Observation (CEACR) - adopted 2006, published 96th ILC session (2007)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Nigeria (Ratification: 1960)

La commission prend note du rapport du gouvernement. Elle prend également note des conclusions et recommandations adoptées par le Comité de la liberté syndicale dans le cas n^o 2432.

La commission prend également note des commentaires de la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) du 10 août 2006, qui se réfèrent à diverses questions d’ordre législatif et à de nombreuses violations des droits syndicaux dans la pratique. La CISL allègue en particulier qu’une procédure pénale intentée contre six dirigeants syndicaux arrêtés en septembre 2004 n’est toujours pas parvenue à son terme et elle évoque en outre de nombreuses manifestations d’intervention dans des activités syndicales, notamment des arrestations et des actes de violence, de la part de la police et des services de sécurité de l’Etat. La commission prie le gouvernement de fournir ses commentaires à propos de ces observations dans son prochain rapport.

La commission prend note de la loi (modificative) de 2005 sur les syndicats et elle appelle l’attention du gouvernement sur les points suivants.

Article 2 de la convention. a) Monopole syndical imposé à travers la législation. 1. Dans ses précédents commentaires, la commission avait exprimé ses préoccupations à propos du monopole syndical imposé à travers la législation. Elle avait demandé au gouvernement de modifier l’article 3(2) de la loi sur les syndicats, qui restreignait la possibilité, pour les autres syndicats, de se faire enregistrer dès lors qu’il existe déjà un syndicat. Dans son rapport, le gouvernement indique que l’article 3(2) a été modifié par la loi (modificative) sur les syndicats. Notant que cet instrument ne comporte aucun amendement de cette nature, la commission rappelle qu’en vertu de l’article 2 de la convention les travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, ont le droit de constituer les organisations de leur choix et celui de s’affilier à de telles organisations (voir étude d’ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective, 1994, paragr. 45). Elle prie le gouvernement de modifier l’article 3(2) de la loi sur les syndicats de manière à garantir que les travailleurs aient le droit de constituer des organisations de leur choix et celui de s’affilier à de telles organisations, même lorsqu’il en existe déjà.

2. La commission note avec satisfaction que, aux termes de la loi (modificative) sur les syndicats, l’article 33 de l’instrument principal, qui prévoyait antérieurement que tous les syndicats enregistrés doivent être affiliés à l’organisation centrale du travail désignée sous ce même article, a été abrogé.

Dans sa précédente observation, la commission avait demandé au gouvernement de rendre compte des effets de l’abrogation de l’article 33 de la loi sur les syndicats, qui prévoyait que le Congrès du travail du Nigéria (NLC) sera enregistré en tant que seule et unique organisation centrale au Nigéria, sur l’existence et le fonctionnement du NLC. La commission note que le gouvernement indique que le NLC existe toujours.

b) Syndicalisme dans les zones franches d’exportation. La commission note que le gouvernement déclare que le ministère fédéral du Travail et de la Productivité poursuit les entretiens avec l’autorité responsable des zones franches d’exportation (ZFE) sur la question du syndicalisme et de l’accès de l’inspection du travail aux zones franches d’exportation. En conséquence, la commission prie une fois de plus le gouvernement de prendre les mesures nécessaires dans un proche avenir pour que les travailleurs des zones franches aient le droit de constituer les organisations de leur choix et celui de s’affilier à de telles organisations, comme le prévoit la convention, et de communiquer copie de toutes nouvelles lois qui viendraient à être adoptées dans ce domaine. Elle le prie en outre d’indiquer quelles sont les mesures prises ou envisagées pour assurer que les représentants des organisations de travailleurs aient raisonnablement accès aux ZFE pour pouvoir rendre les travailleurs de ces zones conscients des avantages qu’ils peuvent avoir à se syndiquer.

c) Syndicalisation dans les différents départements et services de l’administration publique. Dans ses précédents commentaires, la commission avait demandé au gouvernement de modifier l’article 11 de la loi sur les syndicats, qui dénie le droit syndical au personnel du Département des douanes et de l’accise, du Département de l’immigration, des services pénitentiaires, de la Société nigériane d’impression des titres et d’émission de la monnaie, de la Banque centrale du Nigéria et des télécommunications du Nigéria. La commission note que cet article n’a pas été modifié par la loi (modificative) sur les syndicats mais que, selon les déclarations du gouvernement, le projet de loi sur les relations collectives du travail, dont la chambre inférieure du Parlement est actuellement saisie, aborde cette question. La commission rappelle que les travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, ont le droit de constituer des organisations de leur choix ainsi que celui de s’affilier à de telles organisations, les dérogations admises à ce propos par la convention visant les forces armées et la police, corps qui doivent être définis d’une manière restrictive et ne pas inclure, par exemple, les employés civils des établissements industriels des forces armées. De plus, les fonctions exercées par les employés des douanes et de l’accise, des services d’immigration, des services pénitentiaires et des établissements de prévention ne sauraient justifier l’exclusion de ces catégories du droit de se syndiquer sur la base de l’article 9 de la convention (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 55 et 56). En conséquence, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin de modifier l’article 11 de la loi sur les syndicats, toujours en vigueur, et de la tenir informée des progrès accomplis dans le sens de l’adoption du projet de loi sur les relations collectives du travail, en communiquant copie de cet instrument lorsqu’il aura été adopté.

d) Exigence d’un nombre minimum de membres. La commission avait exprimé ses préoccupations à propos de l’article 3(1) de la loi sur les syndicats, qui impose un minimum de 50 travailleurs pour constituer un syndicat. La commission note que le gouvernement déclare que la pratique nationale démontre que ce seuil de 50 membres ne constitue pas un obstacle à la création de syndicats. La commission considère que, même si cette règle est concevable en ce qui concerne des syndicats d’industrie, elle peut avoir pour effet de faire obstacle à la création de syndicats d’entreprise, notamment dans les petites entreprises. Compte tenu de ces éléments, la commission est conduite à réitérer que ce nombre est trop élevé et elle prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour abaisser ce nombre minimum, en particulier en ce qui concerne les syndicats d’entreprise, et garantir ainsi le droit des travailleurs de constituer les organisations de leur choix.

Article 3. Droit des organisations d’organiser leur gestion et leurs activités et de formuler leurs programmes sans intervention des autorités publiques.
a) Zones franches d’exportation. La commission rappelle qu’elle avait demandé au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour assurer que les travailleurs des ZFE aient le droit d’organiser librement leur gestion et leurs activités et de formuler leurs programmes sans intervention des autorités publiques, y compris par le recours à l’action revendicative directe. Notant que le gouvernement indique que l’autorité compétente pour les ZFE n’est pas opposée aux activités syndicales et que le ministère fédéral du Travail et de la Productivité poursuit avec elle les entretiens sur cette question, la commission réitère sa demande précédente et exprime l’espoir que les mesures nécessaires seront prises dans un proche avenir pour assurer que les travailleurs des ZFE jouissent des droits prévus par la convention.

b) Subordination à certaines conditions du prélèvement à la source des cotisations syndicales. La commission avait exprimé ses préoccupations à propos de l’article 16 de la loi sur les syndicats, lequel subordonne le prélèvement des cotisations syndicales à l’inclusion dans les conventions collectives de clauses de «non-grève». La commission note avec satisfaction que le nouvel article 16A ne soumet plus le prélèvement des cotisations syndicales à une telle condition.

c) Administration des organisations syndicales. La commission rappelle qu’elle avait demandé au gouvernement dans ses précédents commentaires de modifier les articles 39 et 40 de la loi sur les syndicats de manière à limiter les pouvoirs du Greffe des syndicats de contrôler la comptabilité des organisations à tout moment, et de veiller à ce que ce pouvoir se limite à celui de se faire remettre des rapports financiers périodiques, ou d’enquêter sur une plainte. La commission note que ces articles n’ont pas été modifiés avec la nouvelle législation et que le gouvernement se réfère à un projet de loi sur les relations collectives du travail. La commission veut croire que la nouvelle législation à laquelle le gouvernement se réfère apportera une réponse dans ce domaine.

d) Droit de grève. 1. Arbitrage obligatoire. La commission note que l’article 30 de la loi sur les syndicats, tel que modifié par l’article 6(d) de la loi (modificative) sur les syndicats, permet toujours que la loi sur les conflits du travail restreigne l’action de grève à travers l’imposition d’un arbitrage obligatoire en vue d’un règlement final. La commission avait déjà fait valoir à plusieurs reprises qu’une telle restriction, qui est contraignante pour les deux parties, limite considérablement les moyens offerts aux syndicats pour défendre les intérêts de leurs membres, en même temps que le droit de ces organisations d’organiser leurs activités et de formuler leurs programmes. En conséquence, la commission demande une fois de plus au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 7 du décret n^o 7 de 1976 modifiant la loi sur les conflits du travail, de manière à limiter la possibilité d’imposer un arbitrage obligatoire aux seuls services essentiels au sens strict du terme, aux fonctionnaires exerçant une autorité au nom de l’Etat ou en cas de crise nationale aiguë.

2. Quorum pour la grève. La commission note que l’article 6 de la loi (modificative) sur les syndicats modifie l’article 30 de la loi principale en insérant un alinéa (6)(e), qui prescrit, pour l’appel à une grève, de respecter le quorum d’une majorité simple de tous les membres du syndicat. La commission considère que, si un Etat Membre juge opportun d’établir dans sa législation des dispositions exigeant un vote des travailleurs avant qu’une grève puisse être déclenchée, il devrait faire en sorte que seuls soient pris en compte les votes exprimés (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 170). En conséquence, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que le nouvel article 30(6)(e) soit modifié de manière à être rendu conforme à la convention.

3. Restrictions concernant les services essentiels. La commission note avec préoccupation que l’article 6 de la nouvelle loi s’appuie sur la définition des «services essentiels» prévue par la loi (de 1990) sur les conflits du travail pour restreindre la participation de ces services à une grève. Plus précisément, la loi sur les conflits du travail donne une définition excessivement large des «services essentiels» puisque ces derniers incluent, entre autres, les services afférents à: la Banque centrale du Nigéria, l’Imprimerie nationale des titres et la Monnaie, ainsi que toute société enregistrée pour exercer une activité bancaire conformément à la loi sur les banques, les services postaux, la radio, l’entretien des ports, des docks ou des aéroports, le transport de personnes, de marchandises ou de bétail par la route, le rail ou la voie d’eau, le nettoyage des chaussées et l’enlèvement des ordures ménagères. La commission rappelle que les services essentiels sont ceux dont l’interruption mettrait en danger, dans l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 159). La commission demande une fois de plus au gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin de modifier la définition des «services essentiels» contenue dans la loi sur les conflits du travail. La commission rappelle au gouvernement que, afin d’éviter des dommages irréversibles ou exagérément disproportionnés par rapport aux intérêts professionnels des parties au différend, ainsi que les dommages causés à des tiers, à savoir les usagers ou les consommateurs qui subissent les effets économiques des conflits collectifs, les autorités pourraient établir un régime de service minimum dans les autres services d’utilité publique plutôt que d’interdire purement et simplement la grève, interdiction qui devrait être limitée aux services essentiels dans le sens strict du terme (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 160).

4. Restrictions relatives aux objectifs d’une grève. La commission note avec préoccupation que l’article 30 de la loi sur les syndicats, tel que modifié par l’article 6(d) de la nouvelle loi, limite les grèves légales aux conflits s’assimilant à un conflit de droit, lui-même défini en tant que «conflit du travail né de la négociation, de l’application, de l’interprétation ou de la mise en œuvre d’un contrat d’emploi ou d’une convention collective au sens de la loi, ou de tout autre instrument de droit régissant les questions touchant aux conditions d’emploi», de même qu’un conflit découlant d’une atteinte collective et fondamentale à l’emploi ou à une convention collective de la part d’un salarié, d’un syndicat ou d’un employeur. La commission croit comprendre que la législation tend à exclure toute possibilité d’action de grève légitime destinée à protester contre la politique économique et sociale du gouvernement en tant qu’elle affecte les intérêts des travailleurs. La commission rappelle que les organisations chargées de défendre les intérêts socio-économiques et professionnels des travailleurs devraient en principe pouvoir utiliser la grève pour appuyer leur position dans la recherche de solutions aux problèmes posés par les grandes orientations de politique économique et sociale qui ont des répercussions immédiates pour leurs membres, et plus généralement pour les travailleurs, notamment en matière d’emploi, de protection sociale et de niveau de vie (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 165). En conséquence, la commission prie le gouvernement de modifier l’article 6 de la nouvelle loi de manière à garantir que les travailleurs jouissent pleinement du droit de faire grève et, en particulier, que les organisations de travailleurs puissent recourir aux grèves de protestation pour critiquer la politique économique et sociale du gouvernement, et ce sans encourir de sanctions.

5. Autres restrictions. La commission note que l’article 42(1)(B) de la loi sur les syndicats tel que modifié dispose qu’«aucun syndicat ni aucune fédération syndicale enregistrée ou aucun membre d’une telle fédération ne doit, dans l’exercice de quelque action que ce soit, contraindre une personne qui n’est pas membre de ce syndicat de se rallier et faire grève ni, de quelque manière que ce soit, empêcher des aéronefs de voler, obstruer les voies de communication publiques, des institutions ou des locaux afin de donner effet à la grève». Cet article semble prévoir deux interdictions: premièrement, celle de contraindre des travailleurs non syndiqués de participer à une action de grève et, deuxièmement, celle d’obstruer des voies de communication publiques, des institutions ou des locaux afin de donner effet à une grève. La commission rappelle que le fait de tenir des piquets de grève et d’inciter fermement mais pacifiquement d’autres travailleurs à ne pas rejoindre leur lieu de travail ne devrait pas être considéré comme illégal. Le cas est différent, cependant, lorsque l’action de piquet s’accompagne de violence ou de coercition à l’égard des non-grévistes. Quant à la deuxième interdiction, le libellé particulièrement vague de cet article risque de rendre illégal toute réunion ou tout piquet de grève. La commission rappelle que les conditions devant être satisfaites au regard de la loi pour qu’une grève soit légale doivent être raisonnables et, en tout état de cause, ne doivent pas être telles qu’elles font peser des limites substantielles sur les moyens d’action offerts aux organisations syndicales. De plus, compte tenu du fait que les services de transport aérien, à l’exception du contrôle du trafic aérien, ne sont pas en soi des services essentiels, une grève des travailleurs de ce secteur ou de secteurs assimilés ne doit pas tomber sous le coup d’une interdiction généralisée, comme semble l’impliquer le libellé de cet article. La commission prie donc le gouvernement de prendre des mesures afin de modifier l’article 42(1)(B) de manière à le rendre conforme à la convention et aux principes exposés ci-avant, en garantissant que toute restriction appliquée aux actions de grève dans le but de garantir le maintien de l’ordre public ne soit pas de nature à rendre une telle action pratiquement impossible ou de l’interdire pour certains travailleurs n’exerçant pas des services essentiels.

6. Sanctions contre les grèves. La commission note que l’article 30 de la loi sur les syndicats, tel que modifié par l’article 6(d) de la nouvelle loi, fait encourir aux grévistes à la fois une amende et une peine d’emprisonnement pouvant aller jusqu’à six mois, sanctions dont la gravité risque de se révéler disproportionnée par rapport à l’infraction. En conséquence, la commission prie le gouvernement de veiller à ce que les sanctions en cas d’action de grève ne puissent être imposées que lorsque les interdictions auxquelles il a été passé outre sont conformes aux principes de la liberté syndicale. La commission considère que l’application de sanctions pénales disproportionnées n’est pas propre à favoriser le développement de relations professionnelles harmonieuses et stables et que, si des mesures d’emprisonnement sont imposées, elles devraient être justifiées par la gravité des infractions commises (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 177). La commission prie donc le gouvernement d’assurer que les sanctions dirigées contre les grévistes sont proportionnées à l’infraction commise et qu’aucune peine de prison ne sera imposée à moins qu’un acte criminel ou violent n’ait été commis.

Article 4. Dissolution par l’autorité administrative. Dans ses précédents commentaires, la commission avait demandé au gouvernement de modifier l’article 7(9) de la loi sur les syndicats en abrogeant le large pouvoir du ministre d’annuler l’enregistrement d’organisations de travailleurs et d’employeurs, considérant que cette possibilité de dissolution par voie administrative, telle que prévue par cette disposition, comporte un risque grave d’intervention de l’autorité dans l’existence même des organisations. La commission note que le gouvernement déclare que cette question sera abordée dans le projet de loi sur les relations collectives du travail. Notant que l’article 7(9) de la loi principale est toujours en vigueur, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour qu’il soit modifié et de communiquer copie de la nouvelle loi lorsqu’elle aura été adoptée.

Articles 5 et 6. Droit des organisations de constituer des fédérations et confédérations et de s’affilier à des organisations internationales et application des articles 2, 3 et 4 de la convention à l’égard des fédérations et confédérations d’organisations d’employeurs et de travailleurs. La commission note que l’article 8(a)(1)(b) et (g) de la nouvelle loi prescrit aux fédérations de regrouper 12 syndicats ou plus pour pouvoir être enregistrés. A cet égard, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’application pratique de cette condition et, en particulier, le niveau auquel des fédérations sont établies.

La commission exprime le ferme espoir que des mesures appropriées seront prises dans un très proche avenir pour apporter les amendements nécessaires aux diverses lois évoquées, de manière à les rendre pleinement conformes à la convention. Elle prie le gouvernement de la tenir informée des mesures prises ou envisagées à cet égard.