Direct Request (CEACR) - adopted 2005, published 95th ILC session (2006)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Zimbabwe (Ratification: 2003)

Se référant à son observation, la commission prie le gouvernement de lui faire parvenir des informations complémentaires ou des éclaircissements sur les points suivants.

Article 2 de la convention. a) Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. La commission note que la loi sur le travail (chap. 28:01) ne s’applique pas au personnel pénitentiaire (art. 2, 3(2)(b) et 5(a)). La commission estime que les fonctions exercées par le personnel pénitentiaire ne justifient pas son exclusion du droit syndical (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 56). Elle prie par conséquent le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir au personnel pénitentiaire le droit de constituer des organisations de travailleurs et de s’y affilier, ainsi que de la tenir informée des mesures prises ou envisagées pour ce faire.

La commission note en outre qu’aux termes de la loi sur le travail (art. 2) un cadre est considéré comme étant un employeur. La commission rappelle à ce propos que l’article 2 de la convention n’établit aucune distinction fondée sur la nature des fonctions ou le rang hiérarchique des travailleurs, tous, y compris le personnel d’encadrement et le personnel de direction, devant avoir le droit de se syndiquer. Elle considère qu’une disposition qui interdirait aux travailleurs de cette catégorie de s’affilier à des syndicats représentant les autres travailleurs n’est pas nécessairement incompatible avec la convention, pourvu qu’ils aient le droit de constituer leurs propres organisations, et que le droit de s’y affilier soit restreint aux personnes exerçant des fonctions de direction ou de prise de décisions de haut niveau. En revanche, une législation qui permet d’offrir des promotions fictives aux travailleurs syndiqués sans, en fait, leur confier de responsabilité de gestion, mais qui les fait passer dans la catégorie des «employeurs» exclus du droit syndical, est contraire à la convention en ce qu’elle aboutit à nier le droit d’association et à réduire artificiellement la base de l’unité de négociation (voir étude d’ensemble de 1994, op. cit., paragr. 66). La commission prie le gouvernement d’indiquer comment est garanti le droit d’organisation des cadres dans la législation et dans la pratique.

b) Droit des travailleurs et des employeurs de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission note qu’en vertu de l’article 36(1) de la loi sur le travail le Registrar peut rejeter la demande d’enregistrement d’un syndicat ou d’une organisation ou fédération d’employeurs. Elle constate que la législation ne donne pas les raisons sur la base desquelles un tel refus pourrait être fondé. La commission rappelle que les dispositions qui confèrent à l’autorité compétente le pouvoir discrétionnaire de rejeter une demande d’enregistrement reviennent à exiger une autorisation préalable et sont contraires à l’article 2 de la convention. Tout en notant qu’en vertu de l’article 47 toute personne à laquelle le Registrar aurait refusé l’enregistrement ou l’accréditation d’un syndicat ou d’une organisation d’employeurs peut interjeter appel devant le tribunal du travail, la commission fait observer que l’existence d’un recours judiciaire ne constitue pas en soi une garantie suffisante; les juges compétents devraient pouvoir, sur la base du dossier, réexaminer les motifs du refus opposé par les autorités administratives, motifs qui ne devraient pas être contraires aux principes de la liberté syndicale (voir étude d’ensemble de 1994, op. cit., paragr. 77). La commission prie le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les motifs que le Registrar peut invoquer pour refuser l’enregistrement d’une organisation de travailleurs ou d’employeurs.

Article 3. a) Droit des travailleurs d’élire librement leurs représentants. La commission note que l’article 51 de la loi sur le travail, qui porte sur la surveillance de l’élection des dirigeants d’un syndicat ou d’une organisation d’employeurs, stipule que le ministre peut: annuler une élection qui n’aurait pas été organisée correctement ou dont le résultat ne refléterait pas les opinions des électeurs; reporter les élections, changer le lieu où elles se tiennent ou modifier la procédure de vote; désigner un responsable de la conduite des élections à tout syndicat ou à toute organisation d’employeurs; interdire à toute personne de participer à la campagne électorale; et édicter un règlement pour contrôler et réglementer les élections ainsi que pour définir les conditions d’éligibilité des dirigeants des syndicats et des organisations d’employeurs. La commission rappelle que l’autonomie des organisations ne peut être réellement garantie que si leurs membres ont le droit d’élire en toute liberté leurs représentants. Les autorités publiques devraient donc s’abstenir de toute intervention de nature à entraver l’exercice de ce droit, que cela concerne le déroulement des élections syndicales ou les conditions d’éligibilité des représentants (voir étude d’ensemble de 1994, op. cit., paragr. 112). La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 51 de la loi sur le travail de façon à garantir le droit des travailleurs et des organisations d’employeurs d’élire leurs représentants en toute liberté et sans l’intervention des autorités.

b) Droit des organisations de travailleurs d’organiser leur gestion et de formuler leurs programmes d’action. La commission constate que les articles 28(2), 54(2) et (3) et 55 de la loi sur le travail confèrent au ministre de vastes pouvoirs qui lui permettent de réglementer les cotisations syndicales ainsi que de statuer sur des questions concernant par exemple le choix du personnel que peuvent employer les syndicats ainsi que le traitement et les indemnités de celui-ci ou encore le matériel et les biens que les syndicats peuvent acheter. La commission observe que des problèmes de compatibilité avec la convention se posent lorsque la loi accorde aux autorités des pouvoirs tels que celui de fixer la cotisation minimum des adhérents et de déterminer la proportion des fonds syndicaux qui seront versés aux fédérations. La commission rappelle en outre que la liberté de gestion reconnue aux organisations d’employeurs et de travailleurs comprend également le droit de disposer pleinement de tous leurs biens mobiliers et immobiliers (voir étude d’ensemble de 1994, op. cit., paragr. 126 et 127). La commission prie par conséquent le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier les articles 28(2), 54(2) et (3) et 55 de la loi sur le travail, de façon à garantir aux organisations d’employeurs et de travailleurs le droit d’organiser leur gestion sans ingérence des pouvoirs publics et de l’en tenir informée.

La commission note également que l’alinéa 1) de l’article 120 stipule que le ministre peut faire perquisitionner un syndicat ou une fédération s’il a de bonnes raisons de penser que les biens ou les fonds de ce syndicat ou de cette fédération sont utilisés à mauvais escient ou qu’un syndicat ou une fédération gère ses affaires d’une manière qui est préjudiciable aux intérêts de l’ensemble de ses membres. L’alinéa 2) stipule que le ministre peut nommer un enquêteur qui peut pénétrer dans les locaux à toute heure raisonnable et sans préavis (paragr. (a)); interroger toute personne employée sur les lieux (paragr. (b)); et examiner et photocopier tout livre, dossier ou autre document qui se trouve dans les locaux ou en emmener des extraits (paragr. (c)). La commission considère que les dispositions susmentionnées posent deux types de problèmes sur le plan de la liberté syndicale. En ce qui concerne les paragraphes (a) et (b) de l’alinéa 2) de l’article 120, la commission rappelle que le droit à l’inviolabilité des locaux des syndicats suppose nécessairement que les pouvoirs publics ne pénètrent pas dans ces locaux sans autorisation préalable ou sans avoir obtenu un mandat de l’autorité judiciaire compétente et que toute perquisition des locaux des syndicats ou du domicile des syndicalistes sans un mandat du tribunal constitue une violation extrêmement grave de la liberté syndicale. De plus, la perquisition des locaux des syndicats ne doit être possible que sur délivrance d’un mandat par l’autorité judiciaire compétente, lorsque celle-ci est convaincue qu’il existe de bonnes raisons de supposer que l’on trouvera les preuves nécessaires à la poursuite d’un délit de droit commun, et à la condition que la perquisition soit limitée aux objets qui ont motivé la délivrance du mandat. La commission considère qu’à l’évidence les paragraphes (a) et (b) de l’alinéa 2) qui autorisent un enquêteur nommé par le ministre à pénétrer dans les locaux des syndicats et d’interroger toute personne qui travaille dans ces locaux à toute heure raisonnable et sans préavis, sont contraires aux principes énoncés ci-dessus. Deuxièmement, en ce qui concerne le paragraphe (c) de l’alinéa 2), qui autorise un enquêteur à perquisitionner à toute heure raisonnable et sans préavis, ainsi qu’à faire des copies de tout livre de comptes, dossier ou autre document qui se trouve dans ces locaux et à en prélever des extraits, la commission considère que le contrôle exercé par les pouvoirs publics sur les finances des syndicats devrait se borner à l’obligation de soumettre des rapports financiers périodiques. Le droit discrétionnaire qu’ont les pouvoirs publics de procéder à des inspections et de demander à tout moment des informations comporte un risque d’ingérence dans l’administration interne des syndicats. De plus, en ce qui concerne certaines mesures de contrôle administratif sur les fonds des syndicats tels que des audits financiers ou des enquêtes, la commission considère que de telles vérifications devraient être limitées à des cas exceptionnels et être justifiées par des circonstances graves (par exemple, pour instruire une plainte ou s’il y a eu des allégations de malversation de la part de membres de l’organisation), afin d’éviter toute discrimination entre un syndicat et un autre et de ne pas courir le risque d’une intervention indue des autorités, qui porterait atteinte à l’exercice par un syndicat de son droit d’organiser librement sa gestion, et aussi pour éviter une publicité préjudiciable et peut-être injustifiée ou la diffusion d’informations qui pourraient être confidentielles. La commission considère par conséquent que les pouvoirs de contrôle prévus au paragraphe (c) sont excessifs et prie par conséquent le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que l’alinéa 2) de l’article 120 de la loi sur le travail soit modifié, de telle sorte qu’il soit conforme à la convention. La commission prie le gouvernement de la tenir informée de tout progrès réalisé dans ce sens.

c) Droit de grève. La commission note qu’en vertu de l’article 102 de la loi sur le travail le ministre peut déclarer que tout service est un service essentiel. Elle note que la grève dans les services essentiels, tel que défini à l’article 102, est interdite et considérée comme une action collective illégale au sens des alinéas (a) et (i) du paragraphe (3) de l’article 104. La commission souligne que seuls peuvent être considérés essentiels les services dont l’interruption mettrait en danger dans l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne (voir étude d’ensemble de 1994, op. cit., paragr. 159). Elle prie par conséquent le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour éliminer à l’article 102 la référence au pouvoir qu’a le ministre de déclarer un service essentiel et ainsi d’interdire l’exercice du droit de grève.

En outre, toute action collective décidée sans l’accord de la majorité des salariés est également considérée comme étant illégale (alinéa (e) du paragraphe (3) de l’article 104). La commission prie le gouvernement de modifier cet article, de telle sorte que, lorsqu’un vote est nécessaire pour déclencher une grève, il ne soit tenu compte que des voix exprimées et de la tenir informée à ce sujet.

La commission constate aussi que les sanctions prévues en cas d’action collective illégale sont excessives. Les articles 109 et 112 stipulent que les individus qui participent à une action collective illégale sont passibles d’une peine d’emprisonnement et l’article 107 confère au tribunal du travail le pouvoir de licencier tout individu qui participerait à une telle action ainsi que de suspendre ou d’annuler l’enregistrement du syndicat concerné. En ce qui concerne les peines d’emprisonnement, la commission souligne que les peines infligées en cas d’action illégale liée à des grèves devraient être proportionnelles à l’infraction ou à la faute commise et les autorités ne devraient pas recourir à des mesures d’emprisonnement pour la simple organisation ou participation à une grève pacifique. En outre, en ce qui concerne le licenciement et la dissolution, elle rappelle que personne ne devrait être pénalisé pour avoir organisé ou tenté d’organiser une grève légitime, et qu’en tout état de cause les sanctions imposées ne devraient pas être disproportionnées par rapport à la gravité des infractions (voir étude d’ensemble de 1994, op. cit., paragr. 178). La commission prie par conséquent le gouvernement de modifier les articles 109 et 112 de la loi sur le travail de manière à les rendre conformes à l’article 3 de la convention et de la tenir informée des mesures prises ou envisagées à ce sujet.