Observation (CEACR) - adopted 2005, published 95th ILC session (2006)

Worst Forms of Child Labour Convention, 1999 (No. 182) - Pakistan (Ratification: 2001)

La commission prend note du premier rapport du gouvernement ainsi que de la communication datée du 18 septembre 2001 de la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) et de la communication datée du 9 juillet 2003 de la Confédération des syndicats du Pakistan (APFTU). Se référant à ses commentaires sur la convention (n^o 29) sur le travail forcé, 1930, et considérant que, aux termes de l’article 3 a) de la convention, les pires formes de travail forcé comprennent: «toutes les formes d’esclavage ou pratiques analogues, telles que la vente et la traite des enfants, la servitude pour dettes et le servage ainsi que le travail forcé ou obligatoire», la commission considère que les questions de la traite et de l’asservissement des enfants pour dettes peuvent être examinées plus en détail dans le cadre de cette convention. La commission prie le gouvernement de lui donner des informations complémentaires sur les points suivants.

Article 3. Pires formes de travail des enfants. Alinéa a). Toutes les formes d’esclavage ou pratiques analogues. 1. Vente et traite d’enfants. La commission avait précédemment noté les allégations de la CISL, selon lesquelles la traite des êtres humains, et en particulier des enfants, constituait un problème grave au Pakistan. Les femmes et les enfants arriveraient du Bangladesh, du Myanmar, de l’Afghanistan, de Sri Lanka et de l’Inde et seraient, pour la plupart, vendus dans des boutiques et des maisons de prostitution. La CISL indiquait en outre que les estimations concernant le nombre d’enfants livrés à la prostitution variait mais que le chiffre généralement retenu était d’environ 40 000. La CISL affirmait également disposer d’informations selon lesquelles plusieurs centaines de garçons auraient été enlevés au Pakistan pour être vendus dans les Etats du Golfe comme jockeys de chameau. En outre, dans certaines zones rurales, des enfants sont réduits en servitude pour cause d’endettement, en échange d’argent ou de terre. La commission constate que le rapport du gouvernement ne contient aucune information sur ces différents points mais relève que le Projet sous-régional de lutte contre la traite des enfants (TICSA) lancé en 2000 par le BIT/IPEC au Bangladesh, au Népal et à Sri Lanka a ensuite été mis en œuvre au Pakistan, en Indonésie et en Thaïlande. Selon le rapport de projet publié en septembre 2002 (pp. 14 et 15), 100 000 femmes et enfants sont victimes de la traite à l’intérieur du Pakistan et environ 200 000 femmes et enfants âgés de 12 à 30 ans sont victimes de la traite du Bangladesh au Pakistan entre 1990 et 2000. Le Pakistan est à la fois un pays de destination et un pays de transit. Les enfants victimes de la traite sont exploités principalement dans l’industrie du sexe mais aussi dans les services domestiques, les travaux dangereux de l’industrie manufacturière, comme jockeys de chameau et dans le travail en servitude. La commission note que le Comité des droits de l’enfant (CRC/C/15/Add.217, 27 oct. 2003, paragr. 76), tout en notant les efforts sérieux déployés par l’Etat partie pour prévenir la traite des enfants, s’est déclaré profondément préoccupé par les très nombreux cas de traite des enfants à des fins d’exploitation sexuelle, de servitude et d’utilisation comme jockeys de chameau.

La commission constate que les articles 2(f) et 3 de l’ordonnance de 2002 sur la prévention et la répression de la traite de personnes interdisent la traite des êtres humains aux fins d’exploitation dans l’industrie du spectacle (c’est-à-dire d’activités à caractère sexuel), d’esclavage ou de travail forcé. Selon l’article 2(h) de cette ordonnance, l’expression «traite de personnes» désigne le recrutement, l’achat, la vente, la détention, l’hébergement ou l’accueil d’une personne, qu’elle soit ou non explicitement ou implicitement consentante, par le recours à la force, par enlèvement ou kidnapping, en offrant ou acceptant une somme d’argent ou des avantages, ou en offrant ou percevant une rétribution pour le transport ultérieur de cette personne hors du Pakistan ou pour la faire entrer dans le pays, dans l’un ou l’autre des buts mentionnés à l’article 3 de l’ordonnance. L’article 370 du Code pénal interdit également la vente et la traite de personnes aux fins d’esclavage.

La commission constate par conséquent que, bien qu’interdite par la loi, la traite des enfants aux fins d’exploitation économique ou sexuelle revêt toujours des proportions préoccupantes dans la pratique. La commission invite donc le gouvernement à intensifier ses efforts pour améliorer la situation et à prendre sans délai les mesures nécessaires pour éliminer la traite interne et transfrontalière d’enfants de moins de 18 ans à des fins d’exploitation économique et sexuelle. Elle prie également le gouvernement de communiquer des informations sur les progrès réalisés dans ce sens.

2. Servitude pour dettes. Dans ses précédents commentaires, la commission avait pris note des indications fournies par la CISL, selon lesquelles le Pakistan comptait plusieurs millions de travailleurs réduits en servitude, dont une forte proportion d’enfants. L’esclavage et la servitude pour dettes sont des pratiques courantes dans l’agriculture, le bâtiment (surtout en milieu rural), les briqueteries et la fabrication de tapis. La commission avait également noté que le Cabinet fédéral avait adopté en septembre 2001 une politique et un plan national d’action pour l’abolition du travail en servitude et pour la réinsertion des personnes affranchies. Elle relève dans l’évaluation rapide susmentionnée (p. 41) que la mise en œuvre de cette politique nationale et de ce plan d’action national est très lente. Le gouvernement n’a pas encore mobilisé les ressources nécessaires pour les travailleurs des briqueteries dans le cadre du Fonds pour la protection sociale des travailleurs ni mis à profit le Fonds spécial de 100 000 millions de roupies qu’il a créé pour porter assistance aux travailleurs asservis et les réinsérer dans la société.

La commission note que, aux termes de l’article 4, paragraphe 1, de la loi de 1992 sur l’abolition du système du travail en servitude, cette forme de travail doit être abolie et tout travailleur asservi doit être affranchi et libéré de toute obligation de travailler en servitude. L’article 4, paragraphe 2, de cette loi dispose qu’il est interdit de payer des avances en vue de perpétuer le système de travail en servitude ou de contraindre quiconque à travailler en servitude ou à accomplir toute autre forme de travail forcé. La commission note que les alinéas (c) et (e) de l’article 2 de la loi de 1992 contiennent une définition très large du travail en servitude. La commission rappelle au gouvernement que la servitude des enfants pour dettes est interdite en vertu de l’article 3 a) de la convention et que, en vertu de l’article 1, il est tenu de prendre des mesures immédiates et efficaces pour interdire et éliminer cette pire forme de travail des enfants. La commission prie par conséquent le gouvernement de prendre d’urgence les mesures nécessaires pour mettre en œuvre la politique nationale et le plan d’action national pour l’abolition du travail en servitude et pour la réinsertion des personnes affranchies. Elle le prie également d’indiquer l’impact de telles mesures en ce qui concerne, en particulier, la libération des travailleurs en servitude de moins de 18 ans et la réinsertion des enfants affranchis.

Article 5. Mécanismes de surveillance. 1. Comités de vigilance de district. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté l’indication de la CISL selon laquelle la loi de 1992 sur le système de travail en servitude (abolition) interdisait le travail en servitude mais n’était pas appliquée dans la pratique. Elle avait également noté que des comités de vigilance de district avaient été constitués pour surveiller l’application de la loi de 1992 mais que, selon certaines informations, ces comités seraient très corrompus. La commission note que, selon l’indication fournie par le gouvernement au Comité des droits de l’enfant (CRC/C/65/Add.21, 11 avril 2003, p. 136), les comités de vigilance sont présidés par le commissaire adjoint du district et comptent parmi leurs membres des policiers, des magistrats, des avocats, des représentants des municipalités et, depuis que la Commission de l’application des normes de la Conférence de l’OIT l’a recommandé, des représentants des travailleurs et des employeurs. Le gouvernement ajoute que des mesures sont prises pour appliquer la loi de 1992 sur le travail forcé (abolition). De fait, la commission note que, selon les informations fournies par le gouvernement dans le Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté de 2003, une stratégie de lutte contre la corruption a été élaborée en 2003. La commission prie le gouvernement de lui indiquer les mesures concrètes prises par les comités de vigilance de district pour garantir l’application effective de la loi sur le travail en servitude (abolition) ainsi que les résultats obtenus. Elle le prie également d’indiquer si la stratégie de lutte contre la corruption a permis d’améliorer la mise en œuvre de la loi sur le travail en servitude (abolition).

2. Inspection du travail. Dans ses commentaires antérieurs concernant l’application de la convention (nº 81) sur l’inspection du travail, 1947, la commission avait noté avec intérêt les mesures prises par le gouvernement, en coopération avec le BIT/IPEC, pour renforcer l’inspection du travail de manière à lutter efficacement contre le travail des enfants. Elle avait également noté que l’APFTU soulignait la nécessité de mettre en place des services de formation à l’intention des inspecteurs du travail et aussi des travailleurs. L’APFTU indiquait en outre que la décision récemment prise par le gouvernement de transférer les fonctions d’inspection à des organismes locaux avait amoindri le rôle de l’inspection du travail, celle-ci étant désormais sous les ordres des chefs d’entreprise ou des grands propriétaires terriens qui sont généralement à la tête de ces organismes locaux. Par ailleurs, la CISL indique que le nombre d’inspecteurs du travail est insuffisant, qu’ils manquent de formation et seraient enclins à la corruption. La CISL ajoute que les entreprises de moins de dix salariés, dans lesquelles le travail des enfants est le plus répandu, ne sont pas inspectées. Constatant que le gouvernement ne fournit aucune information sur ce point dans son rapport, la commission prie celui-ci d’indiquer le nombre de lieux de travail inspectés chaque année et les conclusions des inspecteurs quant à l’ampleur et à la nature des infractions constatées en ce qui concerne les pires formes de travail des enfants. Elle prie en outre le gouvernement d’indiquer toute mesure supplémentaire prise ou envisagée pour former les inspecteurs du travail et les doter des ressources humaines et financières nécessaires pour leur permettre de vérifier correctement l’application des dispositions nationales donnant effet à la convention.

Article 6. Programmes d’action en vue d’éliminer en priorité les pires formes de travail des enfants. Projet TICSA. La commission note que le Projet sous-régional de lutte contre la traite des enfants (TICSA) a pour buts de: i) déterminer l’ampleur et la nature de la traite des enfants et des femmes aux fins d’exploitation économique et sexuelle au Pakistan; ii) mettre en place, avec la Commission nationale pour la protection de l’enfance et le ministère de la Protection sociale, de la Formation des femmes et de l’Education spéciale, un programme d’action visant à renforcer les capacités nationales ainsi que les campagnes d’information et de sensibilisation en vue de prévenir la traite des enfants, surtout dans le sud du Pendjab et dans le Haut-Sindh; et iii) évaluer la «demande» de femmes et d’enfants aux fins d’exploitation économique et sexuelle. La commission note que le programme national d’action visant à éliminer la traite des enfants a été établi en août 2004. Elle prie le gouvernement de lui donner des informations sur les mesures concrètes prises dans le cadre du TICSA pour éliminer la traite des enfants et des femmes aux fins d’exploitation économique et sexuelle au Pakistan ainsi que sur les résultats obtenus.

Article 7, paragraphe 1. Sanctions pénales. La commission note l’indication de la CISL selon laquelle les personnes reconnues coupables d’infraction à la législation sur le travail des enfants sont rarement poursuivies et, lorsqu’elles le sont, les amendes infligées sont généralement dérisoires. La commission note cependant que l’article 3 de l’ordonnance de 2002 sur la prévention et la répression de la traite des êtres humains dispose que quiconque vend un enfant ou pratique la traite des enfants aux fins d’exploitation économique et sexuelle est passible d’une peine maximum de dix ans de prison, assortie d’une amende. Elle note en outre que l’article 374 du Code pénal et l’article 11 de la loi sur l’abolition du système de travail en servitude punissent d’une peine maximum de cinq ans d’emprisonnement et/ou d’une amende l’infraction aux dispositions interdisant le travail forcé et la servitude pour dettes. La commission rappelle qu’en vertu de l’article 7, paragraphe 1, de la convention le gouvernement est tenu de prendre les mesures nécessaires pour assurer la mise en œuvre effective et le respect des dispositions donnant effet à la convention, y compris par l’application de sanctions pénales dissuasives. Elle soulève l’importance de prendre les mesures nécessaires pour que quiconque enfreint les dispositions législatives donnant effet à la convention soit poursuivi et d’insister pour que des sanctions pénales suffisamment efficaces et dissuasives soient infligées. Elle prie également le gouvernement de communiquer des informations sur l’application des dispositions susmentionnées dans la pratique en précisant le nombre d’infractions relevées, les enquêtes menées, les poursuites engagées, les condamnations prononcées et les sanctions pénales appliquées.

Article 7, paragraphe 2. Mesures efficaces prises dans un délai déterminé. La CISL indique que, selon des données émanant du gouvernement, d’organisations d’employeurs et de travailleurs et d’autres sources, le Pakistan compte environ 10 millions de travailleurs enfants, dont la grande majorité travaille dans l’agriculture, l’industrie forestière, le secteur informel urbain et dans différentes branches de l’industrie manufacturière telles que la fabrication d’instruments chirurgicaux, les briqueteries et le tissage de tapis. Elle note en outre que le BIT/IPEC a lancé en 2003 un projet d’une durée de quatre ans pour accompagner la mise en œuvre du Programme assorti de délais (PAD) sur l’élimination des pires formes de travail des enfants. Après avoir consulté le gouvernement, les organisations de travailleurs et d’employeurs, les organisations de la société civile et des universitaires, le BIT/IPEC a établi une liste de 29 activités dangereuses pour les enfants. Avec le ministère du Travail, elle a ensuite classé ces activités en six secteurs requérant une attention prioritaire, à savoir la fabrication de bracelets de verre, la fabrication d’instruments chirurgicaux, les tanneries, les mines de charbon, la récupération d’ordures, la pêche en haute mer et la transformation des coquillages ainsi que la démolition navale. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur les mesures concrètes prises dans le cadre du PAD en indiquant leur impact sur l’élimination des pires formes de travail des enfants susmentionnées.

Alinéa a). Empêcher que des enfants ne soient engagés dans les pires formes de travail des enfants. La commission note que, selon l’évaluation rapide du travail en servitude réalisée au Pakistan en 2004 par le ministère du Travail, de la Main-d’œuvre et de l’Emigration, le gouvernement et le BIT (p. 30), dans les briqueteries, personne ne semblait être au courant de la loi générale sur le travail en servitude. La commission prie par conséquent le gouvernement de communiquer des informations sur les mesures prises pour faire connaître l’interdiction du travail en servitude.

Alinéa b). Prévoir l’aide directe nécessaire et appropriée pour soustraire les enfants aux pires formes de travail des enfants et assurer leur réadaptation et leur intégration sociale. 1. Enfants travaillant dans la fabrication de tapis. La CISL indique que 1,2 million d’enfants travailleraient dans la fabrication de tapis, qui est une activité dangereuse. Elle ajoute que ces enfants se blessent fréquemment. La commission note que l’Association pakistanaise des fabricants et exportateurs de tapis (PCMEA) et le BIT/IPEC ont lancé en 1998 un projet de lutte contre le travail des enfants dans l’industrie du tapis à Sheikhupura et Gurjranwala, qui a été étendu en 2002 à Faisalabad, Hazizabad, Multan et Toba Tek Singh. Le but de ce projet est: i) de dispenser un enseignement scolaire ou non scolaire, ou encore préprofessionnel à environ 23 000 enfants tisseurs de tapis, et ii) de mettre des microcrédits à la disposition de 1 000 ménages de tisseurs de tapis indigents. La commission note que, selon les rapports d’activité du BIT/IPEC, ce projet a permis de libérer à ce jour 13 000 enfants (dont 83 pour cent de filles). Ces enfants sont maintenant inscrits dans des centres d’enseignement primaire non scolaire. De plus, 705 familles rurales de tisseurs de tapis ont bénéficié de microcrédits. La commission invite le gouvernement à poursuivre les efforts qu’il déploie pour réadapter les enfants de moins de 18 ans qui sont astreints à des activités dangereuses de l’industrie du tapis et à l’informer des résultats obtenus.

2. Enfants fabriquant des instruments chirurgicaux. La CISL indique que les enfants constituent environ 15 pour cent de la main-d’œuvre de cette branche d’activité, qui est l’une des plus dangereuses. La moyenne d’âge de ces enfants est de 12 ans. La CISL ajoute que peu de mesures ont été prises dans l’industrie des instruments chirurgicaux pour résoudre le problème du travail des enfants.

La commission note que le BIT/IPEC, avec l’assistance des partenaires sociaux italiens et de l’Association pakistanaise des fabricants d’instruments chirurgicaux, a lancé en 2000 un projet de lutte contre l’exploitation des enfants dans les activités dangereuses de l’industrie des instruments chirurgicaux par la prévention ainsi que la libération et la réinsertion des enfants astreints à ces activités. En deux ans, ce projet a contribué à la réduction du travail des enfants dans ce qui est l’une des principales industries d’exportation du pays. Dans le cadre de ses programmes d’intervention directe, 1 496 enfants employés dans des ateliers de fabrication d’instruments chirurgicaux ont bénéficié d’un enseignement non scolaire et préprofessionnel. En outre, le nombre d’heures de travail des enfants qui suivent ces enseignements a été réduit. La commission note que, en complément, l’APFTU et la Fédération pakistanaise du travail ont établi des relations avec les groupes cibles et les acteurs concernés afin d’attirer leur attention sur le problème du travail des enfants dans cette branche d’activité. Le projet a été prolongé jusqu’en 2006 afin d’augmenter le nombre de bénéficiaires. La commission invite le gouvernement à poursuivre ses efforts pour soustraire les enfants de moins de 18 ans au travail dangereux dans l’industrie des instruments chirurgicaux et les réinsérer dans la société ainsi qu’à fournir des informations sur les résultats obtenus.

3. Enfants réduits en servitude. La commission relève, dans le document de stratégie pour la réduction de la pauvreté intitulé «Accelerating economic growth and reducing poverty: The road ahead» (déc. 2003, p. 101), que l’Union européenne et le BIT aident le gouvernement à mettre sur pied 18 centres communautaires pour la prévention de l’exploitation du travail des enfants ainsi que l’affranchissement et la réadaptation des travailleurs réduits en servitude. La commission note également que le gouvernement a indiqué au Comité des droits de l’enfant (CRC/C/65/Add.21, 11 avril 2003, p. 124) avoir créé un fonds pour l’éducation des travailleurs enfants et la réinsertion des travailleurs affranchis. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur l’impact des mesures susmentionnées concernant l’affranchissement des travailleurs-enfants réduits en servitude ainsi que sur leur réadaptation et leur insertion sociale.

Alinéa d). Enfants particulièrement exposés à des risques. La commission note que, selon l’évaluation rapide du travail en servitude dans différentes branches d’activité du Pakistan (chap. 4 sur les mines, pp. 1, 24 et 25), certains mineurs font travailler avec eux leurs enfants de 10 ans afin d’alléger le poids du «peshgi» (avance en espèces ou en nature versée au travailleur). Dans le Pendjab et dans la province frontière du Nord-Ouest, les enfants ont souvent la tâche de descendre les ânes au fond et de les ramener chargés de charbon. L’évaluation rapide indique en outre que les enfants qui travaillent dans les mines sont victimes de sévices sexuels commis par les mineurs. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour éliminer le travail des enfants en servitude dans les mines.

Article 8. 1. Coopération internationale. La commission note que le Pakistan est membre d’Interpol, organisme qui facilite l’entraide entre pays de différentes régions, notamment dans la lutte contre la traite des enfants. Le gouvernement a signé en 2001 le Protocole facultatif concernant la vente d’enfants, la prostitution des enfants et la pornographie mettant en scène des enfants.

2. Coopération régionale. La commission note que le Pakistan fait partie de l’Association pour la coopération régionale de l’Asie du Sud (SAARC), créée en 1985 par les chefs d’Etat ou de gouvernement du Bangladesh, du Bhoutan, de l’Inde, des Maldives, du Népal, du Pakistan et de Sri Lanka. Le gouvernement a signé en 2002 la Convention de la SAARC sur la prévention et l’élimination de la traite des femmes et des enfants aux fins de la prostitution, dont le but est de favoriser la coopération entre Etats membres pour résoudre divers problèmes liés à la traite. Dans son rapport de septembre 2002 sur le TICSA, le BIT/IPEC indique que les signataires se sont engagés à élaborer un plan régional d’action et à constituer une équipe régionale chargée de la lutte contre la traite. En outre, dans son rapport d’activité de septembre 2004, le BIT/IPEC signale que la Thaïlande et le Pakistan ont signé en avril 2004 un protocole d’entente pour promouvoir la coopération bilatérale dans la lutte contre la traite des personnes. Un protocole analogue a été signé entre le Pakistan et l’Afghanistan en juillet 2004 sur diverses questions d’intérêt mutuel, parmi lesquelles la lutte contre la traite des êtres humains. La commission prie en conséquence le gouvernement de communiquer des informations sur les progrès réalisés dans la mise en place du plan d’action régional et la constitution de l’équipe régionale chargée de la lutte contre la traite. Elle le prie également de communiquer des informations sur l’impact des protocoles d’entente signés avec l’Afghanistan et la Thaïlande en vue d’éliminer la traite des enfants.

3. Lutte contre la pauvreté. La commission note que le programme Finance et solidarité du BIT a lancé un projet intitulé «Prévention de l’endettement des familles grâce à la microfinance et à des services connexes», qui a pour but d’éviter que les paysans affranchis et d’autres familles vulnérables de trois districts de la province de Sindh ne tombent à nouveau dans la servitude pour dettes. Pour réduire la précarité économique et sociale de ces familles, des associations seront formées et des services de microfinance, des campagnes de sensibilisation ainsi que des services d’éducation et de santé seront mis en place. La commission prie le gouvernement d’indiquer si ce projet a été étendu à d’autres provinces et de communiquer des informations sur l’impact de ce projet en termes d’élimination du travail en servitude des enfants.

Point V du formulaire de rapport. Dans ses précédents commentaires, la commission avait indiqué que des données précises sur l’ampleur du travail en servitude étaient indispensables pour élaborer des programmes efficaces d’élimination de la servitude pour dettes. La commission invite à nouveau le gouvernement à conduire, en coopération avec les organisations d’employeurs et de travailleurs et avec les institutions et organisations de défense des droits de l’homme, une enquête nationale visant à déterminer l’ampleur et les caractéristiques du travail des enfants réduits en servitude.

La commission adresse en outre au gouvernement une demande directe sur certains points précis.