Observation (CEACR) - adopted 2007, published 97th ILC session (2008)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Australia (Ratification: 1973)

La commission prend note des informations fournies dans les rapports du gouvernement datés du 22 décembre 2006 et des 15 janvier, 13 juillet, 20 septembre et 5 octobre 2007, en réponse à la demande de juin 2006 de la Commission de l’application des normes de la Conférence de transmettre un rapport détaillé concernant les dispositions de la loi de 2005 sur les relations professionnelles (révision) (choix du travail) (loi relative aux choix du travail), laquelle révise de nombreuses dispositions de la loi de 1996 sur les relations professionnelles (loi WR). La commission note par ailleurs que le rapport du gouvernement du 22 décembre 2006 comporte une réponse aux commentaires formulés par le Conseil australien des syndicats (ACTU) dans une communication datée du 17 mai 2006, lesquels étaient relevés dans l’observation précédente de la commission. La commission prend note enfin des commentaires de la Confédération syndicale internationale (CSI) dans une communication datée du 27 août 2007 au sujet des questions précédemment soulevées par la commission et de la réponse du gouvernement datée du 18 octobre 2007 à leur sujet.

En ce qui concerne en particulier le secteur du bâtiment et de la construction, la commission prend note des commentaires formulés par l’ACTU dans une communication datée du 9 octobre 2006, et de la communication de l’Union internationale des travailleurs du bâtiment, du bois et des matériaux de construction (UITBB), corroborant les commentaires de l’ACTU, ainsi que des observations formulées par la CSI dans une communication datée du 27 août 2007. Elle prend note également des observations du gouvernement à ce propos figurant dans la communication datée du 13 juillet 2007 ainsi que de la communication du 18 avril 2007 sur les consultations tripartites menées à ce sujet. La commission prend note enfin des commentaires de l’ACTU datés du 14 septembre 2007 sur la question ainsi que de la communication du gouvernement du 9 novembre 2007 indiquant que les élections prochaines l’empêchent de répondre aux commentaires de l’ACTU pour le moment. Elle demande au gouvernement de fournir ses observations en temps opportun.

La commission rappelle qu’en juin 2006 la Commission de la Conférence avait demandé au gouvernement: i) de fournir à la commission en 2006, aux fins d’examen, un rapport détaillé sur l’impact des modifications apportées par la loi sur les choix du travail à la loi WR, tant en droit que dans la pratique, sur l’obligation faite au gouvernement de garantir la liberté d’association; ii) d’ouvrir avec les représentants des organisations d’employeurs et de travailleurs des négociations approfondies et franches sur l’ensemble des questions soulevées pendant cette discussion et d’en rendre compte à la commission. Dans des communications antérieures, le gouvernement avait annoncé la conclusion d’un accord tripartite entre le gouvernement, l’ACTU et la Chambre australienne de commerce et d’industrie (ACCI) sur le processus suivant: le gouvernement devrait fournir à la commission un rapport mettant l’accent sur les questions clés identifiées par les partenaires sociaux, par exemple le niveau et le contenu des droits de négociation et du droit de grève; l’ACCI et l’ACTU devraient fournir des commentaires séparés au sujet du rapport du gouvernement, une fois que celui-ci aura été soumis à la commission et qu’il leur aura été transmis; le rapport et les observations de la commission devraient être utilisés comme base des consultations tripartites ultérieures. Cependant, et comme l’explique le gouvernement dans des communications ultérieures, il n’a pas été possible de transmettre à la commission un rapport dans les délais aux fins de son examen en 2006, en raison de plusieurs facteurs. La commission note par ailleurs que, dans son rapport du 5 octobre 2007, le gouvernement présente un résumé des consultations menées avec les partenaires sociaux le 20 août 2007. La commission constate, d’après le résumé en question, que les consultations n’ont abouti à aucun nouvel élément, vu que toutes les parties ont continué à camper sur leurs positions. La commission demande au gouvernement de poursuivre le processus de consultation de manière à permettre aux parties de disposer du temps nécessaire pour engager pleinement des discussions en vue de parvenir en définitive à des solutions acceptables pour tous, et de transmettre, dans son prochain rapport, des informations sur cette question.

Article 3 de la convention. Droit de grève. Les commentaires antérieurs de la commission portaient sur les nombreuses divergences qui existent entre les dispositions de la loi WR – telle que modifiée par la loi sur les choix du travail – et la convention. La commission avait en particulier relevé la nécessité de réviser les dispositions suivantes de la loi WR en vue de les mettre en conformité avec la convention: les dispositions qui suppriment la protection de l’action revendicative dans les cas: des conventions dans les entreprises multiples (art. 423(1)(b)(i)); de la «négociation type» (art. 439); du boycott indirect et des grèves de solidarité (art. 438); des négociations sur «le contenu interdit» (art. 356 et 436 de la loi WR lus conjointement avec le règlement de 2006 sur les relations du travail); des salaires dus en cas de grève (art. 508 de la loi WR); et des dispositions interdisant l’action revendicative en cas de risque pour l’économie (art. 430, 433 et 498 de la loi WR) en prévoyant l’arbitrage obligatoire à l’initiative du ministre (art. 500(a) et 504(3) de la loi WR). Enfin, la commission avait souligné la nécessité de modifier l’article 30J de la loi de 1914 sur les crimes, qui interdit les grèves qui risquent de porter préjudice aux échanges commerciaux ou aux relations avec d’autres pays ou entre les Etats, et l’article 30K de la loi de 1914 sur les crimes, qui interdit le boycottage qui bloque ou entrave le fonctionnement de services du gouvernement australien ou les transports internationaux de marchandises ou de personnes.

La commission note que le gouvernement fournit des informations détaillées sur la justification économique des dispositions en question qui résultent des révisions successives du cadre légal des relations du travail depuis 1996. L’objectif de ces révisions a été, selon le gouvernement, d’assurer davantage d’emplois et de meilleurs salaires grâce à l’amélioration de la productivité, de manière à préserver la prospérité et la force de l’économie australienne. Le gouvernement indique que le résultat des mesures susmentionnées a été un accroissement des salaires réels de l’ordre de 21,5 pour cent depuis 1996. Les révisions ont veillé à ce que le système des relations du travail se focalise principalement sur l’élaboration d’une convention au niveau du lieu de travail, vu que le fait de mettre davantage l’accent sur la négociation directe entre les employeurs et les travailleurs assure une plus grande productivité. La commission note, selon le gouvernement, que l’application des commentaires de la commission au sujet de la nécessité de supprimer les restrictions en matière d’action revendicative dans les cas de conventions dans les entreprises multiples (art. 423(1)(b)(i)), de négociation type (art. 439), de boycott indirect ou de grèves de solidarité (art. 438) aurait pour effet de réduire la focalisation du système dans son ensemble sur l’élaboration de conventions au niveau du lieu de travail et serait à certains égards injuste pour l’employeur qui est parvenu à un accord avec son personnel mais qui pourrait faire l’objet d’une action revendicative dirigée contre d’autres employeurs. Par ailleurs, les dispositions concernant «le contenu interdit» (art. 356 et 436 de la loi WR lus conjointement avec le règlement de 2006 sur les relations du travail) s’inscrivent principalement, selon le gouvernement, dans le cadre des limites que le système australien des relations professionnelles a toujours posé par rapport au contenu des instruments obligatoires en matière de travail, qui devraient se limiter aux relations entre les employeurs et les travailleurs, à l’exclusion des questions académiques, politiques ou sociales. Par ailleurs, les dispositions qui suppriment la protection de l’action revendicative en faveur du salaire en cas de grève (art. 508 de la loi WR) sont raisonnables. Les dispositions interdisant la grève en cas de danger menaçant l’économie (art. 430, 433 et 498 de la loi WR) grâce à l’établissement de l’arbitrage obligatoire à l’initiative du ministre (art. 500(a) et 504(3) de la loi WR) n’aboutissent pas à une interdiction totale de la grève; depuis que le processus de révision de la loi sur les choix du travail a été entamé en mars 2006, huit demandes seulement ont été présentées en vue de suspendre ou de mettre fin à une période de négociation et il n’a été mis fin à une période de négociation que dans trois seulement de ces cas. Enfin, en ce qui concerne les articles 30J et 30K de la loi sur les crimes de 1914 (interdiction des grèves qui menacent les transports ou les échanges commerciaux), le gouvernement indique que l’abrogation des articles en question demeure à l’examen mais que, vu qu’aucune mesure n’a été prise conformément aux articles susmentionnés de la loi sur les crimes pendant plus de cinquante ans, leur révision ne constitue pas une grande priorité.

La commission note avec regret, d’après la déclaration du gouvernement, que celui-ci n’a pas l’intention d’effectuer les révisions nécessaires conformément aux commentaires antérieurs de la commission. Elle prend note par ailleurs des informations statistiques transmises par le gouvernement selon lesquelles la proportion des travailleurs syndiqués a baissé de manière constante, passant de 45,6 pour cent en août 1986 à 20,3 pour cent en août 2006, et que seuls 15,2 pour cent des travailleurs du secteur privé sont syndiqués contre 42,6 pour cent dans le secteur public; la commission exprime sa préoccupation au sujet des conséquences que la loi sur les choix du travail peut avoir sur l’affiliation syndicale. La commission prie à nouveau instamment le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les mesures prises ou envisagées pour mettre sa législation et sa pratique en conformité avec la convention sur tous les points soulevés ci-dessus et de continuer à transmettre des informations sur l’impact de la loi sur les choix du travail, tant dans la loi que dans la pratique, sur l’obligation du gouvernement d’assurer le respect de la liberté syndicale.

Secteur du bâtiment. Dans ses commentaires antérieurs, la commission, tout en prenant note des conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale dans le cas n^o 2326 (338^e rapport, paragr. 409 à 457), avait relevé la nécessité de supprimer plusieurs divergences qui existent entre la loi de 2005 sur l’amélioration du secteur de la construction et du bâtiment (BCII) d’une part, et la convention d’autre part.

La commission note que, dans sa communication du 9 octobre 2006, l’ACTU souligne qu’il est quasiment impossible, en vertu de la BCII, de déclarer une grève légale, rendant pratiquement illégales toutes les formes d’actions revendicatives dans le bâtiment et la construction et que cette loi introduit plusieurs peines financières, injonctions et actions pour dommages causés en cas d’action revendicative «illégale» (les syndicats sont «réputés» légalement responsables de certains comportements de leurs membres); par ailleurs, cette même loi prévoit la création d’un nouveau bureau chargé de l’application, appelé Commission australienne du bâtiment et de la construction (ABCC), qui n’est pas suffisamment indépendant par rapport au gouvernement, qui dispose d’un large éventail de pouvoirs de coercition comme s’il s’agissait d’un bureau chargé d’enquêter sur des questions criminelles (pouvoir de contraindre une personne à comparaître, à produire des documents et à répondre à des questions sous serment sans avoir la possibilité de refuser de fournir des réponses susceptibles de compromettre un témoin; pouvoir de rendre publiques des «conclusions» contre des syndicalistes et des responsables syndicaux, sans fournir la garantie d’une procédure judiciaire impartiale; l’ABCC a, dans un cas, refusé la représentation légale à un travailleur au motif que cette représentation avait déjà servi pour une autre personne qui avait été également interrogée pour le même problème du travail). Selon l’ACTU, l’ABCC s’est prononcée dans une procédure judiciaire, sans tenir compte de l’opinion des différentes parties, un pouvoir qu’elle a exercé, par exemple, contre 107 travailleurs employés dans le projet de construction du nouveau métro de Perth à Mandurah en Australie-Occidentale; ces travailleurs ont été menacés d’amendes pouvant aller jusqu’à 22 000 dollars australiens conformément à la loi BCII, auxquelles s’ajoutent 6 600 dollars australiens en vertu de la loi WR. Par ailleurs, la CSI se réfère dans sa communication datée du 27 août 2007 à plusieurs cas dans lesquels des poursuites ont été engagées contre des syndicats et des travailleurs en raison de leur participation à une grève dans le secteur de la construction, et notamment à un cas dans lequel une réunion syndicale qui s’est poursuivie pendant quinze minutes supplémentaires a été considérée comme une grève illégale et les travailleurs ont été menacés d’amendes allant jusqu’à 28 600 dollars australiens par personne et de peines d’emprisonnement, pendant que les syndicats étaient menacés quant à eux de sanctions pouvant aller jusqu’à 220 000 dollars australiens. Selon l’ACTU, l’ABCC avait averti les syndicats par voie de déclarations publiques de ne pas participer à «la journée nationale de la protestation communautaire» du 15 novembre 2005, organisée par l’ACTU, en insistant sur la possibilité qu’une telle action serait réputée illégale et que les travailleurs feraient face à une réelle menace de poursuites de la part de l’ABCC.

La commission prend note de la position du gouvernement présentée dans sa communication du 13 juillet 2007 selon laquelle: i) le droit de grève n’est pas absolu et est soumis à des conditions et peut faire l’objet de restrictions à établir en fonction des conditions nationales. D’après la Commission royale dans le secteur du bâtiment et de la construction et d’autres rapports indépendants, l’action revendicative dans le secteur du bâtiment et de la construction peut causer plus de dommages à davantage de personnes qu’une action similaire dans d’autres secteurs et, au cours des vingt dernières années, ce secteur a été miné par les conflits, l’illégalité et l’inefficacité, ce qui explique la nécessité urgente d’une réforme structurelle et culturelle. ii) En conséquence, les restrictions par rapport aux grèves, introduites par la loi BCII, sont raisonnables et délibérément larges de manière à englober toute conduite susceptible d’avoir des effets négatifs sur le déroulement du travail du bâtiment, vu qu’aussi bien les intérêts de l’employeur que du travailleur sont touchés par les grèves. Par ailleurs, les peines sont relevées pour assurer une action dissuasive forte contre les grèves illégales dans ce secteur. iii) Le gouvernement ajoute qu’il continue à assurer aux travailleurs du bâtiment et à leurs syndicats un droit de grève sous certaines conditions. Le droit de recourir à une grève protégée est limité aux différends qui surgissent entre les parties à une relation d’emploi et le gouvernement n’a pas l’intention de promulguer des dispositions qui permettraient aux parties d’engager une action protégée en faveur des conventions dans les entreprises multiples; cela est, selon le gouvernement, conforme à la convention; les travailleurs peuvent toujours protester dans des objectifs professionnels, politiques ou économiques plus larges, comme cela a été le cas durant la protestation nationale du 15 novembre 2005 organisée par l’ACTU, s’ils obtiennent au préalable l’autorisation de leur employeur de s’absenter du travail le jour prévu. iv) Le gouvernement signale également une nette tendance à la baisse de l’affiliation syndicale dans le secteur de la construction avec seulement 22 pour cent des travailleurs de ce secteur syndiqués en août 2006. Cependant, et depuis l’entrée en vigueur de la loi BCII, les salaires ont augmenté selon un taux élevé, de même que le rendement et l’emploi, alors que le nombre de jours de travail perdus en raison des conflits du travail est tombé à un niveau comparable à celui des autres secteurs. Malgré les indicateurs positifs du succès des réformes, le gouvernement estime qu’il est nécessaire de maintenir les dispositions en vigueur pour remédier à la culture bien enracinée de violation de la loi. v) Le gouvernement ajoute que l’ABCC est un organisme indépendant de régulation visant à remédier à la culture de non-respect de la loi et de menace évidente dans le secteur du bâtiment et de la construction. C’est pour cette raison qu’il est chargé d’engager lui-même les poursuites légales, en tant qu’autorité légale indépendante. Dans le contexte national australien, l’ABCC aide tous les participants au secteur du bâtiment à mieux respecter leurs obligations au titre de la convention. Plus de 67 pour cent des plaintes reçues par l’ABCC concernent des syndicats; parmi les 59 poursuites engagées par l’ABCC et résolues le 4 avril 2007, 29 concernaient les seuls syndicats, 20 les seuls employeurs, six aussi bien les syndicats que les employeurs, deux les seuls travailleurs, une aussi bien les syndicats, les employeurs que les travailleurs, et une le gouvernement de l’Etat de Victoria. A cette date, nul n’a été emprisonné à la suite d’une poursuite de l’ABCC, ou en relation avec l’exercice des pouvoirs d’application de l’ABCC. Le tribunal fédéral a décidé le 12 octobre 2006 que la décision d’exclure un avocat était légale et raisonnable dans les circonstances du cas. Cette décision fait actuellement l’objet d’un nouveau recours. L’ABCC n’a utilisé à ce jour son pouvoir de rendre public le non-respect de la loi BCII et de la loi WR par les participants au secteur du bâtiment qu’une seule fois, à la suite d’une grève du zèle sur un site de construction à Port Melbourne, Victoria, et la décision n’a pas été contestée par le syndicat devant la justice. En ce qui concerne les poursuites engagées par l’ABCC auxquelles se réfère l’ACTU, le gouvernement indique que l’intervention de l’ABCC était motivée par un différend causé par l’interruption continue du travail du bâtiment et notamment «les nombreuses réunions non autorisées, interdictions du travail supplémentaire et grèves de plus de deux heures». Même si les parties sont parvenues à un règlement sur les sanctions représentant 150 000 dollars australiens à verser par le Syndicat de la construction, de la sylviculture, des mines et de l’énergie (CFMEU), ce règlement devait être «accepté» par un juge qui a décidé la répartition du montant entre les différentes branches du CFMEU et ses membres/dirigeants; en plus de cette sanction, une réclamation de dommages-intérêts par l’employeur est toujours en cours. vi) Enfin, le gouvernement fournit des informations sur les consultations menées avec les participants au secteur du bâtiment et de la construction, le 12 décembre 2006 à Canberra. La commission note, d’après le procès-verbal des consultations en question, que toutes les parties semblent camper sur leurs positions.

La commission prend note avec regret des déclarations du gouvernement indiquant que celui-ci n’a pas l’intention de réviser la loi BCII, ainsi que des sanctions sévères imposées aux syndicats et à leurs membres pour recours à la grève, et notamment aux grèves de plus deux heures, des poursuites engagées par l’ABCC qui paraissent prendre souvent pour cibles les syndicats et les travailleurs, et le taux en baisse du syndicalisme dans le secteur qui, de l’avis de la commission, n’est pas étranger aux obstacles placés concernant la négociation collective dans la loi BCII. La commission voudrait souligner que l’exercice du droit de grève présuppose que les syndicats aient le droit d’organiser librement leur activité et de formuler leurs programmes pour favoriser et défendre les intérêts des travailleurs, sans ingérence de la part des autorités. En conséquence, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport toutes mesures prises ou envisagées afin de: i) modifier les articles 36, 37 et 38 de la loi de 2005 sur l’amélioration du secteur du bâtiment et de la construction, qui se réfèrent à des «actions revendicatives illégales» (entraînant non seulement une responsabilité délictuelle vis-à-vis de l’employeur, mais aussi une responsabilité plus large envers les tiers ainsi qu’une interdiction totale de l’action revendicative); ii) modifier les articles 39, 40 et 48 à 50 de la loi susvisée en vue de supprimer toutes les entraves, pénalités et sanctions excessives réprimant l’action revendicative dans le secteur du bâtiment et de la construction; iii) introduire dans la loi des garanties suffisantes afin d’assurer que les activités du commissaire et des inspecteurs du secteur de la construction ne donnent pas lieu à des ingérences dans les affaires internes des syndicats – et en particulier de permettre aux justiciables de saisir les tribunaux avant d’être tenus de produire des documents lorsque le commissaire rend une ordonnance en ce sens (art. 52, 53, 55, 56 et 59 de la loi); iv) modifier l’article 52(6) de la loi qui permet au commissaire d’infliger une peine de six mois d’emprisonnement à toute personne qui omet de produire des documents ou de fournir des informations, en violation d’une ordonnance rendue par lui, de telle sorte que les sanctions soient proportionnées à la gravité de l’infraction.

La commission a été informée par le gouvernement de l’Australie nouvellement élu le 24 novembre 2007 de son engagement à modifier de manière substantielle la loi sur les relations professionnelles et le cadre législatif, et à aborder les questions soulevées par la commission concernant la loi de 2005 sur l’amélioration du secteur du bâtiment et de la construction. La commission espère que ses commentaires seront utiles dans le cadre des consultations que le gouvernement engagera en vue de la révision de la législation.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2008.]