 1998, à propos d’une plainte déposée par la Confédération générale des travailleurs du Pérou (CGTP), alléguant que la loi n^o 26845 sur les titres fonciers des communautés paysannes de la côte permet de vendre des terres communautaires sans solliciter l’autorisation ni l’opinion des communautés indigènes concernées.

8. Article 15. Ressources naturelles et consultation. D’une part, la commission relève dans le rapport que l’Etat a le droit souverain d’exploiter les ressources naturelles, y compris sur le territoire de communautés indigènes. D’autre part, elle prend note avec intérêt de l’annexe élaborée par le ministère de l’Energie et des Mines à propos de l’application de la convention. Cette annexe présente des exemples concrets qui permettent de mieux comprendre les activités de prospection et d’exploitation des ressources minières ainsi que les droits des communautés indigènes. En réalité, le paragraphe 2 de l’article 15 de la convention n’exclut pas les ressources naturelles qui appartiennent à l’Etat de l’application de la convention mais, tout en reconnaissant un tel droit à l’Etat, édicte les dispositions applicables en pareil cas. Dans ce contexte, elle note avec intérêt que la résolution ministérielle n^o 596-2002 EM/DM, de décembre 2002, fixe les modalités de participation des citoyens à l’approbation des études d’impact environnemental et prévoit notamment une consultation préalable. Pour ce qui est du secteur des hydrocarbures, elle prend note avec intérêt de certaines informations concernant le projet Camisea et en particulier le Fonds Camisea, alimenté par le gouvernement et les entreprises dans le but de favoriser le développement des peuples indigènes et des populations touchées par le projet. Elle prend note également de la proposition visant à indemniser les communautés autochtones pour les dommages dus aux activités pétrolières. La commission saurait gré au gouvernement de lui donner des informations précises sur le projet Camisea et de lui faire savoir dans quelle mesure la procédure de consultation prévue à l’article 15, paragraphe 2, est appliquée à la prospection et à l’exploitation d’hydrocarbures et d’autres ressources naturelles, en indiquant les progrès réalisés et les difficultés rencontrées.

9. La commission relève dans le rapport que, de janvier 1999 à novembre 2002, la Direction générale des hydrocarbures, la Direction générale de l’environnement, le Secrétariat technique des affaires indigènes, la Société nationale de l’exploitation pétrolière et de l’énergie ainsi que des organisations indigènes et autres ont participé à la rédaction d’un règlement sur la participation et la consultation des communautés indigènes, mais n’ont pu terminé ce travail en raison du retrait de l’Association interethnique pour la mise en valeur de la forêt péruvienne (AIDESEP) en novembre 2002. La commission considère que la mise en place d’une réglementation générale pour régir la consultation et la participation des peuples indigènes dans le domaine de l’exploitation pétrolière, pourrait contribuer à ce que la prospection et l’exploitation des hydrocarbures bénéficient à toutes les parties intéressées en renforçant le dialogue, le développement durable et intégré ainsi que la sécurité juridique et permettraient également de prévenir les conflits. La commission invite donc le gouvernement à poursuivre ses efforts en vue de l’élaboration du règlement susmentionné en consultation avec les peuples indigènes, elle rappelle que, s’il l’estime nécessaire,  il pourrait demander l’assistance technique du Bureau et lui demande de fournir des informations à ce sujet.

10. Article 20. Recrutement et conditions d’emploi. La commission note que, selon le rapport, il est possible d’analyser les caractéristiques de l’emploi des peuples indigènes au regard de la situation de la population rurale, dont ces peuples feraient partie. Elle note que la loi-cadre pour le développement économique du secteur rural, adoptée le 22 juillet 2004, a pour but de résoudre les problèmes de la pauvreté dans le secteur rural. Plus précisément, cette loi vise à améliorer la qualité de la vie en milieu rural ainsi que le respect de la diversité culturelle. Elle a donné lieu à la création du Système de soutien au secteur rural (SAS RURAL) qui sert à aiguiller et à encadrer la gestion des entreprises et des technologies et dont le comité directeur compte parmi ses membres un représentant des communautés paysannes et autochtones. La commission saurait gré au gouvernement de la tenir informée de l’impact de cette loi et du SAS RURAL sur l’amélioration des conditions de vie et de travail des populations indigènes et de fournir des informations statistiques actualisées.

11. Inspection du travail. La commission souhaiterait également recevoir des informations détaillées sur les services de santé et de sécurité de l’inspection du travail, et notamment sur la participation de ces services aux inspections réalisées dans les zones rurales où travaillent un grand nombre d’indigènes. En outre, la commission prie le gouvernement de lui faire parvenir des statistiques indiquant le nombre d’inspections effectuées en milieu rural et en particulier de celles qui ont trait au travail des indigènes.

12. Articles 21 et 22. Formation professionnelle. La commission prie le gouvernement de lui faire savoir, au moyen d’informations détaillées, si les peuples indigènes ont accès et participent dans des conditions d’égalité aux programmes de formation professionnelle qui s’adressent à l’ensemble de la population, en indiquant toute mesure particulière prise en faveur de ces peuples. Elle le prie en outre d’indiquer si des programmes de formation professionnelle sont conçus et exécutés en collaboration avec les peuples indigènes concernés, de façon à tenir compte des besoins de formation particuliers de ces peuples.

13. Articles 24 et 25. Santé. La commission relève dans le rapport du gouvernement que les conditions de vie et de santé des peuples indigènes sont très inférieures à la moyenne nationale au point d’être extrêmement préoccupantes. C’est le Bureau général d’épidémiologie (OGE) qui est chargé d’évaluer l’état de santé de la population du pays et de chaque région. Pour pouvoir établir un diagnostic fiable de la situation des peuples indigènes de l’Amazonie, l’OGE a signé avec l’AIDESEP un accord de collaboration interinstitutionnelle, dans le cadre duquel ont été élaborées des procédures de consultation fondées sur une méthodologie interculturelle tenant compte du point de vue de ces peuples qui permettent d’obtenir des informations très utiles. La résolution ministérielle 192-2004/MINSA du 13 février a institué la Commission nationale pour la santé des populations indigènes de l’Amazonie, qui est chargée d’élaborer un vaste plan santé. Le ministère de la Santé a mis en place une série de stratégies sanitaires nationales comportant une stratégie pour la santé des peuples indigènes dont l’application est confiée au Centre national de santé interculturelle de l’Institut national de la santé. Les travaux réalisés en Amazonie ont été intégrés dans cette stratégie. La commission prie le gouvernement de continuer à lui donner des informations sur la stratégie relative à la santé des peuples indigènes ainsi que sur sa mise en pratique et sur les résultats obtenus y compris des informations statistiques actualisées.

14. Articles 26 à 31. Education et moyens de communication. La commission prend note des informations exhaustives fournies par le gouvernement et de la promulgation de la loi générale n^o 28044 sur l’éducation, qui institue l’enseignement indigène et l’enseignement interculturel bilingue, de la loi n^o 27818 sur l’enseignement interculturel bilingue et de la loi n^o 28106 sur la préservation et la diffusion des langues aborigènes. Elle prend note également de la création de la Direction nationale de l’enseignement interculturel bilingue et du Conseil consultatif national pour l’enseignement interculturel bilingue au sein desquels sont représentés les peuples indigènes. Le ministère de l’Education a signé des accords avec l’AIDESEP et le Conseil Aguaruna Huambisa, et a commencé à mettre en œuvre le Programme d’éducation dans les zones rurales (PEAR), dont l’un des volets a trait à la participation communautaire à des projets qui s’adressent aux peuples indigènes de la région andine et de l’Amazonie. La politique nationale en la matière prévoit que les professeurs doivent enseigner à lire et à écrire aux élèves indigènes dans leur propre langue et en espagnol comme deuxième langue. La commission prend également note des activités spécialement organisées par les médias pour promouvoir la pluralité et de l’organisation de rencontres entre des enfants indigènes et des enfants de la ville de Lima. La commission prie le gouvernement de continuer à lui donner des informations sur l’application de ces articles, ses résultats et des informations statistiques actualisées.

15. Article 32. Contacts et coopération à travers les frontières. La commission prie le gouvernement de lui donner des informations sur les mesures prises pour faciliter les contacts et la coopération entre peuples indigènes et tribaux à travers les frontières, y compris dans les domaines économique, social, culturel, spirituel et de l’environnement, en particulier dans l’Amazonie.

16. Partie VIII du formulaire de rapport. La commission rappelle que sous ce point du formulaire de rapport de la convention, approuvé par le Conseil d’administration, il est dit que, même si ce n’est pas obligatoire, le gouvernement pourrait juger utile de consulter les organisations des peuples indigènes et tribaux du pays par le truchement de leurs institutions traditionnelles, lorsqu’elles existent, au sujet des mesures prises pour donner effet à la présente convention et dans le cadre de l’élaboration des rapports sur son application. La commission saurait gré au gouvernement de lui indiquer si de telles consultations ont eu lieu ou s’il prévoit d’entreprendre de telles consultations dans le futur.