Observation (CEACR) - adopted 2006, published 96th ILC session (2007)

Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Guatemala (Ratification: 1996)

1. Dans son observation de 2005, la commission se référait à la communication du Conseil des organisations mayas du Guatemala (COMG) envoyée par la Centrale générale des travailleurs du Guatemala (CGTG), qui concerne la consultation et la participation, ainsi qu’à une communication de l’Union syndicale des travailleurs du Guatemala (UNSITRAGUA) faisant état de l’absence de consultation des peuples intéressés pour l’octroi d’une licence à la société Montana-Glamis Gold. La commission a examiné les communications et la réponse du gouvernement, et a demandé des informations pour 2006.

2. Consultation et participation. Dans sa précédente observation, la commission notait que, d’après la COMG, la participation des peuples indigènes restait symbolique, il n’existait aucun mécanisme institutionnel concret permettant la tenue de consultations et un grand nombre de concessions pour la prospection et l’exploitation des ressources minérales avaient été accordées sans consultation préalable des peuples indigènes. Elle avait pris note de l’information du gouvernement selon laquelle un conseil indigène (CAI) avait été créé en mars 2005 et que, s’il n’existait pas de mécanismes de consultation, l’élaboration d’un projet de loi sur la consultation des peuples indigènes constituait l’un des principaux objectifs de la Commission paritaire de réforme et de participation. Le rapport indique à nouveau que le projet de loi sera élaboré sous peu.

Article 15, paragraphe 2, de la convention. Communication d’UNSITRAGUA faisant état de l’absence de consultation des peuples intéressés pour déterminer
si l’octroi d’une licence à la société Montana-Glamis Gold menace leurs intérêts, et dans quelle mesure

3. Antécédents. En 2005, la commission avait noté, d’après la communication d’UNSITRAGUA, que le gouvernement avait autorisé la société Montana-Glamis Gold à explorer et exploiter les ressources minières des départements de San Marcos et d’Izábal. La licence d’exploitation porte sur des zones où sont situés deux grands lacs du Guatemala, le lac d’Atitlán et le lac d’Izábal, et où il existe des zones d’écotourisme. La société avait entrepris d’installer un cylindre avec l’aide de 1 300 agents de la police et de l’armée; le 11 janvier 2005, la population s’était opposée à cette entreprise et avait organisé des barrages routiers. Des incidents s’étaient produits, coûtant la vie à une personne.

4. La commission avait pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle des études d’impact sur l’environnement avaient été réalisées, que la licence concernait les ressources du département de San Marcos mais pas celles d’Izábal, et que la communication faite par UNSITRAGUA n’expliquait pas en quoi l’exploitation risquait d’être dommageable pour les lacs d’Atitlán et d’Izábal. Le gouvernement reconnaissait qu’il n’existait pas de mécanisme institutionnalisé pour consulter les peuples indigènes, mais que des contacts avaient été établis avec ceux-ci, qu’une commission de haut niveau avait été formée, constituée de représentants du gouvernement et de l’Eglise catholique, et qu’un accord avait été trouvé en vue de modifier les dispositions de la loi sur l’industrie minière relatives aux compensations, à la salubrité de l’environnement et à la consultation des peuples indigènes.

5. D’après le rapport du gouvernement, le ministère de l’Energie et des Mines estime que les consultations des peuples indigènes prévues à l’article 15 de la convention doivent avoir lieu uniquement lorsque les programmes de prospection ou d’exploitation minière concernent des ressources situées sur leurs terres; la commission en prend note. Elle rappelle que le présent article prévoit des consultations lorsque les ressources naturelles sont situées sur des terres indigènes telles qu’elles sont définies à l’article 13, paragraphe 2. Aux termes de cet article, «l’utilisation du terme «terres» dans les articles 15 et 16 comprend le concept de territoires, qui recouvre la totalité de l’environnement des régions que les peuples intéressés occupent ou qu’ils utilisent d’une autre manière». De même, la commission rappelle que la convention ne concerne pas uniquement les zones occupées par les peuples indigènes, mais aussi «le processus du développement, dans la mesure où celui-ci a une incidence sur leur vie … et les terres qu’ils occupent ou utilisent d’une autre manière» (article 7, paragraphe 1). En conséquence, les projets de prospection ou d’exploitation qui doivent être exécutés à proximité immédiate de terres occupées ou utilisées d’une autre manière par des peuples indigènes, ou qui touchent directement leurs intérêts, relèvent de la convention.

6. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, jusqu’à l’adoption de la loi sur la participation et la consultation des peuples indigènes, les mécanismes de consultation provisoires régis par la législation ordinaire sont mis en œuvre. Par exemple, l’article 26 de la loi sur les conseils pour le développement urbain (décret n^o 11-2001) prévoit que les consultations des peuples maya, xinca et garífuna peuvent se faire par le biais de leurs représentants aux conseils. La commission prend note de l’explication du gouvernement selon laquelle ce dernier a organisé des réunions avec les conseils pour le développement afin d’exposer dans le détail les caractéristiques des demandes de licences et d’expliquer pourquoi on estime que les activités prévues ne léseront pas les intérêts des populations représentées. Le gouvernement indique que le dépôt d’une caution par les sociétés permet de garantir que les communautés seront indemnisées en cas de dommage.

7. La commission prend note des initiatives menées par le gouvernement pour instaurer des mécanismes de consultation et de participation des populations que peuvent concerner les projets d’activités minières; elle invite à nouveau le gouvernement à poursuivre ses initiatives destinées à mettre en place des consultations avec les peuples intéressés en tenant compte des procédures prévues à l’article 6 de la convention pour déterminer si leurs intérêts sont menacés, et dans quelle mesure (article 15, paragraphe 2, de la convention). La commission le prie à nouveau de voir si, les activités de prospection et d’exploitation de Montana-Glamis Gold se poursuivant, il est en mesure de réaliser les études prévues à l’article 7 de la convention en coopération avec les peuples concernés, si possible avant que les effets potentiellement nuisibles des activités ne deviennent irréversibles. La commission invite le gouvernement à intensifier ses efforts pour faire la lumière sur les incidents survenus lors des manifestations contre les installations minières, qui ont coûté la vie à une personne. Elle saurait gré au gouvernement de transmettre, avec son prochain rapport, des informations détaillées sur ces questions.

8. Révision de la loi sur l’industrie minière. La commission note que la Commission de haut niveau du ministère de l’Energie et des Mines a soumis récemment la proposition de révision de la loi sur l’industrie minière au Président de la République. Cette proposition est axée, entre autres, sur l’information, la participation et la consultation des peuples intéressés. La commission veut croire que la révision donnera une expression législative au principe des consultations préalables posé à l’article 15, paragraphe 2, de la convention, et qu’à cette fin il sera tenu compte des précédents commentaires sur les dispositions des articles 6, 7 et 13. Prière de tenir la commission informée des progrès réalisés en vue de cette révision.

9. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle le Guatemala pourrait s’appuyer sur l’assistance technique du Bureau pour mettre en place un modèle de consultation qui tienne compte de la convention. Ayant noté qu’un projet de loi sur la consultation des peuples indigènes devrait être élaboré sous peu et qu’une révision de la loi sur l’industrie minière devrait avoir lieu bientôt pour que ce texte prévoie des consultations, la commission encourage le gouvernement à continuer sur cette voie afin de mettre en place des instruments adéquats qui permettent de consulter les peuples indigènes et d’assurer leur participation, de limiter les conflits liés aux ressources naturelles et de disposer des bases nécessaires pour préparer des projets de développement participatif; elle prie le gouvernement de la tenir informée des progrès réalisés ou prévus pour ces questions importantes. La commission note avec intérêt qu’un séminaire sur la convention a eu lieu en novembre 2006 grâce à l’assistance du BIT. Elle espère que cette assistance se poursuivra et servira de point de départ à une application effective de la convention.

Articles 2 et 33. Action coordonnée et systématique
avec la participation des peuples indigènes

10. Enfin, la commission rappelle que les articles 2 et 33 de la convention prévoient une action coordonnée et systématique, menée avec la participation des peuples indigènes, pour appliquer les dispositions de la convention et qu’en vertu de l’article 33, paragraphe 2, ces peuples participent à la mise en place des mesures prévues par la convention, depuis leur planification jusqu’à leur évaluation. Les consultations prévues par la convention ne se limitent pas à un cas précis, mais doivent permettre d’appliquer les dispositions de ce texte de manière systématique et coordonnée en coopération avec les peuples indigènes, ce qui suppose la mise en place progressive d’organes et de mécanismes appropriés.  En ce sens, la commission note qu’une instance interinstitutions chargée des questions indigènes (CIIE) a été créée, où sont représentées 29 institutions publiques. Elle est chargée de coordonner et d’évaluer les politiques publiques relatives aux peuples indigènes. La commission prie instamment le gouvernement de mener des initiatives avec les peuples intéressés pour assurer une meilleure application des présents articles et l’invite à transmettre des informations sur les mesures adoptées à cette fin.

La commission adresse au gouvernement une demande directe relative à d’autres points.