Observation (CEACR) - adopted 2007, published 97th ILC session (2008)

Social Security (Minimum Standards) Convention, 1952 (No. 102) - Portugal (Ratification: 1994)

En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, acompañada de las observaciones de la Confederación de Comercio y Servicios de Portugal (CCSP), de la Confederación del Turismo Portugués (CTP), de la Confederación General de Trabajadores Portugueses (CGTP-IN) y de la Unión General de Trabajadores (UGT).

Desarrollo sostenible de la seguridad social. La Comisión recuerda que, tras la entrada en vigor de la ley marco núm. 32/2002, de 23 de diciembre, que establece una nueva estructura para el sistema de seguridad social, se han llevado a cabo extensas reformas en las diversas ramas que habían sido incluidas en una amplia discusión pública (como había ocurrido en 2006 con ocasión de la revisión del marco legal para la protección del empleo). La firma, en octubre de 2006, del Acuerdo sobre la Reforma de la Seguridad Social entre el Gobierno y los interlocutores sociales, con miras a garantizar el equilibrio financiero del sistema de seguridad social ante los retos económicos, sociales y demográficos actuales, constituía una nueva fase de ese proceso. Con arreglo al Programa de Reestructuración de la Administración Pública (PRACE), el decreto legislativo núm. 211/2006, de 27 de octubre, había aprobado el organigrama del Ministerio de Trabajo y Solidaridad Social. En 2007, una nueva Ley Marco sobre el sistema de seguridad social, la ley núm. 4/2007, de 16 de enero, había reformado una vez más la estructura de la seguridad social, introduciendo, entre otras medidas, unos regímenes optativos públicos y privados de capitalización complementaria. Por último, el decreto legislativo núm. 52/2007, de 8 de marzo, había reactivado el Consejo Nacional de Seguridad Social, que es un organismo consultivo, a través del cual los interlocutores sociales y otras organizaciones sociales participan en la gestión de la política de la seguridad social. La Comisión se ve obligada a señalar que Portugal se encuentra en el proceso de establecimiento de un nuevo sistema de seguridad social rediseñado para el siglo xxi. Si bien no hay un único modelo a seguir al respecto, a efectos de garantizar su desarrollo sostenible, todos los sistemas deberían, no obstante, dar cumplimiento a determinados principios básicos de sólida gobernanza y cohesión social, cumplimiento que es competencia general del Estado. Además, esta competencia adquiere especial importancia en tales períodos de reestructuración, no sólo en el contexto nacional para garantizar la supervivencia del sistema, sino también en los ámbitos internacional y regional, con miras a mantener el marco regulatorio establecido por las disposiciones comunes del derecho internacional. Habida cuenta de la profunda y evolutiva naturaleza de las reformas de la seguridad social en Portugal, la Comisión considera necesario hacer un seguimiento cercano de la evolución de la situación, desde el punto de vista de la aplicación de los convenios pertinentes de la OIT. A tal fin, agradecerá al Gobierno que siga comunicando información detallada sobre toda nueva medida legislativa, administrativa o judicial adoptada para dar efecto al Acuerdo sobre la Reforma de la Seguridad Social, de 2006.

Parte II (asistencia médica) del Convenio. Artículo 10. La Comisión toma nota de la información detallada comunicada por el Gobierno sobre la actual reforma del sistema de salud en Portugal y las principales iniciativas encaminadas a mejorar la calidad y la eficacia de la asistencia, y la contención de los gastos. Toma nota en particular de que, por primera vez en varias décadas, la situación financiera del sistema nacional de salud había tenido, en 2006, un superávit de 167 millones de euros. La contención del gasto de la atención primaria y en los hospitales públicos con estatuto de empresa (EPE), se acompañaba de un aumento de la productividad y de una reducción del promedio del tiempo de espera para la cirugía, que había descendido de 8,6 meses, a finales de 2005, a 6 meses, en el primer trimestre de 2007. La Comisión toma nota con interés de esa evolución. Solicita al Gobierno que indique los demás criterios utilizados en Portugal para hacer un seguimiento y evaluar la mejora del estado de salud general de la población y de la eficacia de las acciones del sistema nacional de salud al respecto. También agradecerá que se le comunique información sobre las nuevas normas relacionadas con la participación en los gastos de los beneficiarios de la asistencia médica, incluidas las nuevas escalas de la participación en los gastos aprobadas por la orden núm. 395-A, de 30 de marzo de 2007.

Parte IV (prestaciones de desempleo). La memoria indica que el marco legal para la protección del desempleo había sido modificado por el decreto legislativo núm. 220/2006, de 3 de noviembre, incluso en relación con los siguientes aspectos: aclaración del concepto de empleo conveniente; reducción del período de calificación para el acceso al seguro de desempleo; modificación del período en el cual se otorga la prestación de desempleo, que se basa en la edad del beneficiario y en la duración del período de cotización; y los cambios en las normas relativas a la jubilación anticipada. La Comisión espera que la próxima memoria del Gobierno contenga una evaluación detallada del impacto de esos cambios en la aplicación de cada uno de los artículos de la parte IV del Convenio, con especial referencia a las disposiciones relacionadas con el empleo conveniente y el período de calificación.

Parte V (prestaciones de vejez). El decreto legislativo núm. 187/2007, de 10 de mayo, que ha entrado en vigor el 1.º de junio, ha establecido un nuevo marco legal para las prestaciones de vejez e invalidez con arreglo al régimen general de seguridad social. Entre las medidas innovadoras, la Comisión toma nota, en particular:

—    de la aceleración del período de transición hacia la fórmula de cálculo introducida por el decreto legislativo núm. 35, de 19 de febrero de 2002;

—    de la introducción de un factor de viabilidad financiera en el cálculo de las pensiones a partir de 2008, que es el resultado de la relación entre la esperanza de vida media de 2006 y la cifra para el año anterior a la fecha para la cual se solicita la pensión; y

—    de los cambios en las normas del régimen en relación con la flexibilidad de la edad de jubilación, que adoptan la forma de una penalización del 0,5 por ciento por cada mes anterior a la edad de 65 años.

En vista de las nuevas normas para el cálculo de las pensiones de vejez introducidas a partir de enero de 2008, la Comisión solicita al Gobierno que vuelva a calcular, en su próxima memoria, la tasa de sustitución de la prestación de vejez para un beneficiario tipo que hubiese completado un período de calificación de 30 años.

Parte VI (prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional). En sus observaciones, la CGTP-IN alega que, como consecuencia de un sistema de seguros dual, privado para los accidentes laborales y público para las enfermedades profesionales, las víctimas de accidentes de trabajo a menudo reciben un tratamiento menos favorable que los afectados por enfermedades profesionales. Además, las disposiciones legales relativas a la reeducación profesional no están aún adecuadamente reguladas, por lo cual no se aplican. Habida cuenta de estas alegaciones, la Comisión solicita al Gobierno que demuestre, en su próxima memoria, que la asistencia médica brindada a las víctimas de accidentes del trabajo comprendidas en las compañías de seguro privadas, incluye todos los tipos de asistencia a que se refiere el artículo 34, párrafo 2, del Convenio, sin ningún tipo de limitaciones, y que se otorga, no sólo con miras a restablecer la salud de la persona protegida y su aptitud para hacer frente a sus necesidades personales, sino también para conservar y mejorar la salud y la aptitud para el trabajo, de conformidad con el artículo 34, párrafo 4. Sírvase también indicar en qué medida los contratos concluidos por los empleadores con las compañías de seguros privadas prevén la reeducación profesional de las víctimas de los accidentes laborales, de conformidad con el artículo 35 del Convenio.

Parte XI (normas para el cálculo de los pagos periódicos), artículo 65, párrafo 10. a) En respuesta al comentario anterior de la Comisión, el Gobierno pone de manifiesto en su memoria que la tasa de ajuste de las pensiones indexada a las ganancias mínimas mensuales garantizadas (RMMG), es decir, las pensiones mínimas de vejez y de invalidez con arreglo al régimen general, las pensiones de los regímenes no contributivos y asimilados y con arreglo al régimen especial de la seguridad social para las actividades agrícolas, se había beneficiado, en el período 2003-2006, de unos aumentos más elevados que la tasa de inflación, de conformidad con el artículo 65, párrafo 10 del Convenio. La memoria también indica que, con arreglo a la nueva Ley Marco sobre el sistema de seguridad social, la ley núm. 53‑B/2006, de 21 de diciembre, había establecido el índice de apoyo social (IAS) y había determinado nuevas normas para el ajuste de las pensiones y de otras prestaciones sociales con arreglo al sistema de seguridad social. El 1.º de enero de 2007, el IAS sustituyó a la RMMG anterior como índice de referencia para las prestaciones. El valor de la IAS se actualiza anualmente en base al crecimiento real del producto interior bruto (PIB), correspondiendo al promedio de las tasas medias de crecimiento anual para los dos últimos años, basadas en la variación media a lo largo de los últimos 12 meses del índice de precios al consumo (IPC), sin la vivienda, que está disponible el 30 de noviembre del año anterior al año en el que se realiza el ajuste. El Gobierno indica que, con miras a conciliar los cambios en el poder adquisitivo de las pensiones con la sostenibilidad financiera del sistema, el nuevo mecanismo prevé una diferenciación en las tasas de ajuste, dándose prioridad a las pensiones que se encuentran en un nivel equivalente o más bajo que el 1,5 del IAS, que cubren aproximadamente al 90 por ciento de los beneficiarios de las pensiones de vejez. Se garantiza un aumento del poder adquisitivo de este segmento de los beneficiarios. La Comisión agradecería al Gobierno que explique las ventajas que tiene para los beneficiarios de la transición del antiguo sistema de indexación relacionado con la RMMG introducida en 2002 al nuevo sistema de ajuste de las pensiones relacionadas con el PIB y con el IPC, y si ello vendría a demostrar, en base a los datos estadísticos del período comprendido en su próxima memoria anual, que la tasa de ajuste de las pensiones de todas las personas protegidas sigue unas variaciones en el nivel general de las ganancias y del costo de vida, de conformidad con el artículo 65, párrafo 10.

b) En sus comentarios anteriores, la Comisión había pedido explicaciones sobre la manera en que se habían revaluado y ajustado las pensiones otorgadas respecto de las enfermedades profesionales y de los accidentes del trabajo por compañías de seguros privadas. Al respecto, la memoria indica que el marco legal que rige los fondos de accidentes de trabajo (FAT) había sido modificado por el decreto legislativo núm. 185/2007, de 10 de mayo, a efectos de garantizar a las compañías de seguros el reembolso de las cuantías requeridas por los ajustes de las pensiones de fallecimiento o de incapacidad permanente que superen el 30 por ciento, así como el ajuste de la pensión complementaria de asistencia a otra persona. Este decreto legislativo establece un sistema específico para el ajuste anual de las pensiones por enfermedades profesionales y accidentes del trabajo, en base a las referencias para el ajuste (el IPC y el crecimiento del PIB) previstas en el nuevo sistema de ajuste de las pensiones de seguridad social, con la exclusión de los ajustes automáticos a lo largo del período de cotización. La Comisión espera que el nuevo sistema de ajuste de las pensiones de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales prosiga para mantener el valor real de las prestaciones en relación con el costo de vida.