Observation (CEACR) - adopted 2007, published 97th ILC session (2008)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Japan (Ratification: 1965)

La commission prend note du rapport du gouvernement ainsi que de sa réponse aux commentaires formulés par la Confédération internationale des syndicats libres (CISL), désormais Confédération syndicale internationale (CSI), datés du 10 août 2006; la Confédération des syndicats du Japon (JTUC-RENGO) datés du 28 août 2006; la Fédération japonaise des syndicats des employés municipaux et préfectoraux (JICHIROREN) et du Réseau national des sapeurs-pompiers (FFN) datés du 13 avril 2007 au sujet des questions précédemment soulevées par la commission et notamment de la réforme du système du service public et du droit syndical des sapeurs-pompiers. Elle prend note par ailleurs des communications transmises par la CSI datées du 27 août 2007 concernant les difficultés en matière syndicale dues à l’augmentation des formes précaires d’emploi et de la sous-traitance, notamment à l’égard des travailleurs migrants, et par la JTUC-RENGO en date du 19 octobre 2007. La commission prie le gouvernement de fournir ses observations au sujet des derniers commentaires formulés par la CSI et la JTUC-RENGO.

1. Refus du droit d’organisation des sapeurs-pompiers. La commission rappelle ses commentaires qu’elle formule depuis de nombreuses années au sujet de la nécessité de reconnaître le droit syndical à l’égard du personnel du corps des sapeurs-pompiers.

La commission prend note du rapport du gouvernement dans lequel celui-ci réitère sa position précédemment exprimée, selon laquelle les services et les fonctions du corps des sapeurs-pompiers au Japon correspondent à ceux de la police et relèvent donc de l’exception visée à l’article 9 de la convention. Un système de comités du personnel du corps des sapeurs-pompiers a été mis en place en 1997 pour permettre la participation de ce personnel aux décisions concernant les modalités et conditions de leur emploi. Le 15 octobre 2004, huit ans après la mise en place du système, plusieurs réformes ont été décidées d’un commun accord entre le ministre des Affaires internes et des Communications et le représentant de la JICHIROREN au sujet du fonctionnement des comités du personnel du corps des sapeurs-pompiers, et notamment des dates des sessions des comités (lesquelles doivent se tenir au cours de la première moitié de l’année fiscale, d’avril à septembre, pour leur permettre de disposer d’un temps suffisant pour décider des affectations budgétaires), des réponses à fournir aux travailleurs qui soumettent un avis aux comités, de la communication de résumés des délibérations et de l’opinion des comités et de la création d’un système de «médiateurs de liaison» destiné à fournir des informations au personnel (ces réformes ont été introduites dans l’ordonnance sur l’organisation et le fonctionnement des comités du personnel du corps des sapeurs-pompiers, édictée conformément à l’article 14(5), paragraphe 4, de la loi sur l’organisation du corps des sapeurs-pompiers).

La commission note, selon les commentaires communiqués par la JICHIROREN et le FFN, qu’une enquête menée dans huit départements du corps des sapeurs-pompiers auxquels appartiennent les fonctionnaires du FFN, en vue d’évaluer l’application des réformes susmentionnées, a montré qu’aucun progrès réel n’a été réalisé au sujet du droit d’organisation des sapeurs-pompiers. Cette enquête révèle en particulier, que les réunions des commissions étaient rares (une fois par an), que les travailleurs n’ont pas reçu les réponses adéquates, que les «coordinateurs d’opinion» n’ont pas fonctionné convenablement, et que plusieurs opinions soumises par les travailleurs ont été rejetées comme ne relevant pas des délibérations des commissions, démontrant ainsi le rôle, en général limité, que ces comités peuvent jouer. La commission rappelle que, dans des commentaires antérieurs, les organisations susmentionnées avaient indiqué que, bien qu’elles considèrent la mise en place des comités du personnel du corps des sapeurs-pompiers comme un progrès, puisque de tels comités permettent à cette catégorie d’employés d’exprimer ses opinions, la création de ces comités ne signifie pas que le droit d’organisation était accordé au personnel, et la loi avait donc besoin d’être révisée sur ce point.

La commission note, d’après le rapport du gouvernement, qu’en mars 2007 environ 5 000 avis avaient été exprimés annuellement et que 60 000 avaient été discutés dans presque tous les quartiers généraux du corps des sapeurs-pompiers dans le pays (99,6 pour cent); et que, chaque année, environ 40 pour cent des avis exprimés étaient considérés comme appropriés en vue de leur adoption, dont plus de la moitié ont été appliqués par le chef du corps des sapeurs-pompiers. Ces avis concernaient par exemple les mesures antitabac, les conseils pour combattre le stress, les mesures d’amélioration de l’environnement du travail telles que l’aménagement de salles de repos destinées aux équipes au travail, etc. Environ 80 pour cent des avis discutés ont été soumis par l’intermédiaire des médiateurs de liaison. Le gouvernement a invité dans une récente notification toutes les autorités locales à appliquer pleinement les discussions pertinentes et le système de médiateurs de liaison. La commission prend note par ailleurs des mesures d’information et de formation destinées à assurer pleinement l’application du système.

La commission rappelle à nouveau qu’en 1973 déjà elle avait indiqué qu’elle «ne considérait pas que les fonctions des membres du personnel des services de lutte contre l’incendie sont de nature à justifier l’exclusion de cette catégorie de travailleurs sur la base de l’article 9 de la convention», et avait exprimé l’espoir que le gouvernement «prendrait les mesures appropriées pour que le droit de se syndiquer soit reconnu à cette catégorie de travailleurs» (CIT, 58^e session, rapport III (4A), p. 125). La commission demande donc à nouveau au gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les mesures législatives prises ou envisagées afin de garantir au personnel du corps des sapeurs-pompiers le droit de se syndiquer.

2. Interdiction du droit de grève des fonctionnaires. La commission prend note des conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale dans les cas n^os 2177 et 2183 (329^e rapport, paragr. 567-652, et 331^e rapport, paragr. 516-558) selon lesquelles les salariés du secteur public, tout comme leurs homologues du secteur privé, à l’exception éventuellement des fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat et des personnes qui travaillent dans des services essentiels au sens strict du terme, devraient avoir le droit de faire grève. Par ailleurs, les salariés du secteur public auxquels ce droit n’est pas reconnu devraient bénéficier des garanties compensatoires appropriées (329^e rapport, paragr. 641, et 331^e rapport, paragr. 554). La commission rappelle que dans ses commentaires antérieurs elle s’était référée aux commentaires détaillés formulés par la Commission d’investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale, qui soulignaient l’importance qu’elle attache à ce que «… lorsque les grèves sont interdites ou sujettes à des restrictions dans la fonction publique ou les services essentiels au sens strict du terme, des garanties suffisantes soient accordées aux travailleurs concernés afin que leurs intérêts soient sauvegardés» (CIT, 63^e session, 1977, rapport III (4A), p. 158).

La commission rappelle qu’elle avait, par le passé, exprimé sa préoccupation au sujet du fait qu’aucun progrès n’ait été réalisé à ce propos, vu que le gouvernement se contente d’indiquer, depuis la création de la Commission d’investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale (CIT, 64^e session, 1978, rapport III (4A) p. 151), que la Cour suprême du Japon fait valoir de manière constante dans tous ses jugements que l’interdiction pour les fonctionnaires de faire grève est constitutionnelle. Tout en notant que le rapport du gouvernement réitère à nouveau sa position, la commission demande à nouveau au gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les mesures prises ou envisagées pour que le droit de grève soit garanti aux fonctionnaires qui n’exercent pas des fonctions d’autorité au nom de l’Etat et aux travailleurs qui ne sont pas employés dans des services essentiels au sens strict du terme, et pour que les autres (par exemple, les travailleurs du secteur hospitalier) bénéficient de garanties compensatoires suffisantes pour la préservation de leurs intérêts, c’est-à-dire de procédures de conciliation et d’arbitrage adéquates, impartiales et rapides, ayant la confiance des parties, garantissant la participation de celles-ci à toutes les étapes et dont les sentences, une fois prononcées, ont force obligatoire et sont mises en application intégralement et rapidement.

3. Réforme de la fonction publique. La commission note que, dans les cas n^os 2177 et 2183, le Comité de la liberté syndicale a demandé au gouvernement ainsi qu’aux organisations plaignantes, la Confédération nationale des syndicats (ZENZOREN) et JICHIROREN, de déployer des efforts en vue de parvenir rapidement à un consensus sur la réforme du service public et sur la révision des dispositions législatives concernant les questions soulevées ci-dessus et beaucoup d’autres questions.

La commission prend note des commentaires formulés par la JTUC-RENGO et la CISL, selon lesquels le gouvernement a adopté le 24 décembre 2005 une «politique fondamentale de réforme administrative» qui représente un changement majeur et réalise le passage de la politique antérieure des principes généraux à la réforme du système de la fonction publique, en ce sens que la réforme instaure un «dialogue franc et une coordination avec les parties concernées» en vue de mettre en œuvre un système de gestion du personnel basé sur le mérite et la gestion équitable du réemploi dans le cadre des réformes des coûts globaux de l’emploi; elle prévoit également «une large révision du système du service public, et notamment des droits fondamentaux au travail des fonctionnaires publics, du système national du Service de l’emploi et des modalités de fixation des salaires des fonctionnaires publics» ainsi qu’un traitement basé sur l’évaluation du mérite et du rendement, en intégrant la sensibilisation du public et le progrès des réformes du système actuel des salaires. Conformément à cette politique, des consultations ont été menées entre le gouvernement et le personnel à trois occasions entre janvier et mai 2006, et les deux parties ont convenu du fait que le meilleur moyen de développer les relations professionnelles et de discuter de la question des droits fondamentaux au travail du personnel de la fonction publique était d’établir un «comité spécial d’examen» composé de 17 membres dont trois représentants des syndicats, ainsi que des représentants des entreprises privées, du milieu académique et des médias. A l’issue de la première réunion du comité qui s’est tenue le 27 juillet 2006, il a été décidé de se réunir une fois par mois pour engager des discussions au sujet: a) des domaines qui relèvent du travail dans le service public en vue d’assurer sa simplicité et son efficacité; b) de la structure adéquate de classification et des descriptions des emplois à l’intention des travailleurs engagés dans le service public; et, compte tenu de ce qui précède c) des modalités adéquates de développer les relations professionnelles et notamment de la question des droits fondamentaux au travail des fonctionnaires publics.

La commission prend note par ailleurs des informations fournies par le gouvernement sur ce point, selon lesquelles jusqu’en mai 2007 le Comité spécial d’examen avait déjà organisé dix réunions et avait approuvé une note de son directeur prévoyant que «la question des relations entre les travailleurs et les employeurs dans le secteur public, et notamment des droits fondamentaux au travail du personnel public, sera réexaminée en vue d’engager une réforme à ce sujet». Par ailleurs, le gouvernement a soumis deux projets de lois à la Diète visant, notamment, à établir un système de gestion du personnel basé sur les compétences et le rendement du personnel public aux niveaux national et local. Il a également adopté une décision en Conseil des ministres concernant la réforme de la fonction publique prévoyant que le gouvernement continuera à examiner les droits fondamentaux au travail du personnel public en tenant compte des discussions engagées par le Comité spécial d’examen et de la promotion de l’échange de vues avec les parties concernées telles que les organisations de travailleurs.

La commission prend note de ces informations et voudrait souligner à nouveau que le processus de réforme, qui établira le cadre légal des relations professionnelles dans le secteur public pour les nombreuses années à venir, est une occasion particulièrement adéquate pour engager des consultations franches et significatives avec toutes les parties intéressées sur la totalité des questions qui avaient soulevé des difficultés au regard de l’application de la convention et dont les aspects légaux et pratiques avaient été relevés par les organisations de travailleurs au fil des ans. La commission veut croire que le gouvernement poursuivra fermement ces consultations en vue de trouver des solutions à ces difficultés qui soient acceptables pour tous et de mettre la législation et la pratique en totale conformité avec les dispositions de la convention; la commission demande au gouvernement de transmettre dans son prochain rapport des informations sur le progrès réalisé à cet égard.