Observation (CEACR) - adopted 2007, published 97th ILC session (2008)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Guatemala (Ratification: 1952)

La commission prend note du rapport détaillé du gouvernement pour la période s’achevant au 1^er septembre 2006, contenant des informations en réponse aux observations formulées en octobre 2002 et en août 2004 par l’Union syndicale des travailleurs du Guatemala (UNSITRAGUA), et accompagné d’une abondante documentation. Elle prend également note des nouveaux commentaires de l’UNSITRAGUA reçus au BIT le 21 novembre 2005, ainsi que d’un commentaire de la Confédération mondiale du travail (CMT), désormais Confédération syndicale internationale (CSI), en date du 7 septembre 2005.

Les commentaires de l’UNSITRAGUA portent une nouvelle fois sur l’impact des conditions de service (rémunération insuffisante, perspectives limitées de carrière) et des conditions de travail des inspecteurs du travail (insuffisance des moyens et facilités de transport, et des équipements de bureau) sur leur tendance à s’écarter des principes déontologiques qui devraient gouverner l’exercice de leurs fonctions. A l’occasion des contrôles, ils seraient enclins à une certaine complaisance en faveur des personnes, généralement les employeurs, qui auraient mis à leur disposition les moyens de transport nécessaires à leurs déplacements. Selon l’UNSITRAGUA, les inspecteurs seraient en outre les instruments d’un trafic d’influence les détournant des objectifs de leurs missions. Elle évoque notamment le cas d’anciens inspecteurs du travail travaillant désormais dans le secteur privé qui profiteraient de leurs liens d’amitié avec d’anciens collègues toujours en exercice pour obtenir de ces derniers des faveurs à l’égard des entreprises pour lesquelles ils travaillent. La précarité de leur situation économique inclinerait certains inspecteurs à entretenir des relations à caractère personnel avec certains employeurs et à recevoir des cadeaux de leur part, en contrepartie d’informations sur la date d’une prochaine visite d’inspection ou encore d’une garantie d’impunité. En outre, selon l’organisation, les procédures de licenciement abusif seraient traitées avec une lenteur et une absence de zèle caractérisées, les inspecteurs incitant le plus souvent les travailleurs concernés à accepter les arrangements proposés par l’employeur, sans considération de l’équité et sous peine de perdre leurs droits. En fait, il semblerait que les inspecteurs du travail considéreraient leur profession comme une simple occupation transitoire dans l’attente d’un emploi plus lucratif dans le secteur privé.

L’organisation considère par ailleurs que le manque de formation du personnel d’inspection dans les matières relevant des conventions internationales du travail et l’insuffisance de son expérience en matière de contrôle de la législation expliquent qu’ils ne soient pas en mesure d’identifier des abus non couverts par la législation pour les porter à l’attention des autorités compétentes comme prévu par l’article 3, paragraphe 1 c), de la convention.

Enfin, selon l’UNSITRAGUA, certains inspecteurs du travail dont les actes d’ingérence dans les affaires des syndicats ont été dénoncés seraient restés impunis.

1. Articles 6 et 15 a). Nécessité d’améliorer les conditions de service des inspecteurs du travail en vue de garantir le respect des principes déontologiques de la profession. Selon le gouvernement, les employés et les fonctionnaires publics sont, en vertu de la Constitution nationale, au service de l’Etat et non pas d’un parti politique quelconque. Le niveau de rémunération des inspecteurs se situe dans la moyenne au regard de l’échelle de rémunération des autres travailleurs de niveau de formation et de responsabilité similaires. Des efforts considérables auraient permis son amélioration et une augmentation de 300 quetzales par mois était attendue à compter de juillet 2006. Le gouvernement a complété ces informations par la communication de textes sur la rémunération et les indemnités des inspecteurs du travail et d’autres catégories de fonctionnaires. Il a toutefois estimé qu’il ne peut être reproché aux inspecteurs de rechercher des conditions de rémunération plus avantageuses dans le secteur privé.

S’agissant de l’allégation de manque de probité des inspecteurs dans l’accomplissement de leurs fonctions, le gouvernement déclare que les procès-verbaux dressés par les inspecteurs du travail peuvent être communiqués aux intéressés, conformément à la procédure établie par le Code de procédure civile et commerciale, mais qu’ils ont pleine validité jusqu’à inscription en faux ou en partialité. L’inspecteur reconnu coupable de faux ou de partialité est passible de sanctions pénales ou civiles et éventuellement de révocation, conformément aux procédures légales.

S’agissant de l’allégation d’ingérence dans les affaires des syndicats, le gouvernement signale que le cas a fait l’objet d’une procédure à l’issue de laquelle l’inspecteur mis en cause a été disculpé car il avait agi dans le cadre de la loi. Cela ressort par ailleurs d’une correspondance interne entre le directeur des ressources humaines du ministère et la sous-direction des relations internationales.

Tout en prenant bonne note de ces informations et précisions, la commission prie à nouveau le gouvernement de veiller à ce que la législation soit complétée par l’introduction de dispositions interdisant expressément aux inspecteurs d’avoir un quelconque intérêt direct ou indirect, dans les établissements placés sous leur contrôle, un tel intérêt comprenant toute forme d’avantage social ou matériel que les inspecteurs pourraient obtenir directement par eux-mêmes ou indirectement par l’intermédiaire de tiers. Elle saurait gré au gouvernement de communiquer des informations sur tout progrès à cet égard et de fournir par ailleurs copie de tout document attestant, le cas échéant, de la mise en œuvre en pratique de la procédure de révocation d’un inspecteur du travail en raison d’un comportement contraire aux dispositions de l’article 15 a) de la convention.

Se référant par ailleurs aux paragraphes 209 à 216 de son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, la commission appelle instamment l’attention du gouvernement sur la nécessité, pour attirer et retenir un personnel d’inspection qualifié, de lui assurer un niveau de rémunération et des perspectives de carrière appropriés à l’importance et à la complexité des fonctions dont il est responsable et le mettant à l’abri de toute influence extérieure indue.

Faisant suite à ses commentaires antérieurs, la commission veut croire qu’il ne manquera pas de communiquer copie du texte mentionné dans le rapport reçu en 2004 concernant le mécanisme de compensation des heures supplémentaires effectuées par les inspecteurs du travail.

2. Articles 11 et 16. Nécessité d’améliorer les conditions de travail des inspecteurs pour leur permettre d’exercer de manière efficace leurs fonctions de contrôle de la législation, notamment au moyen de visites d’établissements fréquentes. Selon le gouvernement, en réponse aux allégations de l’UNSITRAGUA, l’inspection du travail, en dépit d’une situation économique chaotique, assume ses attributions à travers ses bureaux répartis dans les 22 départements du pays, conformément aux dispositions du règlement relatif à la décentralisation administrative du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale (accord n^o 182-2000). Il indique qu’à la faveur du déménagement du ministère les inspecteurs exerçant dans la capitale sont désormais logés dans de nouveaux bureaux spacieux et équipés d’outils informatiques modernes. Pour ce qui est des facilités de transport, le gouvernement indique que les bureaux départementaux et le siège central de l’inspection disposent d’un parc d’une vingtaine de véhicules pour couvrir les besoins les plus urgents. La commission note par ailleurs la communication par le gouvernement de l’accord gouvernemental n^o 397-98 (règlement des frais de déplacement professionnel du personnel exerçant des fonctions au sein du pouvoir exécutif et des entités décentralisées et autonomes de l’Etat), en vertu duquel les inspecteurs du travail peuvent bénéficier soit d’une avance, soit d’un remboursement pour couvrir leurs frais d’hébergement, de nourriture et de transport ainsi que les autres frais connexes à l’occasion de leurs déplacements professionnels hors de leur lieu de travail ordinaire. La commission note avec intérêt que les déplacements dans la circonscription de la capitale Guatemala donnent lieu, en vertu de l’accord n^o 17«A»-2006 du 1^er février 2006 du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, à l’octroi d’une indemnité de 10 quetzales intra-muros et, selon le gouvernement, de 28 quetzales extra-muros. Elle note en outre avec intérêt la communication des documents attestant la liquidation des arriérés de remboursement des frais de déplacement.

La commission constate néanmoins que, suivant les données statistiques pour la période 2003-2005, les visites d’inspection ont été effectuées, pour la plupart suite à des plaintes, l’activité principale des services d’inspection du travail demeurant centrée sur les procédures de résolution des conflits du travail. La commission prie le gouvernement de prendre toute mesure visant à faire reconnaître par les pouvoirs publics le rang de priorité correspondant à l’objectif socio-économique de l’inspection du travail de manière à ce que les ressources qui lui seront allouées à la faveur des prochaines décisions budgétaires de l’Etat permettent de la doter du personnel et des moyens matériels nécessaires à son fonctionnement, conformément à l’article 3, paragraphe 1, et à l’article 16. Le gouvernement est prié de communiquer des informations sur toute mesure prise à cette fin et sur les résultats atteints.

3. Articles 7 et 3, paragraphe 1 c). Formation des inspecteurs en vue de leur contribution à l’amélioration de la législation. Répondant à la critique de l’UNSITRAGUA au sujet du niveau insuffisant de formation des inspecteurs et de leur incapacité à identifier les vides juridiques qu’il conviendrait de combler, le gouvernement précise que tout candidat au poste d’inspecteur du travail est tenu d’avoir accompli la quatrième des six années d’études ouvrant droit à l’exercice de la profession d’avocat ou de notaire. Cette condition garantit, à son avis, la possession des qualifications nécessaires pour occuper la fonction d’inspecteur du travail, y compris des connaissances en droit international du travail. La commission prend bonne note de ces indications. Elle prie néanmoins le gouvernement de prendre des mesures assurant, conformément à l’article 7, paragraphe 3, que les inspecteurs reçoivent, lors de leur recrutement, une formation appropriée pour l’exercice de leurs fonctions, y compris pour leur permettre d’identifier les lacunes de la législation et ainsi les porter à l’attention de l’autorité compétente. Elle espère qu’il ne manquera pas de fournir des informations sur les progrès réalisés dans ce sens.

4. Articles 13, 17 et 18. Rôle imparti aux inspecteurs dans la procédure de répression des infractions. La CMT s’est référée à des discussions au sein d’une commission tripartite en 2005 au cours desquelles les représentants des travailleurs ont fait valoir l’intérêt de reconnaître aux inspecteurs du travail le pouvoir d’imposer des sanctions à caractère administratif, l’autorité judiciaire n’intervenant que dans les cas de refus d’exécution des sanctions. Il ressort des explications fournies par le gouvernement sur la question que les dispositions du décret n^o 18-2001 investissant l’Inspection générale du travail du pouvoir d’imposer des sanctions ont été abrogées pour inconstitutionnalité. Ce pouvoir serait attribué, depuis novembre 2004, aux autorités judiciaires de première instance. La commission rappelle que, selon la convention, tant les pouvoirs d’injonction que les pouvoirs d’intenter des poursuites légales peuvent être exercés directement par les inspecteurs ou sur demande ou recommandation de ces derniers par d’autres autorités. Les conditions d’exercice de ces pouvoirs sont définies par les articles 13 et 17. La convention ne contient pas de disposition désignant l’autorité chargée d’imposer des sanctions. Suivant son article 18, ces sanctions doivent être prévues par la législation nationale et effectivement appliquées. Elles doivent en outre être appropriées. La commission saurait gré au gouvernement de communiquer copie des textes en vigueur en matière de poursuites et de sanctions applicables aux auteurs d’infractions à la législation relative aux conditions de travail et à la protection des travailleurs dans l’exercice de leur profession ainsi qu’aux obstructions faites à l’exercice des missions d’inspection.

La commission adresse directement au gouvernement une demande sur d’autres points.