Observation (CEACR) - adopted 2006, published 96th ILC session (2007)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Nigeria (Ratification: 1960)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno. Además, toma nota de las conclusiones y recomendaciones adoptadas por el Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 2432.

La Comisión toma nota asimismo de los comentarios de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), de fecha 10 de agosto de 2006, relativos a varias cuestiones legislativas, así como a numerosas violaciones a los derechos sindicales en la práctica. En particular, la CIOSL alega que el proceso penal de los seis sindicalistas detenidos en septiembre de 2004 todavía no ha finalizado y hace referencia a numerosos casos de intervenciones en las actividades sindicales, con inclusión de detenciones y actos de violencia por la policía y los servicios de seguridad del Estado. La Comisión pide al Gobierno que comunique sus observaciones sobre estos comentarios en su próxima memoria.

La Comisión toma nota de la Ley sobre los Sindicatos (enmienda) de 2005 y señala a la atención del Gobierno los siguientes puntos.

Artículo 2 del Convenio. a) Monopolio sindical impuesto por la legislación. 1. En comentarios anteriores, la Comisión había expresado su preocupación por el monopolio sindical que imponía la legislación. A este respecto, había solicitado al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para modificar el artículo 3, 2) de la Ley sobre los Sindicatos, que limita la posibilidad de que otros sindicatos que se registren, representen a los trabajadores en un lugar en el que ya existe un sindicato. En su memoria, el Gobierno indica que el artículo 3, 2) se ha modificado por la Ley sobre los Sindicatos (enmienda). Observando que en el texto de la ley no se advierte que se haya efectuado una enmienda, la Comisión reitera que en virtud del artículo 2 del Convenio, los trabajadores sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a las mismas (véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 45). En consecuencia, pide al Gobierno que proceda a la enmienda del artículo 3, 2) de la ley principal, con miras a garantizar que los trabajadores tengan derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a las mismas, aun cuando ya existiera otra organización.

2. La Comisión toma nota con satisfacción de que en virtud de la Ley sobre los Sindicatos (enmienda) fue derogado el artículo 33 de la Ley Principal, que anteriormente exigía que todos los sindicatos registrados debían afiliarse a la organización central del trabajo mencionada en el mismo artículo.

En su observación anterior, la Comisión había solicitado al Gobierno que facilitara informaciones sobre las consecuencias de la supresión del artículo 33 de la Ley sobre los Sindicatos en la existencia y funcionamiento del Congreso del Trabajo de Nigeria (NLC), dado que establecía que el NLC debería registrarse como la única organización laboral central de Nigeria. La Comisión toma nota de la información del Gobierno en el sentido de que el NLC aún sigue existiendo.

b) El derecho de sindicación en las zonas francas de exportación. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno de que el Ministro Federal de Trabajo y Productividad sigue manteniendo discusiones con la Autoridad de la Zona Franca de Exportación (EPZ) sobre las cuestiones relativas a la sindicación y al ingreso de la inspección en las mencionadas zonas. En consecuencia, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias en un futuro próximo para garantizar a los trabajadores de la Zona Franca de Exportación el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas, como lo establece el Convenio, y que comunique una copia de toda nueva legislación adoptada a este respecto. Además, solicita al Gobierno que indique las medidas tomadas o previstas para garantizar que los representantes de las organizaciones de trabajadores puedan tener un acceso razonable a dichas zonas, a fin de que puedan comunicarse con los trabajadores para informarles acerca de las ventajas potenciales de la sindicalización.

c) Organización en varios departamentos gubernamentales y servicios. En sus comentarios anteriores, la Comisión había solicitado al Gobierno que enmendase el artículo 11 de la Ley sobre los Sindicatos, que niega el derecho de sindicación a los empleados del Departamento de Aduanas e Impuestos Indirectos, del Departamento de Inmigración, del Servicio Penitenciario, de la Imprenta Oficial y Casa de la Moneda de Nigeria, del Banco Central de Nigeria y de la Compañía de Telecomunicaciones. La Comisión toma nota de que este artículo no fue modificado por la Ley sobre los Sindicatos (enmienda) y de que según indica el Gobierno, el proyecto de ley de relaciones colectivas de trabajo, aún pendiente ante la Cámara de Diputados, abordará esta cuestión. La Comisión recuerda que los trabajadores sin ninguna distinción, tendrán derecho a establecer las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas, con la única excepción de los miembros de la policía y de las fuerzas armadas, que deberían definirse de manera restrictiva y no incluir, por ejemplo, los trabajadores civiles en los establecimientos fabriles de las fuerzas armadas. Además, las funciones ejercidas por los empleados del servicio de aduanas e impuestos indirectos, migraciones, establecimientos penitenciarios y servicios preventivos no deberían justificar su exclusión del derecho de sindicación basándose en el artículo 9 del Convenio núm. 87 (véase Estudio general, op. cit., párrafos 55 y 56). En consecuencia, la Comisión pide al Gobierno que tome medidas para enmendar el artículo 11 de la Ley sobre los Sindicatos, que todavía está en vigor, y que la mantenga informada de los progresos realizados para la adopción del proyecto de ley de relaciones colectivas de trabajo y que envíe una copia de esa legislación, una vez que sea adoptada.

d) Requisito de un número mínimo de afiliados. La Comisión había expresado anteriormente su preocupación en relación con el artículo 3, 1) de la Ley sobre los Sindicatos, que requiere un mínimo de 50 trabajadores para constituir un sindicato. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno en el sentido de que la práctica nacional ha demostrado que un requisito mínimo de 50 trabajadores no obstaculiza la constitución de un sindicato. La Comisión considera que si bien este requisito de afiliación mínima tal vez fuese aceptable para los sindicatos de industria, podría tener como consecuencia obstaculizar la constitución de sindicatos de empresa, especialmente en las pequeñas empresas. En esas circunstancias, la Comisión se ve obligada a reiterar que este número es demasiado elevado y pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para reducir el requisito de afiliación mínima, en particular en relación con los sindicatos de empresa, y de ese modo, garantizar el derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de organizar su administración y sus actividades y de formular programas, sin injerencia de las autoridades públicas. a) Zonas francas de exportaciones (EPZ). La Comisión recuerda que en sus comentarios anteriores había solicitado al Gobierno que indicase las medidas adoptadas o previstas para garantizar que los trabajadores de las zonas francas de exportación tengan el derecho de organizar libremente su administración y sus actividades, y de formular sus programas sin injerencia alguna de las autoridades públicas, incluso a través del ejercicio de acciones laborales de reivindicación. Al tomar nota de la indicación del Gobierno de que la autoridad de las zonas francas de exportación no se opone a las actividades sindicales y que en el Ministerio Federal de Trabajo y Productividad esta cuestión se encuentra todavía en discusión, la Comisión reitera su solicitud anterior y espera que se adoptarán sin demora las medidas necesarias para garantizar que los trabajadores de las zonas francas de exportación gocen de los derechos en virtud del Convenio.

b) Retención condicionada de las cotizaciones sindicales. En sus anteriores comentarios, la Comisión había expresado su preocupación en relación con el artículo 16 de la Ley sobre los Sindicatos, que condicionaba el pago de las cotizaciones sindicales por retención en nómina a la inclusión de cláusulas «antihuelga». La Comisión toma nota con satisfacción de que el nuevo artículo 16A no sujeta a condiciones de esa índole la retención de las cotizaciones sindicales de los trabajadores.

c) Administración de las organizaciones. La Comisión recuerda que en sus comentarios anteriores señaló al Gobierno la necesidad de enmendar los artículos 39 y 40 de la Ley sobre los Sindicatos, para limitar las amplias facultades del encargado del registro de supervisar en todo momento las cuentas de los sindicatos y de garantizar que tales facultades se limitaran a la obligación de presentar informes financieros periódicos, o a la investigación de una queja. La Comisión toma nota de que esos artículos no se han modificado en virtud de la nueva legislación y que el Gobierno se remite al proyecto de ley sobre relaciones colectivas de trabajo. La Comisión confía en que la nueva legislación a la que el Gobierno se refiere tratará esta cuestión.

d) Derecho de huelga. 1. Arbitraje obligatorio. La Comisión toma nota de que el artículo 30, enmendado por el artículo 6), d) de la Ley sobre los Sindicatos (enmienda), sigue basándose en la disposiciones de la Ley sobre los Conflictos Laborales para restringir las acciones de huelga a través de la imposición de un procedimiento de arbitraje obligatorio, que conducía a un laudo final. La Comisión había subrayado en varias oportunidades que una restricción de esa naturaleza, que es vinculante para las partes concernidas, constituye una prohibición que limita considerablemente los medios disponibles para los sindicatos de promover y defender el interés de sus afiliados, así como su derecho de organizar sus actividades y de formular sus programas. En consecuencia, la Comisión pide una vez más al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar el artículo 7 del decreto núm. 7 de 1976, que modifica la Ley sobre Conflictos Laborales, a efectos de limitar la posibilidad de imposición del arbitraje obligatorio sólo en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en caso de crisis nacional aguda.

2. Quórum para declarar la huelga. La Comisión toma nota de que el artículo 6 de la Ley sobre los Sindicatos (enmienda) modifica el artículo 30 de la ley principal mediante la inserción del apartado 6, e), en virtud del cual, para declarar una huelga se exige que exista un quórum de simple mayoría de todos los afiliados sindicales. La Comisión estima que si un Estado Miembro considera adecuado prever en su legislación disposiciones que exijan que las acciones de huelga deban ser votadas por los trabajadores, dicho Estado deberá asegurar que sólo se tomen en consideración los votos emitidos (véase Estudio general, op. cit., párrafo 170). Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que teniendo en cuenta lo manifestado, adopte las medidas necesarias para enmendar en consecuencia el nuevo artículo 30, 6), e) a fin de ponerlo en conformidad con el Convenio.

3. Restricciones relativas a los servicios esenciales. La Comisión toma nota con preocupación de que el artículo 6 de la nueva ley se basa en la definición de «servicios esenciales» establecida en la Ley sobre Conflictos Laborales (1990), para limitar la participación en una huelga. Concretamente, la Ley sobre Conflictos Laborales define a los «servicios esenciales» de manera muy amplia para incluir, entre otros, los servicios para o en conexión con: el Banco Central de Nigeria, la Imprenta Oficial y Casa de La Moneda de Nigeria, las empresas autorizadas para llevar a cabo actividades bancarias en virtud de la Ley de Bancos, el servicio de correos, la radiodifusión, el mantenimiento de puertos, muelles, depósitos y aeropuertos, el transporte de personas, mercancías o ganado en pie por carretera, ferrocarril, vía marítima o fluvial, la limpieza de carreteras, y la eliminación de excrementos y desperdicios. La Comisión recuerda que sólo pueden considerarse servicios esenciales aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de las personas en toda o parte de la población (véase Estudio general, op. cit., párrafo 159). La Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome medidas para enmendar la definición de «servicios esenciales» que figura en la Ley sobre Conflictos Laborales. La Comisión recuerda al Gobierno que con el fin de evitar daños irreversibles o que no guardan proporción alguna con los intereses profesionales de las partes en el conflicto, así como de no causar daños a terceros, en decir los usuarios o los consumidores que sufren las consecuencias económicas de los conflictos colectivos, las autoridades podrían establecer un régimen de servicio mínimo en otros servicios que son de utilidad pública, en vez de prohibir radicalmente las acciones de huelga, prohibición que debería limitarse a los servicios esenciales en el sentido estricto del término (véase Estudio general, op. cit., párrafo 160).

4. Restricciones relacionadas con los objetivos de la huelga. La Comisión toma nota con preocupación del artículo 30 de la Ley sobre los Sindicatos, enmendado por el artículo 6, d), de la nueva ley, que limita las huelgas consideradas legales a los conflictos que constituyan un conflicto de derechos, definido como «un conflicto laboral derivado de la negociación, aplicación, interpretación o implementación de un contrato de empleo o de un convenio colectivo en virtud de la ley o de cualquier otra ley promulgada por el Gobierno y que rige las cuestiones relacionadas con los términos y las condiciones de empleo», así como los conflictos derivados de infracciones colectivas y esenciales a un contrato de empleo o convenio colectivo por parte del trabajador, del sindicato o del empleador. La Comisión estima que esta legislación podría excluir toda posibilidad de realizar una huelga legítima para protestar contra la política económica y social de Gobierno que afecte los intereses de los trabajadores. La Comisión recuerda que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga no sólo en defensa de su posición en relación con un empleo determinado sino también para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de protección social y de nivel de vida (véase Estudio general, op. cit., párrafo 165). En consecuencia, la Comisión pide al Gobierno que tome medidas para enmendar el artículo 6 de la nueva ley para garantizar que los trabajadores gocen plenamente del derecho de huelga y, en particular, para garantizar que las organizaciones de trabajadores puedan recurrir, sin la amenaza de sanciones, a las huelgas de protesta destinados a criticar las políticas económicas y sociales del Gobierno.

5. Otras restricciones. La Comisión toma nota de que el artículo 42, 1), B), de la Ley sobre los Sindicatos, en su forma enmendada, requiere que «ningún sindicato o federación de sindicatos registrados, ni sus afiliados, podrán obligar, en el curso de acción de reivindicación a una persona no afiliada al sindicato que se adhiera a la huelga o que, por cualquier medio, impida la navegación de las aeronaves u obstaculice carreteras, instituciones o instalaciones públicas en general, con la finalidad de dar efecto a la huelga». Al parecer, este artículo prevé dos prohibiciones: en primer lugar, la de obligar a las personas no afiliadas a un sindicato a participar en una huelga y en segundo lugar, la prohibición de obstruir carreteras, instituciones o instalaciones públicas en general con la finalidad de dar efecto a la huelga. La Comisión recuerda que en el solo hecho de participar en un piquete de huelga y de incitar abierta, pero pacíficamente a los demás trabajadores a no ocupar sus puestos de trabajo no puede ser considerado como una acción ilegítima. Pero es muy diferente cuando el piquete de huelga va acompañado de violencias o de intimidación a los no huelguistas. Por lo que respecta a la segunda prohibición, la redacción amplia de este artículo comprende la posibilidad de declarar la ilicitud de cualquier reunión o de un piquete de huelga. La Comisión recuerda que las condiciones requeridas por la legislación para que la huelga se considere un acto lícito deben ser razonables y, en todo caso, no de naturaleza que constituyan una limitación importante a las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales. Además, habida cuenta de que los servicios relacionados con las aeronaves, con excepción de los controles del tráfico aéreo no se consideran en sí servicios esenciales, la huelga de los trabajadores en ese sector o en sectores conexos no debe estar sujeta a una prohibición absoluta, como podría derivarse de la redacción de este artículo. En consecuencia, la Comisión pide al Gobierno que tome medidas para enmendar el artículo 42, 1), b) para ponerlo en conformidad con el Convenio y los principios antes expuestos y de manera de garantizar que toda restricción impuesta a las acciones de huelga y destinadas a salvaguardar el mantenimiento del orden público no sean de naturaleza a imposibilitar relativamente esa acción o a prohibirla en relación con ciertos trabajadores que no realizan sus actividades en servicios esenciales.

6. Sanciones contra las huelgas. La Comisión toma nota de que el artículo 30 de la Ley sobre los Sindicatos, en su tenor enmendado por el artículo 6, d), de la nueva ley, sujeta a los huelguistas a la responsabilidad de ser condenados a pagar una multa y a una pena de prisión de hasta seis meses, que puede constituir una sanción que no guarda proporción alguna con la gravedad de la infracción. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que se asegure que únicamente debería ser posible imponer sanciones por acciones de huelga en los casos en que las prohibiciones de que se trate estén de acuerdo con los principios de la libertad sindical. La Comisión considera que la imposición de sanciones penales desproporcionadas no favorecen en modo alguno el desarrollo de relaciones laborales armoniosas y estables, y, si se imponen penas de prisión, las mismas deberían justificarse en virtud de la gravedad de las infracciones cometidas (véase Estudio general, op. cit., párrafo 177). Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que se asegure que las sanciones por actos de huelga sean proporcionales a la falta cometida y que no se impongan medidas de encarcelamiento, salvo que se hayan cometido actos criminales o violentos.

Artículo 4. Disolución por la autoridad administrativa. En sus comentarios anteriores, la Comisión había solicitado al Gobierno que enmendara el artículo 7, 9), de la Ley sobre los Sindicatos, derogando la amplia autoridad del Ministro para cancelar el registro de las organizaciones de trabajadores y de empleadores, puesto que la posibilidad de disolución administrativa, con arreglo a la disposición, implicaba un grave riesgo de injerencia de las autoridades públicas en la propia existencia de las organizaciones. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno en el sentido de que esta cuestión se tratará en el proyecto de ley de relaciones colectivas de trabajo. Al tiempo que toma nota de que el artículo 7, 9), de la ley principal todavía está en vigor, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para enmendarlo y que facilite una copia de la nueva legislación una vez que sea adoptada.

Artículos 5 y 6. Derecho de las organizaciones de constituir federaciones y confederaciones y de afiliarse a las organizaciones internacionales y aplicación de las disposiciones de los artículos 2, 3 y 4 a las federaciones y confederaciones de organizaciones de trabajadores y de empleadores. La Comisión toma nota de que en virtud del artículo 8, a), 1), b), y g), de la nueva ley para el registro de las federaciones es necesario que estén integradas por 12 o más sindicatos. A este respecto, la Comisión pide al Gobierno que comunique informaciones sobre la aplicación en la práctica de este requisito y, en particular, el nivel en el que se establecen las federaciones.

La Comisión expresa la firme esperanza de que en un futuro muy próximo se adoptarán las medidas adecuadas para realizar las enmiendas necesarias a las leyes a que se ha hecho referencia anteriormente con objeto de ponerlas en plena conformidad con el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que la mantenga informada de las medidas adoptadas o previstas a este respecto.