Observation (CEACR) - adopted 2006, published 96th ILC session (2007)

Social Security (Minimum Standards) Convention, 1952 (No. 102) - Mexico (Ratification: 1961)

La Comisión ha tomado conocimiento de las informaciones especialmente detalladas, incluidas las estadísticas comunicadas por el Gobierno en respuesta a sus comentarios anteriores, tras la entrada en vigor, en 1997, de la nueva legislación que asocia al sector privado a la realización de los objetivos perseguidos por la seguridad social. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas sobre la aplicación del artículo 72, párrafo 1, del Convenio (Participación de las personas protegidas en la administración), así como de los artículos 65, párrafo 10, y 66, párrafo 8 (Revisión de las prestaciones) parte XI (Cálculo de los pagos periódicos). La Comisión toma nota asimismo de la comunicación de fecha 8 de marzo de 2005, presentada por el Sindicato Independiente de Trabajadores de la Procuraduría Federal del Consumidor (SITPROFECO), al igual que de la respuesta del Gobierno a dicha comunicación, de fecha 11 de septiembre de 2006 (véase el punto 6 de la observación). La Comisión ruega al Gobierno tenga a bien proporcionar informaciones sobre los puntos siguientes.

1. Parte II (Asistencia médica). En sus comentarios anteriores la Comisión había tomado nota de que, en aplicación del artículo 89 de la Ley del Seguro Social, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), puede brindar la asistencia médica que corre a su cargo, según las tres modalidades siguientes: I) directamente, mediante el personal y las instalaciones que le son propias; II) indirectamente, a través de convenios con otros organismos públicos o privados, proveedores de asistencia; III) indirectamente, mediante la conclusión de convenios con las empresas que poseen sus propios servicios médicos.

Al respecto la Comisión había solicitado al Gobierno que comunicara el texto de convenios de subrogación de servicios concluidos con prestadores de servicios (proveedores de asistencia del sector privado), así como el texto de convenios de reversión de cuotas o de subrogación de servicios concluidos con empresas que cuentan con sus propios servicios médicos o con las otras instituciones mencionadas en la memoria. En su memoria el Gobierno indica que conforme a los artículos 18 y 21 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, del 11 de julio de 2002, el IMSS se encuentra imposibilitado para proporcionar los convenios que ha formalizado, por contener datos personales que tienen el carácter de confidenciales. Al efecto, el Gobierno comunica modelos de convenio utilizados por el IMSS para proporcionar la prestación de servicios médicos. La Comisión toma nota de dichos modelos. Se permite señalar a la atención del Gobierno que no es deseo de la Comisión obtener datos de persona alguna. Lo que la Comisión desea obtener es documentación que le permita verificar, para cada régimen considerado, en qué consisten las diferentes prestaciones que se brindan bajo el régimen de reversión de cuotas y de subrogación de servicios y que éstas sean compatibles con las enumeradas en el artículo 10, párrafo 1, del Convenio. La Comisión ruega por ende al Gobierno que tenga a bien proporcionar informaciones sobre las medidas adoptadas para aplicar el segundo párrafo, fracción III del artículo 89 del la Ley del Seguro Social, en virtud del cual, «las personas, empresas o entidades a que se refiere este artículo, estarán obligadas a proporcionar al Instituto los informes y estadísticas médicas o administrativas que éste les exigiere y a sujetarse a las instrucciones, normas técnicas, inspecciones y vigilancia prescritas por el mismo Instituto, en los términos de los reglamentos que con respecto a los servicios médicos se expidan. Le ruega también tenga a bien adjuntar, en su caso, ejemplares de los informes de inspección elaborados al efecto.

2. Parte V (Prestaciones de vejez), artículos 28, 29 y 30 del Convenio. En sus comentarios anteriores, la Comisión había comprobado que, para las personas que cumplen con las condiciones para la adquisición del derecho a una pensión de vejez fijadas por la legislación, la cuantía de ésta no se determina de antemano, sino que depende del capital acumulado en las cuentas individuales de los trabajadores, y especialmente del rendimiento obtenido, cuya gestión se confía obligatoriamente a una sociedad administradora de fondos para el retiro (AFORE), elegida por el trabajador. Sin embargo, en aplicación del artículo 170 de la Ley del Seguro Social, el Estado garantiza a los trabajadores que cumplen con las condiciones de edad y de período de calificación fijadas en el artículo 162 de la Ley del Seguro Social, una «pensión garantizada», cuya cuantía es equivalente al salario mínimo general para el Distrito Federal. Al respecto, el Gobierno informa que la pensión garantizada se incrementa anualmente, en el mes de febrero, conforme a la variación observada en el año anterior del Indice Nacional de Precios al Consumidor, cuyo cometido es mantener actualizado el poder adquisitivo de la pensión, acorde a la evolución de precios de bienes y servicios. La Comisión toma nota de dicha información. Toma nota igualmente de las detalladas informaciones estadísticas proporcionadas en la forma indicada por el formulario de memoria aprobado por el Consejo de Administración bajo el artículo 66 del Convenio, títulos I y III. La Comisión observa que, según dichas informaciones, la cuantía de la pensión mínima garantizada correspondiente a 2005 equivale a 30,82 por ciento del salario del trabajador ordinario elegido conforme a las disposiciones del artículo 66 del Convenio. La Comisión señala a la atención del Gobierno, que dicho porcentaje — 30,82 — resulta, en lo que atañe a las prestaciones de vejez, considerablemente inferior al porcentaje mínimo prescrito por el Convenio (40 por ciento del salario de referencia para un beneficiario tipo). La Comisión espera por ende que el Gobierno adoptará las medidas necesarias para elevar el monto de la garantía mínima a fin de satisfacer el porcentaje mínimo prescrito por el Convenio.

3. a) En sus comentarios anteriores, la Comisión había solicitado al Gobierno que tuviera a bien indicar el porcentaje total promedio — incluyendo el promedio aplicado sobre el fondo y el promedio aplicado sobre el salario — de las comisiones sobre el monto del salario promedio de un trabajador y de una trabajadora tipo. En su memoria, el Gobierno indica que las comisiones sobre flujo que se cobran a las aportaciones tripartitas por concepto de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez (RCV), se expresan en porcentajes del salario base cálculo (SBC), que es el salario sobre el cual se habría determinado la aportación, equivale al 6,5 por ciento del salario del trabajador. La comisión sobre flujo no se aplica a la cuota social que el Gobierno aporta y que equivale al 2 por ciento del salario de un trabajador promedio. Por su parte, las comisiones sobre saldo se expresan como porcentaje fijo anual, se aplican al saldo administrado por las AFORES e invertido en las sociedades de inversión especializadas de fondos para el retiro (SIEFORES), lo que excluye el saldo de la subcuenta de vivienda. Para conocer el porcentaje total que representan las comisiones sobre flujo y sobre saldo sobre el monto del salario, es necesario proyectar en el tiempo las aportaciones y las comisiones de las AFORES, dada una tasa de rendimiento real para los fondos del trabajador. A mayo de 2006, la comisión equivalente sobre flujo promedio de las AFORES a plazo de 25 años, para una trabajador promedio, es de 1,38 por ciento del salario. Según las informaciones proporcionadas por el Gobierno, la intensa competencia entre las AFORES se ha traducido en una disminución significativa de las comisiones. Entre junio de 2001 y mayo de 2006 se observa una disminución de 37,3 por ciento en el indicador de comisiones equivalentes sobre flujo a plazo de 25 años. La Comisión toma nota de dichas informaciones. Ruega al Gobierno tenga a bien proporcionar informaciones, incluidas estadísticas y, en su caso, de los órganos de supervisión, indicando cuál es el porcentaje promedio que se ha destinado efectivamente al pago de comisiones — de flujo y de saldo — desde la fecha de entrada en vigencia de la ley.

b) Respecto de si en la determinación del monto de las comisiones se ha tomado en consideración, de conformidad con el artículo 71, párrafo 1, del Convenio, su impacto sobre las personas de recursos económicos modestos, la Comisión toma nota de que el nuevo sistema de pensiones no conllevó un aumento en las contribuciones de los trabajadores y de los empleadores. Con el cambio de sistema y la adopción del esquema de cuentas individuales se creó una nueva aportación con cargo del Gobierno, denominada cuota social, que favorece más a los trabajadores de menores salarios al tratarse de un monto fijo por día cotizado. Al mismo tiempo, y para reforzar el carácter solidario del sistema se estableció la pensión garantizada que significa una protección para los trabajadores de recursos económicos modestos, con cargo a impuestos generales. Asimismo, de acuerdo con el artículo 37 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, las AFORES sólo podrán cobrar comisiones como un porcentaje del valor de los activos administrados y sobre flujo de las aportaciones o una combinación de ambas. Al determinarse el cobro de comisiones como porcentajes del salario y del saldo, y excluirse de este cobro a la cuota social, los trabajadores de condiciones económicas modestas pagan efectivamente menos por la administración de su cuenta que los trabajadores de mayores recursos. El mismo artículo es explícito en cuanto a que, en ningún caso, las AFORES pueden cobrar cuotas fijas por la administración de las cuentas, dado el carácter regresivo de este tipo de cobro.

c) En sus comentarios anteriores la Comisión había tomado nota de que el monto constitutivo de las pensiones de invalidez, vida y riesgos de trabajo que se canaliza a la compañía de seguros para la contratación de la renta vitalicia se calcula de acuerdo con tablas de mortalidad de inválidos por edad y por sexo. En respuesta a sus comentarios anteriores, en virtud de los cuales la Comisión solicita informaciones diferenciadas por edad y por sexo sobre el monto de las comisiones devengadas por las AFORES (retiro programado) o por las compañías aseguradoras (rentas vitalicias) durante la etapa pasiva, el Gobierno informa que al mes de mayo de 2006 las AFORES no han registrado ningún caso de pago de retiros programados, por lo cual no se ha devengado ninguna comisión. La Comisión toma nota de dichas informaciones. Ruega al Gobierno tenga a bien proporcionar las informaciones solicitadas respecto de las rentas vitalicias. Por cuanto al monto constitutivo que se canaliza a las compañías de seguro, el Gobierno indica que sí se incluye el fondo de ahorro acumulado por el trabajador a la fecha en que ocurre el siniestro. El monto constitutivo está integrado por recursos de la cuenta individual y por la suma asegurada que cubre el IMSS con recursos provenientes de las cuotas patronales del seguro de riesgos del trabajo. La Comisión toma nota de dichas informaciones. Teniendo en cuenta que, de conformidad con la legislación nacional, corre por cuenta del empleador el financiamiento de los riesgos de trabajo, la Comisión ruega al Gobierno tenga a bien indicar en virtud de qué disposición de la legislación nacional se puede disponer del fondo de ahorro del trabajador para contribuir al financiamiento de una prestación.

4. En sus comentarios anteriores, la Comisión había señalado a la atención del Gobierno el artículo 29, párrafo 2, a), del Convenio, que prevé que deberá garantizarse una prestación reducida de vejez, al menos a una persona protegida que hubiese cumplido, antes de la contingencia, un período de calificación de 15 años de cotización o de empleo. En su memoria, el Gobierno indica que debido al reciente cambio al régimen de capitalización, las personas que se pensionan por el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez no tienen acumulados en su cuenta individual recursos suficientes para el financiamiento de la pensión respectiva. Sin embargo, los trabajadores que iniciaron su aseguramiento durante su vigencia de la Ley del Seguro Social de 12 de marzo de 1973, sólo requieren de 500 semanas de cotización, equivalente a diez años de cotización para tener derecho a esta prestación. Respecto a los trabajadores inscritos bajo la nueva Ley del Seguro Social, que puedan ubicarse en los supuestos del artículo 29, párrafo 2, del Convenio, el Gobierno señala que aún no se cuenta con expectativas suficientes de la evolución del sistema de capitalización en cuanto a la evolución de los recursos acumulados que permitan financiarles una prestación reducida de vejez, considerando que la reforma al sistema de pensiones es relativamente reciente. Sin embargo, existe el tiempo suficiente para contar con proyecciones más sólidas de la acumulación de recursos en el nuevo sistema y, en su caso, para analizar posibles fuentes complementarias de financiamiento de alguna prestación reducida, así como plantear otras soluciones. La Comisión toma nota de estas informaciones. Espera que el Gobierno pueda volver a analizar la situación e indicar las medidas adoptadas o previstas para garantizar una prestación reducida de vejez a todas las personas protegidas que hubiesen cumplido, antes de la contingencia, un período de calificación de 15 años de cotización o de empleo, de conformidad con lo que prevé el Convenio en este punto.

5. Parte XIII (Disposiciones comunes). a) Financiación (artículo 71). La Comisión ha tomado nota de las informaciones relativas a la financiación de las prestaciones. Solicita al Gobierno que tenga a bien indicar de qué manera se ha dado efecto al artículo 71, párrafo 2, del Convenio, en lo que respecta a las prestaciones de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, en la medida en que los fondos acumulados en las cuentas individuales de los trabajadores participan en la financiación de estas prestaciones, en aplicación de los artículos 58 y 64 de la Ley del Seguro Social. El Gobierno indica que los recursos que son retirados de la cuenta individual para el financiamiento de la pensión, están de acuerdo con el porcentaje de valuación de la incapacidad permanente, esto es, si a un asegurado le otorgan un 30 por ciento de valuación, de la cuenta individual se toma sólo el 30 por ciento del total de los recursos que a la fecha del inicio de pensión se encuentren en dicha cuenta, estos son los recursos que sirven para el financiamiento de la pensión, la diferencia para llegar al monto constitutivo la pone el IMSS a través de la suma asegurada. El Gobierno agrega además, que en razón del tiempo relativamente breve de la reforma del sistema de pensiones, la capitalización y la acumulación de recursos en la cuenta individual del trabajador es aún poco significativa para su participación en el importe de los montos constitutivos, de tal manera que es a través de la suma asegurada que se cubre con las aportaciones patronales como se financia este tipo de pensiones. La Comisión ruega al Gobierno tenga a bien indicar el origen de los recursos de cada sistema considerado para cada una de las partes aceptadas, precisando en particular cuál es la tasa o el monto de las cantidades descontadas de las ganancias para financiar el sistema, sea por vía de cotizaciones o en forma de impuestos. Habida cuenta de que las prestaciones en caso de accidentes del trabajo y de enfermedades profesionales dependen de una rama especial, sírvase indicar el monto de los recursos dedicados al financiamiento de dichas prestaciones.

b) Administración y control del sistema de seguridad social (artículos 71, párrafo 3, y 72, párrafo 1). En sus comentarios anteriores, la Comisión había hecho hincapié en la necesidad de que se efectuase una evaluación actuarial global de todo el sistema de seguridad social. Habida cuenta de que el Gobierno hace caso omiso de los comentarios anteriores de la Comisión, no puede sino insistir en que para garantizar la plena aplicación del artículo 71, párrafo 3, dicha evaluación debe cubrir los diferentes regímenes de pensiones, que incluya y recapitule, a una fecha de valuación, los pasivos ciertos y contingentes así como todas las deudas y los compromisos del Estado, generados por el antiguo y el nuevo sistema de seguridad social, y englobar, tanto a la parte del IMSS, como a la del INFONAVIT y a la del SAR, en la financiación y los compromisos y de todos los rubros de gasto, incluyendo recaudación, gestión, supervisión y control. La Comisión estima que la viabilidad y la sustentabilidad del sistema dependen del conocimiento pormenorizado de la evolución real y previsible del conjunto del sistema. Se trata pues de la esencia misma de un estudio actuarial. Sólo una valuación actuarial integral del sistema permitirá efectuar estimaciones sobre los pasivos contingentes que el Estado debe colmar y hacer las previsiones correspondientes. Ruega por ende al Gobierno tenga a bien tomar las medidas necesarias para dar cumplimiento a esta disposición del Convenio y tenga a bien proporcionar informaciones sobre los progresos logrados al respecto.

6. Comunicaciones de organizaciones representativas relativas a la aplicación del Convenio. La Comisión toma nota de la comunicación de fecha 8 de marzo de 2005, presentada por el Sindicato Independiente de Trabajadores de la Procuraduría Federal del Consumidor (SITPROFECO), al igual que de la respuesta del Gobierno a dicha comunicación, de fecha 11 de septiembre de 2006.

El SITPROFECO señala que con la omisión en que ha incurrido el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) para emprender acciones legales con el fin de regularizar la situación de más de 27.000 trabajadoras de la empresa AVON que se encontraban inscritas en el régimen obligatorio del seguro social hasta finales de 2004, se incumple la aplicación del Convenio. Señala al respecto que, a partir de 14 de noviembre de 2004, la empresa AVON ha llevado a cabo acciones unilaterales para dar de baja del régimen obligatorio del seguro social a 23.627 trabajadoras de la empresa, y ha ejercido presiones para que renuncien a su calidad laboral lo que constituye una violación a las relaciones de trabajo.

El Gobierno por su parte indica que el IMSS sí realizó acciones legales para regularizar la situación de las trabajadoras comisionistas en el régimen obligatorio del seguro social. Al efecto, menciona el acuerdo núm. 278/2004 que con fecha 23 de junio de 2004 adoptó el consejo técnico del IMSS, a tenor del cual, en los términos del artículo 285 de la Ley Federal del Trabajo, en relación con los artículos 20 y 21, los agentes de comercio, incluyendo a los agentes comisionistas denominados «representantes» deben ser considerados como trabajadores de las empresas a las que prestan sus servicios, por tener éstos el carácter de permanentes, y por lo tanto sujetos de aseguramiento del régimen obligatorio que establece la fracción 1, artículo 12 de la Ley del Seguro Social.

El Gobierno señala además que las acciones unilaterales de AVON para dar de baja del régimen obligatorio del seguro social a una gran cantidad de sus trabajadores, así como para presionarlos a renunciar a su calidad laboral, constituyen aspectos de la relación de trabajo entre la empresa y sus trabajadoras comisionistas, lo que, en su opinión, no es materia del Convenio. Considera además que en lo que correspondió en su momento a la competencia del IMSS, las trabajadoras, incluidas las trabajadoras comisionistas, gozaron de los beneficios de la seguridad social conforme a la Ley del Seguro Social, por lo que no se incurrió en ninguna violación del Convenio.

El Gobierno indica por otro lado que el sistema jurídico mexicano contempla los instrumentos jurídicos necesarios que pueden ser utilizados por los trabajadores para constituirse en defensa de sus intereses. Corresponde, en todo caso, a los representantes comisionistas o agentes de ventas afectados ejercer de manera individual o colectiva los derechos que les otorga la legislación laboral y en materia de seguridad social ante los tribunales competentes, interponiendo los medios de impugnación correspondientes.

La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno. La Comisión considera que, por regla general, un trabajador no debería estar obligado a recurrir a la Inspección del Trabajo o a los tribunales para hacer valer su derecho a afiliarse a la seguridad social y, en su caso, a recibir las prestaciones que le corresponden, y que, en caso de incumplimiento por parte de los empleadores de sus obligaciones, corresponde al Estado adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el servicio en la práctica de esas prestaciones, de conformidad con el artículo 71, párrafo 3, y el artículo 72, párrafo 2, del Convenio. Recuerda que a tenor de estas disposiciones el Estado debe asumir, respectivamente, la responsabilidad general en lo que respecta al servicio de prestaciones concedidas en aplicación del Convenio, y en lo que respecta a la buena administración de las instituciones y servicios que contribuyan a la aplicación del Convenio, así como adoptar, cuando fuere oportuno, todas las medidas necesarias para alcanzar dicho fin.

La Comisión estima por ende que, además de su rol de facilitador del diálogo social, atañe al Estado, como lo señala el propio Gobierno, vigilar que no se afecten las garantías o derechos que gozan conforme a lo establecido en la legislación nacional, a saber, en el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la Ley Federal del Trabajo, y en la Ley del Seguro Social.

La Comisión expresa además su preocupación por las presiones que la empresa AVON ha ejercido sobre las trabajadoras para renunciar a su calidad laboral, privándolas con ello de su derecho al aseguramiento obligatorio al régimen del seguro social. Estima que el Gobierno debería adoptar medidas enérgicas para luchar contra acuerdos contractuales que oculten la verdadera situación jurídica de la relación de trabajo. Espera por ende que el Gobierno informará sobre a) las actividades de inspección realizadas por el IMSS para verificar, de conformidad con el artículo 251, numeral XI, de la Ley del Seguro Social, la desaparición del supuesto de hecho que dio origen al aseguramiento de las trabajadoras que la empresa AVON ha dado de baja; b) las medidas adoptadas, por la Dirección de Incorporación y Recaudación del Seguro Social para verificar, de conformidad con el punto cuarto del acuerdo núm. 278/2004, si las trabajadoras de la empresa AVON que han sido dadas de baja se encuentran dentro de los supuestos de excepción establecidos en el artículo 285 de la Ley Federal del Trabajo; c) las medidas adoptadas, de conformidad con el punto tercero del acuerdo, para establecer un programa de divulgación de los términos del acuerdo y de seguimiento de su instrumentación, y d) el número de inspecciones llevadas a cabo, las infracciones constatadas y las sanciones que, en su caso, se hubieren impuesto.

La Comisión dirige una solicitud directa al Gobierno solicitándole información adicional.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2007.]