Observation (CEACR) - adopted 2007, published 97th ILC session (2008)

Worst Forms of Child Labour Convention, 1999 (No. 182) - United States of America (Ratification: 1999)

La commission note que le rapport du gouvernement n’a pas été reçu. Elle se voit donc obligée de renouveler son observation précédente, qui était conçue dans les termes suivants.

Article 3 de la convention. Pires formes de travail des enfants. Alinéa a). Toutes les formes d’esclavage ou pratiques analogues. Vente et traite d’enfants. Dans ses commentaires précédents, la commission avait pris note des allégations de l’AFL-CIO en date du 9 janvier 2004, qui avait été corroborées par le rapport du Groupe de travail sur la traite de personnes et l’exploitation de travailleurs (organe gouvernemental), selon lesquelles les Etats-Unis seraient chaque année la destination de 50 000 femmes et enfants victimes de traite. L’AFL-CIO avait ajouté qu’environ 30 000 femmes et enfants d’Asie du Sud-Est, 10 000 d’Amérique latine, 4 000 de l’ex-Union soviétique et de l’Europe centrale et orientale et 1 000 d’autres régions faisaient partie de ces victimes. La commission avait noté que la loi de 2000 sur la protection des victimes de traite (TVPA) criminalisait certains agissements et renforçait les sanctions déjà prévues pour certaines infractions pénales, notamment la traite de personnes en vue de leur réduction en servage, en esclavage, en servitude contre leur gré, au travail forcé ou encore la traite d’enfants à des fins d’exploitation sexuelle. Elle avait aussi noté que l’article 1590 du titre 18 du Code des Etats-Unis (USC) (introduit par la loi de 2000 sur la protection des victimes de traite) disposait que quiconque recrutait, hébergeait, transportait, fournissait ou se procurait, par quelque moyen que ce soit, une personne pour son travail ou ses services commettait une infraction. Grâce à l’adoption de la loi susmentionnée, les victimes de traite bénéficiaient d’une assistance et étaient considérées comme des victimes d’une forme grave de traite des personnes (à des fins d’exploitation sexuelle ou économique, conformément à l’article 8 de la loi) lorsqu’elles ont moins de 18 ans (art. 14).

La commission a pris note avec satisfaction de l’indication du gouvernement selon laquelle, le 19 décembre 2003, le Congrès a adopté la loi sur la protection des victimes de traite (prorogation) (TVPRA), qui a permis de proroger la loi sur la Protection des victimes de traite en 2003 et en 2005, et de donner d’autres responsabilités au gouvernement des Etats-Unis dans le cadre de son action contre la traite. En vertu de la TVPRA de 2003, l’on a demandé de nouvelles campagnes d’information pour lutter contre le tourisme sexuel, accru la protection contre la traite dans la législation pénale fédérale et institué une action civile qui permet aux victimes de poursuivre les auteurs de ces agissements devant les tribunaux fédéraux de district. La TVPRA de 2005 a permis d’étendre et d’améliorer les mécanismes de poursuites et les mécanismes diplomatiques, de doter de ressources supplémentaires les entités locales et des Etats chargées de faire appliquer la loi, et de renforcer les services mis à la disposition des parents de victimes de graves formes de traite. La commission a pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle les statistiques dont l’AFL-CIO a fait mention en 2004 se fondaient sur une compilation de données de 1997 qui ont été maintenant actualisées. Depuis lors, le gouvernement a amélioré sa collecte de données et ses méthodes. Il a estimé que, en mai 2004, 14 500 à 17 500 victimes entraient chaque année aux Etats-Unis. Ces chiffres recouvrent les hommes, les femmes et les enfants qui sont victimes de graves formes de traite, telles que définies dans la loi TVPA. Les chiffres les plus récents indiquent que la majorité des victimes qui entrent aux Etats-Unis sont originaires de l’Asie de l’Est et du Pacifique (5 000 à 7 000). Viennent ensuite des ressortissants de l’Amérique latine, de l’Europe et de l’Eurasie (entre 3 500 et 5 500). La plupart des victimes sont occupées dans l’industrie du sexe, l’agriculture, le travail domestique et dans des secteurs peu rémunérés, telles l’hôtellerie et la restauration.

La commission a noté que, selon le gouvernement, au cours des cinq dernières années, d’autres recherches et études sur la traite de personnes ont été financées. En outre, le gouvernement a financé trois projets sur plusieurs années qui portent sur la traite de personnes à destination des Etats-Unis, lesquels sont en cours. Sont aussi en cours, dans le cadre de la loi TVPRA, des projets de recherche sur les causes et les conséquences économiques de la traite de personnes, sur l’efficacité de l’action que les Etats-Unis mènent pour prévenir la traite et en aider les victimes, et sur les liens qui existent entre la traite de personnes et les risques sanitaires à l’échelle mondiale. La commission a pris aussi note de l’indication du gouvernement selon laquelle le département de la Justice a élaboré une loi type de lutte contre la traite de personnes à l’intention des Etats, et les incite à adopter des lois sur ce sujet. A la suite de cette initiative, plusieurs Etats ont adopté des lois très complètes qui se fondent sur le modèle susmentionné, et d’autres ont adopté des lois qu’ils ont élaborées eux-mêmes.

La commission s’est félicitée des mesures exhaustives qui ont été prises récemment pour lutter contre la traite d’enfants à des fins d’exploitation sexuelle et d’exploitation par le travail. Elle a noté néanmoins que, même si la législation interdit la traite d’enfants à des fins d’exploitation sexuelle ou d’exploitation par le travail, cette question reste préoccupante dans la pratique. Par conséquent, la commission encourage à nouveau le gouvernement à redoubler d’efforts pour éliminer la traite d’enfants de moins de 18 ans à des fins d’exploitation sexuelle et d’exploitation par le travail et de fournir des informations sur les progrès accomplis à cet égard. La commission prie également le gouvernement de communiquer des informations sur les projets en cours qu’il finance et qui portent sur la traite de personnes, et d’indiquer leurs résultats pour éliminer la traite d’enfants de moins de 18 ans à des fins d’exploitation sexuelle ou d’exploitation au travail.

Articles 3 d) et 4, paragraphe 1. Travaux dangereux. La commission avait noté que, selon les indications de l’AFL-CIO, entre 300 à 800 000 enfants travaillaient dans l’agriculture dans des conditions dangereuses. Beaucoup travaillaient douze heures par jour et étaient exposés aux pesticides, souffraient d’urticaire, de maux de tête, de vertiges, de nausées et de vomissements, risquaient l’épuisement à cause du manque d’eau, voire la déshydratation, et étaient souvent blessés. La commission avait noté que l’article 213 de la loi sur les normes du travail équitables (FLSA) prévoyait des dérogations. Ainsi, dans l’agriculture, l’article 213(c)(1) et (2) de cette loi fixait à 16 ans l’âge minimum d’admission à l’emploi dans des activités (les exploitations familiales étant exclues) que le Secrétaire d’Etat au travail déclarait particulièrement dangereuses pour les enfants. La commission avait observé que, si l’article 4, paragraphe 1, de la convention prévoyait que les types de travaux dangereux devaient être déterminés après consultation des partenaires sociaux par la législation nationale ou l’autorité compétente, l’article 213 de cette loi autorisait un enfant de 16 ans et plus à effectuer dans le secteur agricole des tâches considérées comme dangereuses ou nocives pour sa santé ou son bien-être par le Secrétaire d’Etat au travail.

La commission a pris note de l’allégation de l’AFL-CIO du 6 juin 2005 qui fait mention du rapport de juin 2005 de la Coalition contre le travail des enfants, selon laquelle, en raison de l’écart qui existe dans la législation entre, d’une part, l’âge minimum d’admission à l’emploi dans l’agriculture et, d’autre part, dans tous les autres secteurs, les réglementations sur les tâches dangereuses comportent de nombreuses anomalies, par exemple le fait que, dans l’agriculture, il faut avoir 16 ans pour pouvoir utiliser des tronçonneuses ou des scies, mais que cet âge est fixé à 18 ans pour les autres secteurs. Selon l’AFL-CIO et l’Institut national de la sécurité et de la santé au travail, en 1992-1997, 403 enfants de moins de 18 ans ont perdu la vie alors qu’ils travaillaient. Un tiers de ces décès étaient liés à l’utilisation de tracteurs. Le secteur qui a enregistré le plus grand nombre de décès (162, soit 40 pour cent) est celui de l’agriculture, de la foresterie et de la pêche. Pourtant, 13 pour cent seulement des enfants de moins de 18 ans qui travaillent sont occupés dans ce secteur. Ce taux élevé est confirmé par le fait que les jeunes de 15 à 17 ans qui travaillent dans l’agriculture sont quatre fois plus exposés à des lésions que les jeunes occupés dans d’autres secteurs. Toutefois, même d’éventuelles modifications des arrêtés sur les travaux dangereux ne permettraient pas d’espérer une amélioration de la situation des jeunes de 16 et 17 ans qui ne relèvent pas du champ d’application de la loi sur les normes du travail équitables. L’AFL-CIO souligne que, selon le rapport de 2000 du Bureau de la comptabilité générale intitulé «Pesticides: améliorations nécessaires pour garantir la sécurité des agriculteurs et de leurs enfants», plus de 75 pour cent des pesticides sont utilisés dans l’agriculture et les enfants y sont beaucoup plus vulnérables, parce qu’ils respirent davantage que les adultes (consommation d’oxygène par unité de poids corporel) et parce que la croissance de leur corps et de leurs organes internes n’est pas achevée.

La commission a pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle la FLSA, qui a été élaborée avec la participation des représentants des employeurs et des travailleurs, n’autorise pas le secrétaire du Travail à empêcher les jeunes âgés de 16 ans ou plus de travailler dans l’agriculture. La commission a pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle la législation nationale satisfait aux exigences des articles 3 d) et 4, paragraphe 1, de la convention, qui permettent aux Membres, s’ils agissent de bonne foi et sous réserve de certaines conditions de procédure, d’établir des normes différentes en fonction de l’âge des enfants et des différents types de profession. De plus, pour déterminer les types de travaux dangereux, conformément aux articles 3 d) et 4, paragraphe 1, de la convention, le paragraphe 4 de la recommandation (nº 190) sur les pires formes de travail des enfants, 1999, dispose que les pays peuvent permettre aux jeunes âgés de 16 ou 17 ans de réaliser les types de travaux qui sont mentionnés à l’article 3 d) à condition que la santé, la sécurité et la moralité de ces enfants soient totalement protégées. Par conséquent, le Congrès a estimé que les enfants âgés de 16 ans peuvent travailler sans risque dans le secteur agricole, conformément aux articles 3 d) et 4, paragraphe 1, de la convention. La commission a pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle il continue de s’efforcer de mieux protéger la sécurité et la santé des enfants qui travaillent dans l’agriculture. Le gouvernement a pris, entre autres, les initiatives suivantes: i) des programmes pour protéger les agriculteurs et leurs enfants contre les pesticides – entre autres, réexamen par l’Agence de protection de l’environnement de la norme sur la protection des travailleurs, qui a été entamé pour donner suite au rapport de 2000 du Bureau de la comptabilité générale; ii) pour informer les jeunes travailleurs sur la sécurité et la santé dans l’agriculture, des programmes sont menés par l’administration chargée de la sécurité et de la santé au travail du ministère du Travail; iii) programmes de prévention des accidents – le ministère du Travail participe au Groupe de travail fédéral interinstitutions sur la prévention des accidents dont sont victimes des enfants dans l’agriculture, et le groupe de travail est présidé par l’Institut national de la sécurité et de la santé au travail. La commission a pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle certains Etats (par exemple la Floride et l’Oregon) ont adopté des normes agricoles plus sévères que le gouvernement fédéral, et interdisent certaines tâches dangereuses aux enfants de moins de 18 ans.

Tout en prenant note de ces informations, la commission a partagé la préoccupation de la Commission de la Conférence à propos des conditions périlleuses et dangereuses auxquelles sont exposés dans le secteur agricole des enfants âgés de moins de 18 ans, voire de moins de 16 ans. La commission s’est dite aussi préoccupée par le nombre élevé de lésions et de décès dont des enfants âgés de moins de 18 ans sont victimes dans l’agriculture. La commission a souligné qu’en vertu de l’article 3 d) les travaux qui, par leur nature, ou les conditions dans lesquelles ils s’exercent, sont susceptibles de nuire à la santé, à la sécurité ou à la moralité de l’enfant constituent l’une des pires formes de travail des enfants, et que, conformément à l’article 1 de la convention, les Membres qui ratifient cet instrument doivent prendre des mesures immédiates et efficaces pour assurer l’interdiction et l’élimination des pires formes de travail des enfants et ce, de toute urgence. La commission encourage donc à nouveau le gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour interdire que des enfants âgés de moins de 18 ans accomplissent des tâches dans le secteur agricole lorsque ces tâches sont dangereuses au sens de la convention.

Article 4, paragraphe 3. Examen et révision périodique de la liste des types de travaux dangereux. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que, en application de la FLSA, les activités professionnelles interdites aux personnes de moins de 18 ans étaient déterminées dans 28 arrêtés HO concernant les travaux dangereux. Elle avait également noté que ces arrêtés avaient été pris en 1939 et en 1960 pour ce qui était des activités non agricoles et en 1970 pour les activités agricoles. La commission avait noté que l’Institut national de la sécurité et de la santé au travail avait recommandé en conséquence d’élaborer un certain nombre d’arrêtés sur les travaux dangereux afin de protéger les enfants contre les risques que la réglementation en vigueur ne couvrait pas. La commission avait aussi noté que, selon le gouvernement, il en était aux derniers stades de la prise de décision pour les recommandations concernant plusieurs arrêtés: ceux ayant trait à la conduite de botteleuses et de compacteurs, aux travaux de toiture et à la manipulation d’explosifs. La commission avait pris note de l’allégation de juin 2005 de l’AFL-CIO selon laquelle, en mars 2002, l’Institut national de la sécurité et de la santé au travail a émis des recommandations visant à modifier les arrêtés en vigueur sur l’agriculture. Selon le gouvernement, les arrêtés ayant trait à la conduite de botteleuses et de compacteurs, aux travaux de toiture et à la manipulation d’explosifs ont été modifiés le 16 décembre 2004, et la réglementation sur le travail des enfants a été révisée, en vertu de la FLSA. En particulier, l’arrêté HO 2 a été modifié. Il interdit désormais aux enfants de moins de 17 ans de conduire des automobiles et des camions sur la voie publique dans le cadre de leur emploi, et définit des conditions et des critères restreints pour le travail des enfants de moins de 18 ans. L’arrêté HO 12 a été modifié de façon à établir les critères qui permettent à des enfants de 16 et de 17 ans de charger, mais non de décharger, certains détritus, et d’utiliser des botteleuses et des compacteurs. La commission prie à nouveau le gouvernement de continuer de communiquer des informations sur les modifications apportées aux arrêtés HO en vigueur, conformément aux recommandations de l’Institut national de la sécurité et de la santé au travail, en particulier dans le secteur agricole.

Article 5. Mécanismes de surveillance. Travaux dangereux et agriculture. La commission avait noté les indications de l’AFL-CIO selon lesquelles, aux Etats-Unis, quelque 100 000 enfants souffraient chaque année de lésions liées à des tâches agricoles et que peu d’inspections avaient lieu dans l’agriculture. La commission avait aussi noté, à la lecture du rapport de 1998 du Bureau de la comptabilité générale («Travail des enfants dans l’agriculture: réformes nécessaires pour mieux protéger la santé et garantir les chances en matière d’éducation»), que d’une manière générale le nombre d’inspections dans l’agriculture menées par la Division sur les salaires et le temps de travail du ministère du Travail, l’Administration de la sécurité et de la santé au travail, l’Agence pour la protection de l’environnement et les Etats avait diminué ces dernières années. La commission avait noté en outre que le Bureau de la comptabilité générale recommandait l’adoption de mesures pour garantir l’application des procédures prévues dans les accords en vigueur entre, d’une part, la Division sur les salaires et le temps de travail du ministère du Travail et, d’autre part, d’autres institutions fédérales ou des Etats, notamment au sujet des inspections conjointes et de l’échange d’informations.

La commission avait pris note de l’allégation de l’AFL-CIO du 3 octobre 2006 selon laquelle, en 2005, la Division sur les salaires et le temps de travail a réalisé 1 784 enquêtes sur le travail des enfants, ce qui représente une forte baisse (31,5 pour cent) par rapport aux 2 606 enquêtes de 2004. De fait, ce chiffre est le plus faible des dix dernières années au moins. Par ailleurs, malgré les dangers qui menacent les enfants occupés dans l’agriculture, le ministère du Travail effectue très peu d’enquêtes sur ce sujet. En 2005, sur les 1 784 enquêtes susmentionnées, seulement 25 enquêtes (1,4 pour cent) ont porté sur des employeurs du secteur agricole, soit moins d’un cinquième des enquêtes sur le travail des enfants qui avaient été réalisées en 1999.

La commission avait pris note de l’indication du gouvernement selon laquelle, en 2004, la Division sur les salaires et le temps de travail a effectué plus de 1 600 enquêtes dans l’agriculture et constaté, dans 26 cas, que 42 mineurs travaillaient en marge de la loi. Quatre mineurs étaient occupés en violation des arrêtés HO sur l’agriculture. La commission avait noté que, selon le gouvernement, l’Agence pour la protection de l’environnement a révisé les directives nationales sur les inspections des exploitations agricoles. De plus, la Division sur les salaires et le temps de travail, l’Administration de la sécurité et de la santé au travail et l’Institut national de la sécurité et de la santé au travail ont conjugué leurs efforts pour faire baisser le nombre des décès et des accidents au travail dont sont victimes des jeunes dans le secteur agricole en menant des activités d’aide et de sensibilisation. Tout en prenant note de cette information, la commission s’est dite préoccupée par le nombre en baisse des enquêtes sur le travail des enfants dans l’agriculture qui ont été menées en 2005. La commission encourage à nouveau le gouvernement à redoubler d’efforts pour veiller au respect de la législation sur le travail des enfants dans l’agriculture, en particulier en ce qui concerne les tâches dangereuses. Elle prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises à cet égard, ainsi que leurs résultats, pour éliminer les tâches dangereuses dans ce secteur.

Article 7, paragraphe 1. Sanctions. La commission avait précédemment noté que la loi sur les victimes de traite et la prévention de la violence et l’USC prévoyaient des sanctions suffisamment efficaces et dissuasives pour les infractions suivantes: traite à des fins d’esclavage ou de travail forcé (titre 18, art. 1590); traite d’enfants à des fins sexuelles (titre 18, art. 1591(b)(2)); esclavage (titre 18, art. 1583 et 1584); travail forcé (titre 18, art. 1589); utilisation d’un enfant pour importer, exporter ou produire des substances soumises à un contrôle, ou pour commettre des infractions liées aux stupéfiants (titre 21, art. 841(b) et 861(b)). La commission avait aussi noté que les directives fédérales de 2000 augmentaient les sanctions prévues pour les infractions commises à l’encontre de personnes de moins de 18 ans, par exemple l’exploitation d’enfants à des fins de trafic de stupéfiants (art. 2 D1.2), de prostitution (art. 2 G1.1), de production de matériel pornographique (art. 2 G2.1 et 2 G2.3), ou pour commettre une infraction pénale (art. 3 B1.4). En outre, le gouvernement avait indiqué que le secrétaire du Travail avait proposé de faire passer de 11 000 à 50 000 dollars le plafond des amendes prévues dans le cas d’infractions aux normes du travail ayant entraîné pour l’enfant qui travaillait un handicap ou son décès. Le secrétaire du Travail avait également proposé de relever le plafond des peines prévues dans le cas d’infractions délibérées, ou récidives qui entraînaient des lésions corporelles graves pour l’enfant ou sa mort. La commission a pris note de l’information du gouvernement selon laquelle le budget de la présidence pour l’exercice 2004-2006 inclut une proposition visant à accroître les sanctions civiles (amendes) en cas d’infractions aux dispositions sur l’emploi des jeunes de la loi sur les normes du travail équitables, lorsque ces infractions ont entraîné la mort du jeune travailleur ou de graves blessures. La proposition a été soumise en 2005 au Congrès mais n’a pas été adoptée. La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les progrès accomplis dans le sens de l’adoption de cette proposition.

Point V du formulaire de rapport. Faisant suite à ses commentaires précédents, la commission avait pris note de l’information du gouvernement selon laquelle la loi sur la protection des victimes de traite, telle que modifiée par la loi (prorogation) sur le même sujet, oblige le ministre de la Justice à soumettre chaque année un rapport au Congrès sur les résultats des activités du gouvernement des Etats-Unis dans la lutte contre la traite de personnes, rapport qui indique, entre autres, le nombre de victimes de traite qui ont bénéficié de prestations et de services du gouvernement et le nombre d’enquêtes et de poursuites sur des cas de traite de personnes. La commission avait pris aussi note de l’indication du gouvernement selon laquelle, en 2004, le département de la Justice a intenté 12 procès pour infraction à la loi sur la protection des victimes de traite et obtenu 245 condamnations. En tout, en 2004, le département de la Justice a intenté des poursuites pour 29 cas de traite de personnes, ce qui représente plus du double du nombre des poursuites intentées en 2003. La plupart de ces cas comportaient des infractions contre des enfants. La commission note que, selon le gouvernement, en vertu de la loi de 2003 sur les voies de droit et les autres moyens en place pour mettre un terme aujourd’hui à l’exploitation d’enfants (PROTECT), il y a eu environ 60 enquêtes sur le tourisme sexuel, 27 mises en examen ou plaintes sur ces infractions et 16 condamnations. En ce qui concerne les programmes de lutte contre la pornographie mettant en scène des enfants qu’ont lancé l’Unité spéciale de lutte contre l’exploitation des enfants, y compris à des fins pornographiques et le FBI, la commission avait pris note de l’information du gouvernement selon laquelle, en Indiana, au Montana, au Texas, au Colorado et au Canada, 35 victimes ont été identifiées grâce au programme du FBI de surveillance de la situation des enfants en danger qui a été lancé en 2004 par l’unité du FBI qui est chargée d’identifier les personnes qui mettent en scène des enfants dans des images pornographiques. De plus, en 2004, la division du FBI chargée des enquêtes criminelles a entamé 67 enquêtes sur des enfants disparus, lesquelles ont débouché sur 118 arrestations et 26 mises en examen. Depuis le lancement en 2003 de cette initiative, qui vise à lutter contre la prostitution d’enfants, 80 enfants ont été retrouvés. La commission prend dûment note de cette information et prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur les pires formes de travail des enfants, notamment des copies ou des extraits de documents officiels, y compris des rapports d’inspection, des études et des enquêtes, ainsi que des informations sur la nature, l’ampleur et l’évolution des pires formes de travail des enfants, sur le nombre d’enfants couverts par les mesures qui donnent effet à la convention, et sur le nombre et la nature des infractions relevées, des enquêtes, des poursuites, des condamnations et des sanctions pénales infligées.

La commission espère que le gouvernement fera tout son possible pour prendre les mesures nécessaires dans un très proche avenir.