Observation (CEACR) - adopted 2007, published 97th ILC session (2008)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Indonesia (Ratification: 1998)

La commission prend note des informations contenues dans le rapport du gouvernement ainsi que de sa réponse aux commentaires formulés par la Confédération internationale des syndicats libres (CISL), désormais Confédération syndicale internationale (CSI), en 2006. Elle prend note des commentaires formulés par la CSI dans une communication du 27 août 2007, qui concerne des actes de violence commis par la police, des licenciements et des représailles visant des grévistes. La commission prie le gouvernement de fournir ses observations à cet égard.

La commission prend note de l’entrée en vigueur de la loi n^o 2 de 2004 relative aux conflits du travail.

1. Libertés publiques. Les précédents commentaires de la commission concernaient la publication d’un code de conduite pour la police indonésienne, portant sur le maintien de l’ordre public et le respect du droit lors des conflits du travail, élaboré avec l’assistance technique du BIT; ils concernaient aussi la nécessité d’appliquer ce code.

La commission note que, dans ses commentaires de 2006, la CISL indique que la police intervient constamment lors de conflits du travail pour briser les grèves dans différentes compagnies, et que les dirigeants syndicaux sont interrogés en vertu d’une loi de la période coloniale interdisant les «actes déplaisants» envers les employeurs, sans que la teneur de ces actes ne soit précisée.

La commission note que, pour le gouvernement, les parties ont trouvé un accord en ce qui concerne les affaires mentionnées par la CISL. Le gouvernement ajoute qu’en vertu du code publié la police est autorisée à assister au règlement des conflits du travail; toutefois, elle est censée garder une distance et n’être présente que pour des questions de sécurité. Le gouvernement indique que la police ne joue plus aucun rôle dans le règlement des conflits.

La commission prie le gouvernement de continuer à transmettre des informations sur les mesures prises, y compris les instructions spécifiques données à la police, pour éviter des violences excessives lorsque la police tente de maîtriser des manifestations et pour s’assurer qu’elle procède à des arrestations uniquement lorsque des actes de violence ou d’autres infractions graves sont commis, et qu’elle n’intervient dans les grèves que lorsqu’il existe une menace réelle et imminente pour l’ordre public.

2. Droit syndical des fonctionnaires. Dans de précédents commentaires, la commission avait prié le gouvernement de préciser quelle loi ou quel règlement garantit l’exercice du droit des fonctionnaires de se syndiquer, conformément à l’article 44 de la loi n^o 21 de 2000 aux termes duquel les fonctionnaires jouissent de la liberté syndicale et l’exercice du droit d’organisation sera régi par une loi distincte. La commission note que le rapport du gouvernement ne contient aucune information sur ce point. Dans de précédentes communications, le gouvernement avait indiqué qu’aucune loi de ce type n’avait encore été adoptée. La commission prie le gouvernement d’indiquer, dans son prochain rapport, les mesures prises pour adopter une loi garantissant l’exercice du droit syndical pour les fonctionnaires, conformément à l’article 44 de la loi n^o 21 de 2000, de préciser comment les fonctionnaires exercent leur droit syndical en pratique, la législation n’ayant pas encore été adoptée, et de transmettre des statistiques sur le nombre d’organisations de fonctionnaires aux différents niveaux.

3. Droit d’organisation des employeurs. La commission avait demandé au gouvernement de communiquer copie des décisions concernant le droit des employeurs de s’organiser. En effet, l’article 105(1) de la loi n^o 13 de 2003 sur la main-d’œuvre consacre ce droit pour les employeurs et précise que les décisions concernant les organisations d’entrepreneurs seront prises conformément à la législation applicable. La commission note que le rapport du gouvernement ne contient aucune information sur ce point. Dans de précédentes communications, le gouvernement avait indiqué que les organisations d’employeurs étaient régies par la loi n^o 1 de 1987 relative à la Chambre de commerce et d’industrie (KADIN). Le statut interne de la KADIN dispose que l’APINDO (la principale association d’employeurs) est une branche de la KADIN qui s’occupe des relations professionnelles et des questions de travail. La commission prie le gouvernement de transmettre, dans son prochain rapport, copie de la loi n^o 1 de 1987, ainsi que du règlement interne de la KADIN, et de préciser si, en général, d’autres organisations d’employeurs peuvent être établies indépendamment de la KADIN.

4. Conditions d’exercice du droit de grève. Dans de précédents commentaires, la commission avait noté que, pour qu’une grève soit légale, elle ne peut avoir lieu que si les négociations ont échoué (art. 3 du décret ministériel n^o KEP.232/MEN/2003) et que l’on considère que les négociations ont échoué seulement lorsque les deux parties ont formulé une déclaration dans ce sens, dans les procès-verbaux de la négociation (art. 4 du décret). Notant, d’après le rapport du gouvernement, que le droit de grève est un droit fondamental qui doit s’exercer dans les limites de la loi, en respectant une certaine organisation et de manière pacifique lorsque les négociations ont échoué, la commission rappelle que les conditions légales à l’exercice du droit de grève ne doivent pas être telles qu’il devienne très difficile, voire impossible, d’exercer ce droit en pratique. La commission prie le gouvernement d’indiquer, dans son prochain rapport, les mesures prises ou envisagées pour modifier l’article 4 du décret ministériel n^o KEP.232/MEN/2003 afin qu’une décision constatant l’échec des négociations, qui est une condition à l’organisation légale de grèves, soit faite par un organe indépendant ou par une décision unilatérale des parties au différend.

5. La commission note que, d’après la CISL, la loi contient d’autres conditions restrictives à l’exercice du droit de grève, notamment l’obligation d’indiquer à quel moment la grève prendra fin avant qu’elle ne commence. Notant que le gouvernement n’a pas répondu à ces commentaires, la commission le prie à nouveau de communiquer les observations qu’il souhaiterait faire sur ce point.

6. Epuisement des procédures de médiation/de conciliation. D’après les commentaires formulés par la CISL, la commission note que la loi n^o 2 de 2004 relative aux conflits du travail prévoit une condition préalable à l’organisation de grèves: une longue procédure de médiation. D’après la réponse du gouvernement aux commentaires de la CISL, la commission note que le droit de grève est un droit fondamental qui doit s’exercer dans les limites de la loi, en respectant une certaine organisation et de manière pacifique lorsque les négociations ont échoué, et que, tant que ces conditions sont remplies, le travailleur ne contrevient pas à la loi. La commission fait observer que les articles 3(2), 4(4), 15 et 25 de la loi n^o 2 de 2004 relative aux conflits du travail semblent prévoir: i) une période initiale de trente jours ouvrables pendant laquelle il faut s’employer à régler les différends au moyen de négociations bipartites (art. 3(2)); ii) un délai, dont la durée n’est pas précisée, pendant lequel les parties sont invitées à soumettre le conflit à l’office de la main-d’œuvre et à choisir la conciliation ou l’arbitrage; si elles ne parviennent pas à faire un choix, l’office de la main-d’œuvre dispose d’un délai de sept jours ouvrables pour ouvrir une procédure de médiation (art. 4(4)); iii) un délai supplémentaire de trente jours ouvrables prévu pour la médiation (art. 15); iv) un délai de trente jours ouvrables prévu pour la conciliation (art. 25); ou v) si la médiation/la conciliation n’aboutit pas, les articles 5 et 14 disposent que l’une des parties peut soumettre le conflit au tribunal des relations du travail en vue d’un arbitrage (voir sur ce point les commentaires formulés par la commission à propos de la convention n^o 98).

La commission note que le texte de la loi n^o 2 de 2004 n’indique pas explicitement si les parties peuvent faire grève lorsqu’une procédure de médiation/de conciliation est en cours, ou si elles doivent attendre que ces longues procédures soient menées à terme avant de pouvoir faire grève en toute légalité. La commission note que la condition préalable selon laquelle, pour organiser une grève en toute légalité, il faut épuiser des procédures qui durent plus de soixante jours (trois mois) risque de rendre l’exercice du droit de grève très difficile, voire impossible en pratique. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour modifier les articles 3(2), 4(4), 15 et 25 de la loi n^o 2 de 2004 relative aux conflits du travail afin: i) de réduire le délai prévu pour les procédures de médiation/de conciliation lorsque l’épuisement de ces procédures est une condition à l’exercice légal du droit de grève; ou ii) de s’assurer que l’épuisement des procédures de médiation/de conciliation n’est pas une condition préalable à l’exercice légal de ce droit.

7. Objectifs des grèves. La commission avait prié le gouvernement d’indiquer si les travailleurs, sans encourir de sanction, peuvent faire grève pour protester contre la politique sociale et économique. Elle note que le rapport du gouvernement ne contient aucune information sur ce point. Toutefois, elle fait observer que, d’après les articles 3 et 4 du décret ministériel n^o KEP.232/MEN/2003 (voir plus haut), il semble que la possibilité de faire grève soit liée à la négociation d’une convention collective au niveau de l’entreprise; il semble aussi, d’après les informations communiquées par le gouvernement dans son rapport sur la convention n^o 98, que les fédérations et les confédérations ne participent pas aux négociations à des niveaux qui dépassent celui de l’entreprise. A la lumière de ce qui précède, la commission relève qu’il ne semble pas possible de faire grève pour des questions générales de politique sociale et économique. La commission rappelle que les grèves de nature purement politique n’entrent pas dans le champ d’application de la liberté syndicale; les organisations chargées de défendre les intérêts socio-économiques et professionnels des travailleurs devraient en principe pouvoir utiliser la grève pour appuyer leur position dans la recherche de solutions aux problèmes posés par les grandes orientations de la politique économique et sociale qui ont des répercussions immédiates pour leurs membres, et plus généralement pour les travailleurs, notamment en matière d’emploi, de protection sociale et de niveau de vie (étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 165). La commission prie le gouvernement d’indiquer, dans son prochain rapport, les mesures prises ou envisagées pour autoriser les fédérations et confédérations syndicales à participer à des grèves liées à des questions générales de politique sociale et économique.

8. Restrictions au droit de grève dans les services essentiels. D’après les commentaires de la CISL, la commission note que, aux termes de l’article 5 du décret ministériel n^o KEP.232/MEN/2003, les grèves organisées dans des entreprises qui servent l’intérêt général et/ou des entreprises dans lesquelles une interruption des activités risque de mettre en danger la vie humaine sont illégales; toutefois, cet article ne précise pas quelles entreprises sont concernées par cette définition, laissant la question à l’appréciation du gouvernement. D’après la CISL, des grèves ont été interdites dans le secteur public, les services essentiels et les entreprises servant l’intérêt général. La commission note que, d’après le gouvernement, conformément à la note explicative sur l’article 139 de la loi n^o 13 de 2003 sur la main-d’œuvre, les entreprises répondant à des intérêts publics et/ou les entreprises dans lesquelles une interruption des activités par des grèves mettrait en danger des vies humaines comprennent les hôpitaux, les services de lutte contre l’incendie, les chemins de fer, les canaux et les trafics aérien et maritime. La commission renvoie le gouvernement aux commentaires qu’elle formule à propos des chemins de fer.

9. Restrictions au droit de grève dans les chemins de fer. La commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour s’assurer que les employés des chemins de fer peuvent exercer pleinement le droit de grève sans encourir de sanction. Elle note que le rapport du gouvernement ne contient aucune information en la matière. Dans de précédents rapports, le gouvernement avait indiqué qu’aux termes de la note explicative sur l’article 139 de la loi sur la main-d’œuvre seuls les cheminots font partie des travailleurs dont les tâches relèvent de la sécurité publique, étant donné que leurs fonctions diffèrent de celles des autres salariés des chemins de fer; par conséquent, ils peuvent faire grève à condition que le service soit assuré. Rappelant que les services des chemins de fer ne peuvent être considérés comme un service essentiel, la commission demande au gouvernement d’indiquer, dans son prochain rapport, les mesures prises ou envisagées pour que l’article 139 de la loi sur la main-d’œuvre (loi n^o 13) ne puisse être utilisé que pour restreindre le droit de grève des cheminots dont les tâches relèvent de la sécurité publique.

10. Sanctions en cas de grève. Dans de précédents commentaires, la commission avait prié le gouvernement de modifier sa législation afin de s’assurer que les sanctions prévues en cas de grève illégale ne soit pas disproportionnées, étant donné que de lourdes sanctions en vertu de l’article 185 de la loi sur la main-d’œuvre peuvent être appliquées en cas d’infraction à l’article 139 de la loi sur la main-d’œuvre (de un à quatre ans d’emprisonnement et/ou des amendes allant de 100 à 400 millions de roupies). Notant que le rapport du gouvernement ne contient aucune information sur ce point, la commission prie à nouveau le gouvernement de modifier les sanctions prévues en vertu de l’article 185 de la loi sur la main-d’œuvre pour les personnes qui font grève en contrevenant à l’article 139 de la loi sur la main-d’œuvre afin de s’assurer que ces sanctions ne sont pas disproportionnées par rapport à la gravité de l’infraction. La commission souligne à cet égard que tout acte de violence peut toujours être sanctionné pénalement. Toutefois, la participation à une grève pacifique ne devrait pas faire l’objet de sanctions pénales.

11. D’après les commentaires de la CISL, la commission note que, aux termes de l’article 6(2) et (3) du décret ministériel n^o KEP.232/MEN/2003, en cas de grève illégale, l’employeur peut adresser aux travailleurs, dans un délai de sept jours, deux lettres d’avertissements afin qu’ils reprennent le travail; si les travailleurs ne répondent pas, on considère qu’ils ont démissionné. D’après la CISL, les employeurs ont fréquemment recours à cette possibilité pour intimider les grévistes. D’après les faits concernant des cas portés devant le Comité de la liberté syndicale (par exemple le cas n^o 2472, 348^e rapport), la commission note que l’employeur peut adresser des lettres d’avertissements et que, s’il n’obtient pas de réponse, il considère que les travailleurs ont démissionné en attendant qu’un organe impartial prenne une décision définitive où il se prononce sur la légalité de la grève. L’employeur peut interrompre l’activité du travailleur en question en attendant que l’organe compétent se prononce. Si ce dernier estime que la grève est illégale, l’employeur peut licencier les travailleurs rétroactivement. La commission fait observer qu’en raison de cette pratique et des conditions légales nombreuses et strictes rendant l’organisation de grèves très difficile, voire impossible en pratique, les travailleurs risquent d’être licenciés sans savoir si leur grève est légale; cela risque de les dissuader de poursuivre la grève. Dans ces conditions, la commission estime que l’employeur ne devrait pouvoir adresser de lettres d’avertissements aux travailleurs pour leur demander de reprendre le travail que lorsqu’un organe indépendant a estimé que la grève était illégale, et non en attendant qu’il se prononce. La commission prie le gouvernement d’indiquer, dans son prochain rapport, les mesures prises pour modifier l’article 6(2) et (3) du décret ministériel n^o KEP.232/MEN/2003, afin que les employeurs ne puissent adresser d’avertissement aux grévistes pour qu’ils reprennent le travail avant qu’un organe indépendant n’ait rendu de décision définitive où il estime que la grève est illégale.

12. Dissolution et suspension d’organisations par l’autorité administrative. La commission avait noté que les dirigeants syndicaux qui enfreignent l’article 21 ou l’article 31 de la loi n^o 21 de 2000 sur les syndicats et les organisations de travailleurs – soit en n’informant pas le gouvernement de modifications à apporter à la constitution ou aux statuts du syndicat dans un délai de trente jours, soit en n’indiquant pas que le syndicat bénéficie d’une aide financière de l’étranger –, encourent de graves sanctions, conformément à l’article 42 de la loi sur les syndicats/organisations de travailleurs (révocation, perte des droits syndicaux ou suspension). La commission avait prié le gouvernement de supprimer la référence qui est faite aux articles 21 et 31 dans l’article 42 de la loi susmentionnée afin de prévoir d’autres moyens que la suspension des droits syndicaux dans le cas où un dirigeant syndical ne respecterait pas les délais prévus pour signaler la modification de la constitution ou des statuts du syndicat. La commission avait fait observer qu’une législation imposant à un syndicat national d’obtenir une autorisation pour recevoir une aide financière d’une organisation internationale de travailleurs porte atteinte au droit de s’affilier à des organisations internationales de travailleurs et de bénéficier d’une telle affiliation. Elle avait demandé au gouvernement de fournir plus de précisions sur la manière dont l’obligation de procéder à une déclaration sur toute aide financière provenant de sources étrangères s’applique dans la pratique. La commission note que le rapport du gouvernement ne contient aucune information sur ce point. Le gouvernement avait indiqué auparavant qu’il continuait d’appliquer une réglementation obligeant les syndicats à signaler qu’ils bénéficient d’une assistance financière de l’étranger (art. 31 de la loi susmentionnée) afin de s’assurer que cette assistance sert à améliorer la situation des travailleurs syndiqués et non à d’autres fins inappropriées. Par ailleurs, la sanction prévue à l’article 42 vise à garantir la discipline administrative des syndicats, mais n’a jamais été appliquée à ce jour.

Tout en notant que l’article 42 n’a jamais été appliqué et que, d’après le gouvernement, il a essentiellement un caractère dissuasif, la commission estime que la peine de suspension appliquée lorsqu’un syndicat n’indique pas les modifications apportées à sa constitution ou à ses statuts (art. 21 et 42 de la loi) est manifestement disproportionnée. Elle estime aussi que l’article 31(1), lu conjointement avec l’article 42, équivaut à exiger une autorisation préalable pour recevoir des fonds de l’étranger, ce qui est contraire aux articles 3 et 6 de la convention (en revanche, il n’y a pas violation de la convention si, par exemple, le contrôle se borne à une obligation de soumettre des rapports financiers périodiques (voir étude d’ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective de 1994, paragr. 125)). La commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer, dans son prochain rapport, les mesures prises ou envisagées pour supprimer la référence faite aux articles 21 et 31 dans l’article 42 de la loi sur les syndicats/organisations de travailleurs.

13. Dans de précédents commentaires, la commission avait noté que l’article 42 de la loi n^o 21 de 2000 sur les syndicats/organisations de travailleurs prévoit une sanction administrative, à savoir l’annulation de l’enregistrement du syndicat (et par conséquent la perte des droits de celui-ci) dans le cas où ses effectifs tomberaient en deçà du minimum prévu dans la législation. La commission avait noté en particulier que la loi n^o 5 de 1986 relative aux tribunaux administratifs permet de recourir à une instance judiciaire dans le cas où une institution gouvernementale prendrait une décision de ce type. La commission avait demandé au gouvernement d’indiquer si le recours suspendait l’effet de la sanction tant qu’un jugement n’aurait pas été prononcé. Elle lui avait également demandé de communiquer copie de la loi n^o 5 de 1986. Dans de précédents rapports, le gouvernement a indiqué que le recours n’avait pas pour effet de suspendre la sanction et que la loi n^o 5 de 1986 avait été modifiée par la loi n^o 9 de 2004.

Notant que le dernier rapport du gouvernement ne contient aucune information sur ce point, la commission fait à nouveau observer que les mesures de dissolution et de suspension de syndicats par l’autorité administrative comportent un grave risque d’ingérence dans l’existence même des organisations et que ces mesures devraient être assorties de toutes les garanties nécessaires, en particulier des garanties judiciaires adéquates, afin d’éviter le risque de mesures arbitraires. Par conséquent, l’organisation visée par de telles mesures doit pouvoir former un recours devant un organe judiciaire indépendant et impartial; de plus, la décision administrative ne devrait pas pouvoir prendre effet avant qu’une décision finale ne soit rendue (voir étude d’ensemble de 1994, paragr. 185). La commission prie le gouvernement d’indiquer, dans son prochain rapport, les mesures prises ou envisagées pour que, en cas de recours, les mesures de dissolution ou de suspension de syndicats par l’autorité administrative ne prennent pas effet avant qu’une décision finale ne soit rendue par le Tribunal administratif.