Observation (CEACR) - adopted 2007, published 97th ILC session (2008)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Indonesia (Ratification: 1998)

La Comisión toma nota de la información contenida en la memoria del Gobierno, así como de su respuesta a los comentarios de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) [actualmente Confederación Sindical Internacional (CSI)], de 2006. La Comisión toma nota de los comentarios de la CSI, de fecha 27 de agosto de 2007, respecto a violencia policial, despidos y actos de represalias contra huelguistas. La Comisión pide al Gobierno que comunique sus observaciones al respecto.

La Comisión toma nota de la entrada en vigor de la Ley núm. 2 sobre la Solución de Conflictos en las Relaciones Laborales de 2004.

1. Libertades civiles. Los comentarios anteriores de la Comisión se referían a la publicación de la Guía de conducta de la policía de Indonesia para el cumplimiento efectivo de la ley y el orden en los conflictos laborales, con la asistencia técnica de la OIT, y la necesidad de garantizar su aplicación práctica.

La Comisión toma de que en sus comentarios de 2006, la CIOSL se refiere a la continuada injerencia de la policía en los conflictos laborales, a efectos de romper las huelgas en diversas empresas, y que los dirigentes sindicales, son interrogados en virtud de una ley colonial que prohibía la oleada de «actos desagradables» no especificados contra los empleadores.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que los casos a los que se refiere la CIOSL fueron solucionados por las partes y añade que, con arreglo a la publicación de la Guía, la policía está autorizada a estar presente en las solución de los conflictos laborales, pero su función es la de mantenerse a una distancia, estrictamente por razones de seguridad. El Gobierno indica que la policía ya no desempeña ningún papel en la solución de los conflictos.

La Comisión pide al Gobierno que siga comunicando información sobre las medidas adoptadas, incluidas las instrucciones específicas dadas a la policía, a efectos de garantizar que se evite el peligro de una violencia excesiva a la hora de tratar de controlar las manifestaciones, que los arrestos se realicen sólo cuando se hubiesen cometido actos de violencia u otros actos delictivos graves, y que se llame a la policía en una situación de huelga, sólo cuando exista una genuina e inminente amenaza al orden público.

2. Derecho de asociación de los funcionarios públicos. En comentarios anteriores, la Comisión había solicitado al Gobierno que especificara todo acto o reglamentación que garantizara la aplicación del derecho de sindicación de los funcionarios públicos, con arreglo al artículo 44 de la ley núm. 21, de 2000, que proclama que los funcionarios públicos gozarán de libertad sindical y que la aplicación de ese derecho quedará regulado en una ley aparte. La Comisión toma nota de que la memoria del Gobierno no contiene información alguna al respecto. En comentarios anteriores, el Gobierno había indicado que no se había aún adoptado esa ley. La Comisión pide al Gobierno que indique, en su próxima memoria, las medidas que se han tomado para la adopción de una ley que garantice el ejercicio del derecho de sindicación a los funcionarios públicos, en virtud del artículo 4 de la ley núm. 21, de 2000, y que indique de qué manera se organizan en la práctica los funcionarios públicos, y qué legislación está pendiente de adopción, incluidas las estadísticas sobre el número de organizaciones de funcionarios en diversos niveles.

3. Derecho de asociación de los empleadores. La Comisión había solicitado al Gobierno que comunicara una copia de toda resolución dictada en torno al derecho de sindicación de los empleadores, en virtud del artículo 105, 1), de la Ley núm. 13 sobre Recursos Humanos, de 2003, que confiere este derecho a los empleadores, y añade que «las resoluciones relativas a las organizaciones de empresarios se determinarán y especificarán de conformidad con una legislación escrita válida». La Comisión toma nota de que la memoria del Gobierno no contiene información alguna al respecto. En comunicaciones anteriores, el Gobierno había indicado que las organizaciones de empleadores se regulan por la Ley núm. 1, de 1987, sobre la Cámara de Comercio e Industria (KADIN). La reglamentación básica interna de la KADIN, establece que la APINDO (la principal asociación de empleadores) es una rama de la KADIN, que trata de las relaciones de trabajo y de los asuntos laborales. La Comisión pide al Gobierno que comunique, en su próxima memoria, una copia de la ley núm. 1, de 1987, así como la reglamentación interna de la KADIN, y que especifique si pueden constituirse en general otras organizaciones de empleadores, independientemente de la KADIN.

4. Condiciones para el ejercicio del derecho de huelga. En comentarios anteriores, la Comisión había señalado que, para que una huelga se considerara legal, debía llevarse a cabo en seguimiento a un «fracaso en las negociaciones» (artículo 3 del decreto ministerial núm. KEP.232/MEN/2003) y que las negociaciones se considerarán fracasadas, sólo si ambas partes hacen una declaración a tal efecto en las actas de la negociación (artículo 4 del mencionado decreto). Al tiempo que toma nota de la memoria del Gobierno, según la cual el derecho de huelga es un derecho básico que debería llevarse a cabo legalmente, con orden y pacíficamente, como consecuencia de unas negociaciones fracasadas, la Comisión recuerda una vez más que las condiciones estipuladas en la ley para el ejercicio del derecho de huelga no deberían ser tales que el ejercicio de ese derecho se vea dificultado sumamente o sea incluso imposible en la práctica. La Comisión pide al Gobierno que indique, en su próxima memoria, las medidas adoptadas o contempladas para enmendar el artículo 4 del decreto ministerial núm. KEP.232/MEN/2003, de modo que pueda llegarse a un resultado a fin de que la constatación del fracaso de las negociaciones, que es una condición para que las acciones de huelga sean legales, sea realizada por un órgano independiente o que se deje a la determinación unilateral de las partes en el conflicto.

5. La Comisión toma nota asimismo de que la CIOSL indica que la ley contiene más condiciones restrictivas para el ejercicio del derecho de huelga, como, por ejemplo, la exigencia de indicar el momento final de la huelga antes de su inicio. Al tiempo que toma nota de que el Gobierno no ha respondido a esos comentarios, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que comunique sus observaciones al respecto.

6. Agotamiento de los procedimientos de mediación/conciliación. La Comisión toma nota de los comentarios formulados por la CIOSL, según los cuales la Ley núm. 2 sobre Solución de Conflictos en las Relaciones Laborales, de 2004, impone, como condición previa a las acciones legales de huelga, un largo proceso de mediación. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a los comentarios de la CIOSL, según la cual la huelga es un derecho básico que debería llevarse a cabo legalmente, en orden y pacíficamente, como consecuencia del fracaso de las negociaciones, y en tanto se cumplan esas condiciones, el trabajador no infringe la ley. La Comisión indica que los artículo 3, 2), 4, 4), 15 y 25 de la Ley núm. 2 sobre Solución de Conflictos en las Relaciones Laborales, de 2004, parece establecer: i) un período inicial de 30 días laborales durante los cuales se debería intentar solucionar los conflictos mediante negociaciones bipartitas (artículo 3, 2)); ii) un período de tiempo (no especificado), en el cual las partes son invitadas a presentar su conflicto en la oficina de recursos humanos y a seleccionar entre la conciliación o el arbitraje, y si fracasaran en la selección de una de éstas, la oficina de recursos humanos trasladará dentro de los siete días laborales siguientes el conflicto a la mediación (artículo 4, 4)); iii) un período adicional de 30 días laborales reservados a la mediación (artículo 15); iv) se reservarán 30 días laborales a la conciliación (artículo 25); o v) si fracasa la mediación/conciliación, los artículos 5 y 14 disponen que una de las partes puede trasladar el conflicto al Tribunal de Relaciones de Trabajo para su arbitraje (véanse, al respecto, los comentarios de la Comisión en relación con el Convenio núm. 98).

La Comisión toma nota de que el texto de la ley núm. 2, de 2004, no indica explícitamente si las partes pueden realizar acciones de huelga mientras la mediación/conciliación esté en curso o si deberían esperar a que concluyeran esos largos procedimientos antes de que pudieran realizar acciones laborales legales. La Comisión toma nota de que la exigencia previa de agotar los procedimientos, que se extienden por más de 60 días laborales (tres meses) para llevar a cabo una huelga legal, dificultaría mucho el ejercicio del derecho de huelga o incluso lo imposibilitaría en la práctica. La Comisión pide al Gobierno que indique las medidas adoptadas o contempladas para enmendar los artículos 3, 2), 4, 4), 15 y 25 de la Ley núm. 2 sobre Solución de Conflictos en las Relaciones Laborales, de 2004, de modo que: i) se reduzca el período de tiempo acordado a los procedimientos de mediación/conciliación, en casos en los que el agotamiento de la mediación/conciliación constituya una condición para el ejercicio legal del derecho de huelga; o ii) se garantice que el agotamiento de la mediación/conciliación, no sea una condición previa para el ejercicio legal del derecho de huelga.

7. Objetivos de las huelgas. La Comisión había solicitado al Gobierno que indicara si los trabajadores pueden recurrir a la huelga en protesta por la política social y económica, sin sanciones. La Comisión toma nota de que la memoria del Gobierno no contiene información alguna al respecto. La Comisión señala, sin embargo, que pareciera desprenderse de los artículos 3 y 4 del decreto ministerial núm. KEP.232/MEN/2003 (véase más arriba), que la posibilidad de huelgas está vinculado con la negociación de un convenio colectivo a nivel de empresa. Además, de la información comunicada por el Gobierno en su memoria en relación con el Convenio núm. 98, pareciera derivarse que las federaciones y las confederaciones no entablan negociaciones por encima de los niveles de empresa. La Comisión señala que lo anterior parece excluir la posibilidad de realizar acciones laborales en cuestiones de política general, social y económica. La Comisión recuerda que, si bien las huelgas netamente políticas no entran en el campo de aplicación de la libertad sindical, las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida [véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, 1994, párrafo 165]. La Comisión pide al Gobierno que indique, en su próxima memoria, las medidas adoptadas o contempladas para permitir que las federaciones y las confederaciones sindicales realicen acciones laborales vinculadas con las cuestiones de la política general, social y económica.

8. Restricciones al derecho de huelga en los servicios esenciales. La Comisión toma nota de los comentarios de la CIOSL, según los cuales el artículo 5 del decreto ministerial núm. KEP.232/MEN/2003, dispone que las huelgas en «las empresas que atienden los intereses del público general y/o las empresas cuyas actividades pusieran en peligro la seguridad de la vida humana si la suspensión es declarada ilegal» (reglamentación ministerial KEP.232/MEN/2003), sin especificar qué tipos de empresas se incluyen en esta clasificación, dejando, así, el asunto a la discreción del Gobierno. Según la CIOSL, se han prohibido en la práctica las huelgas en el sector público, en los servicios esenciales y en las empresas que sirven a los intereses públicos. La Comisión toma nota de que, según el Gobierno, en consonancia con la nota explicativa sobre el artículo 139 de la Ley núm. 13 sobre Recursos Humanos, de 2003, las empresas que sirven a los intereses públicos y/o a las empresas cuyas actividades interrumpidas por huelgas ponen en peligro la seguridad de la vida humana, son los hospitales, el departamento de extinción de incendios, los servicios de ferrocarriles, las empresas a cargo de los canales, aquellas encargadas de la regulación del tráfico aéreo y aquellas a cargo del tráfico marítimo. En este sentido, la Comisión remite al Gobierno a sus comentarios que figuran más adelante en torno a los servicios ferroviarios.

9. Restricciones al derecho de huelga en los servicios ferroviarios. La Comisión había solicitado al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para garantizar que los empleados ferroviarios pudiesen ejercer plenamente el derecho de huelga sin sanciones. La Comisión toma nota de que la memoria del Gobierno no contiene información alguna al respecto. En memorias anteriores, el Gobierno había indicado que la nota explicativa al artículo 139 de la Ley núm. 13 sobre Recursos Humanos, de 2003, dispone que sólo los funcionarios de cruces ferroviarios están incluidos entre los trabajadores relacionados con la seguridad pública, puesto que tienen funciones específicas que difieren de las de otros trabajadores ferroviarios. En consecuencia, pueden ir a la huelga mientras alguien esté de turno. Recordando que los servicios ferroviarios no pueden considerarse, de manera general, como servicios esenciales, la Comisión pide al Gobierno que indique, en su próxima memoria, las medidas adoptadas o contempladas para garantizar que el artículo 139 de la Ley núm. 13 sobre Recursos Humanos sólo pueda invocarse para restringir el derecho de huelga de los trabajadores de cruces ferroviarios.

10. Sanciones por acciones de huelga. En comentarios anteriores, la Comisión había solicitado al Gobierno que enmendara su legislación para garantizar que las sanciones que puedan imponerse en virtud del artículo 185 de la Ley sobre Recursos Humanos por acciones de huelga ilegales no sean desproporcionadas, puesto que pueden imponerse fuertes sanciones por violaciones al artículo 139 de la Ley sobre Recursos Humanos (uno a cuatro años de reclusión y/o una multa de 100 millones de rupias a 400 millones de rupias). La Comisión toma nota de que la memoria del Gobierno no comunica información al respecto y pide nuevamente al Gobierno que enmiende las sanciones impuestas en virtud del artículo 185 de la Ley sobre Recursos Humanos por acciones de huelga ilegales en violación del artículo 139 de la Ley sobre Recursos Humanos, a efectos de garantizar que tales sanciones no sean desproporcionadas respecto de la gravedad del delito. La Comisión señala a este respecto, que todo acto de violencia puede ser siempre objeto de sanciones penales. Sin embargo, la participación en una huelga pacífica no debería ser objeto de sanciones penales.

11. La Comisión toma nota de los comentarios de la CIOSL, según los cuales, en virtud del artículo 6, 2) y 3) del decreto ministerial núm. KEP.232/MEN/2003, en caso de una huelga ilegal, el empleador podrá realizar dos advertencias por escrito dentro de un período de siete días, para que los trabajadores regresen al trabajo, y si los trabajadores no respondieran, se considerará que han renunciado. Según la CIOSL, tales advertencias son utilizadas en general por los empleadores como tácticas de intimidación contra los huelguistas. La Comisión toma nota de los hechos relativos a los casos llevados al Comité de Libertad Sindical (por ejemplo, el caso núm. 2472, 348.º informe), según los cuales los empleadores tienen la posibilidad de presentar recursos por escrito, y, en caso de no contarse con una respuesta, considerar que los trabajadores han renunciado, pendientes de un fallo final en cuanto a la legalidad de la huelga por parte de un órgano imparcial. En esos casos, el empleador puede suspender a los trabajadores en consideración, al tiempo que espera el fallo de ilegalidad por parte del órgano competente, y, al llegar a este punto, el empleador está autorizado para despedir retroactivamente a los trabajadores. La Comisión señala que, como consecuencia de esta práctica, junto con los numerosos y rigurosos requisitos legales que dificultan mucho la realización de huelgas legales, si no las hacen imposibles en la práctica, los trabajadores corren el riesgo de ser despedidos, en un contexto de incertidumbre, en cuanto a la legalidad de su huelga. Todo es susceptible de intimidar a los trabajadores para que abandonen la huelga. Ante esta situación, la Comisión es de la opinión de que la presentación de recursos de retorno al trabajo por parte del empleador, sólo deberían ser posibles después de un fallo final por parte de un órgano independiente, en el sentido de que una huelga es de hecho ilegal y no está pendiente de tal decisión. La Comisión pide al Gobierno que indique, en su próxima memoria, las medidas adoptadas para enmendar el artículo 6, 2) y 3) del decreto ministerial núm. KEP.232/MEN/2003, para garantizar que los empleadores no emitan advertencias por escrito a los trabajadores en huelga para que regresen al trabajo antes de un fallo por parte de un órgano independiente, de que una huelga es ilegal.

12. Disolución y suspensión de organizaciones por parte de la autoridad administrativa. La Comisión había tomado nota de que, si los funcionarios sindicales violan el artículo 21 o el artículo 31 de la Ley núm. 21 sobre Sindicatos/Gremios, de 2000, al no informar al Gobierno de todo cambio en la constitución o en los estatutos de los sindicatos, dentro de los 30 días, o que incumplen la obligación de informar de toda asistencia financiera procedente de fuentes del extranjero, podrán imponerse graves sanciones en virtud del artículo 42 de la Ley sobre Sindicatos/Gremios, es decir, la revocación y la pérdida de derechos sindicales o su suspensión. La Comisión había solicitado al Gobierno que derogara la referencia a los artículos 21 y 31 en el artículo 42 de la Ley sobre Sindicatos/Gremios, a efectos de otorgar medios que no sean la suspensión de derechos sindicales por la rectificación de los retrasos en la notificación. La Comisión había tomado nota asimismo de que la legislación que exigía la autorización de que un sindicato nacional aceptara una asistencia financiera de una organización internacional de trabajadores, infringe el derecho de afiliación a organizaciones internacionales de trabajadores y de beneficiarse de tal afiliación, y solicitaba al Gobierno que comunicara más información sobre la manera en que se aplicaba en la práctica la obligación de informar de toda asistencia financiera procedente del extranjero. La Comisión toma nota de que la memoria del Gobierno no contiene información alguna al respecto. El Gobierno había indicado en el pasado que aún aplica una reglamentación que obliga a los sindicatos a informar de toda asistencia financiera procedente del extranjero, con arreglo al artículo 31 de la Ley sobre Sindicatos/Gremios, a efectos de garantizar que la asistencia se utilice para la mejora del bienestar de los afiliados sindicales y no para otras finalidades improcedentes. Además, la sanción prevista en el artículo 42, se dirige a garantizar que los sindicatos tienen disciplina administrativa y que no fue aplicado hasta la actualidad.

Al tiempo que toma nota del hecho de que nunca se aplicó el artículo 42 y de que, según el Gobierno, sirve, sobre todo, con un objetivo disuasorio, la Comisión considera que la sanción de suspensión por incumplimiento de informar de un cambio en la constitución o en los estatutos de los sindicatos (como consecuencia de los artículos 21 y 42 de la Ley sobre Sindicatos/Gremios), es claramente desproporcionada, y que el artículo 31, 1), leído juntamente con el artículo 42, equivale a solicitar la autorización previa para la recepción de fondos del extranjero, que está en contradicción con los artículos 3 y 6 del Convenio (por el contrario, no existe infracción del Convenio si, por ejemplo, los controles se limitan a la obligación de presentar periódicamente informes financieros [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 125]). La Comisión pide nuevamente al Gobierno que indique, en su próxima memoria, las medidas adoptadas o contempladas para derogar la referencia a los artículos 21 y 31, en el artículo 42 de la Ley sobre Sindicatos/Gremios.

13. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de que el artículo 42 de la Ley núm. 21 sobre Sindicatos/Gremios, de 2000, también prevé sanciones administrativas de revocación de un número de registro de los sindicatos (y la consiguiente pérdida de los derechos sindicales), en caso de una afiliación sindical que pase a ser inferior al número requerido. En particular, la Comisión había tomado nota de que existe una posibilidad de recurrir a un órgano judicial contra las instituciones del Gobierno que adoptan tal decisión de conformidad con la Ley núm. 5 sobre el Tribunal Administrativo, de 1986, y había solicitado al Gobierno que indicara si el recurso suspende el efecto de la sanción hasta que se hubiese dictado un fallo y que comunicara una copia de la ley núm. 5, de 1986. En memorias anteriores, el Gobierno había indicado que el recurso no había tenido el efecto de suspender la sanción y que la ley núm. 5, de 1986, había sido enmendada por la ley núm. 9, de 2004.

Al tiempo que toma nota de que la última memoria del Gobierno no contiene información alguna al respecto, la Comisión señala nuevamente que las medidas de disolución y de suspensión de sindicatos por parte de la autoridad administrativa, implican un serio riesgo de injerencia en la propia existencia de las organizaciones y deberían, por tanto, acompañarse de todas las garantías necesarias, especialmente de las salvaguardias judiciales oportunas, a efectos de evitar el riesgo de actuaciones arbitrarias. De este modo, la organización afectada por tales medidas deberá, no sólo tener el derecho de interponer un recurso ante un órgano judicial independiente e imparcial, sino que la decisión administrativa no debería surtir efecto antes de que se hubiese pronunciado una decisión final [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 185]. La Comisión pide al Gobierno que indique, en su próxima memoria, las medidas adoptadas o contempladas para garantizar que las medidas de disolución o de suspensión de los sindicatos por parte de la autoridad administrativa, no surta efecto antes de que el Tribunal Administrativo hubiese pronunciado una decisión final, en caso de recurso.