Observation (CEACR) - adopted 2007, published 97th ILC session (2008)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Belarus (Ratification: 1956)

La Comisión toma nota de la información que contiene la memoria del Gobierno, de las conclusiones del Comité de Libertad Sindical en su revisión de las medidas tomadas por el Gobierno para implementar las recomendaciones realizadas por la Comisión de Encuesta (véase 345.º informe, aprobado por el Consejo de Administración en su 298.ª reunión) y del debate que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en junio de 2007. Asimismo, la Comisión toma nota de los informes de las misiones llevadas a cabo en Belarús en enero de 2007 (participación en un seminario para jueces y funcionarios de la fiscalía) y en junio de 2007 (en respuesta a la solicitud formulada por la Comisión de Aplicación de Normas en 2007). La Comisión también toma nota de los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI) sobre la aplicación del Convenio en la legislación y en la práctica. Por último, la Comisión toma nota de que según la memoria del Gobierno, en febrero y en mayo de 2007, se llevaron a cabo en Ginebra consultas sobre las recomendaciones de la Comisión de Encuesta entre representantes gubernamentales y de la Oficina.

La Comisión recuerda que en todos sus principales comentarios ha planteado cuestiones directamente relacionadas con las recomendaciones de la Comisión de Encuesta.

Artículo 2 del Convenio. La Comisión recuerda que en sus comentarios anteriores había tomado nota de que el decreto presidencial núm. 605 de 6 de octubre de 2006, sobre ciertas cuestiones del registro estatal de las asociaciones públicas y sus sindicatos (confederaciones), dispuso la disolución de la Comisión Nacional de Registro. Asimismo, había tomado nota de que la responsabilidad del registro recae ahora en el Ministerio de Justicia, los departamentos de justicia de los consejos regionales ejecutivos y el Comité Ejecutivo de la Ciudad de Minsk y había pedido al Gobierno que la mantuviese informada sobre la forma en que estas autoridades llevan a cabo el registro, así como sobre todos los obstáculos prácticos señalados en relación con el derecho de los trabajadores a crear las organizaciones que estimen convenientes y a afiliarse a ellas. La Comisión lamenta que el Gobierno no haya proporcionado información a este respecto, con excepción de la indicación de que en 2006-2007 se procedió al registro de cuatro de los seis sindicatos afiliados al Sindicato de Trabajadores de Radio y Electrónica (REWU), que habían solicitado su inscripción en el registro. La Comisión entiende que dos organizaciones siguen sin registrarse. Además, la Comisión toma nota de las conclusiones del Comité de Libertad Sindical que figuran en su 345.º informe, en el sentido de que no se han realizado progresos en cuanto a las recomendaciones de la Comisión de Encuesta para que se registrara a las organizaciones de base, objeto de la queja. La Comisión también toma nota de que la falta de registro de las organizaciones de base ha conducido a la denegación de registro a tres organizaciones regionales del Sindicato Libre de Belarús (BFTU) (organizaciones en Mogilev, Baranovichi y Novopolotsk-Polotsk). Por consiguiente, la Comisión expresa la firme esperanza de que el Gobierno adoptará todas las medidas necesarias para asegurar el registro inmediato de esas organizaciones, tanto a nivel de base como a nivel regional, de manera que esos trabajadores, sin autorización previa, puedan ejercer el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a ellas. Asimismo, pide nuevamente al Gobierno que la mantenga informada sobre la forma en que se lleva a cabo el proceso de registro ante los organismos pertinentes y que proporcione información sobre el número de organizaciones registradas y a las que se ha denegado el registro.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno que para mejorar la legislación y la práctica en relación con la constitución y registro de los sindicatos, se ha preparado un proyecto de ley sindical con la participación de los interlocutores sociales y la asistencia de la OIT. Con la adopción de esa ley, el decreto presidencial núm. 2 de 1999 dejará de tener efecto. La Comisión toma nota de la versión de mayo de 2007 del proyecto de ley sindical y desea plantear los siguientes puntos.

La Comisión toma nota de que el proyecto prevé un procedimiento simplificado para el establecimiento de sindicatos a nivel de empresa para los sindicatos que no tengan personalidad jurídica, que simplemente se inscribirán en el registro (repertoriados), a diferencia de los sindicatos con personalidad jurídica que deberán ser registrados. Sin embargo, la distinción que se realiza en la práctica en Belarús entre sindicatos con personalidad jurídica y sindicatos que carecen de ella, no es suficientemente clara para la Comisión. La Comisión deber recordar nuevamente que cuando la legislación exige la adquisición de personalidad jurídica como condición previa para la existencia y el funcionamiento de las organizaciones, las condiciones necesarias para la obtención de la personalidad jurídica no deben ser de tal índole que equivalgan, de hecho, a la exigencia de una autorización previa para la constitución de una organización, lo cual dejaría sin aplicación el artículo 2 [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 76]. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información detallada sobre la distinción prevista entre sindicatos con personalidad jurídica y sindicatos sin personalidad jurídica, así como el impacto que esta distinción puede tener en el funcionamiento de los sindicatos.

La Comisión también toma nota de que el proyecto propone mantener la exigencia de que los afiliados representen al menos al 10 por ciento de los trabajadores en el ámbito de la empresa (artículo 15 del proyecto de ley). Recordando que durante varios años ha venido solicitando al Gobierno que modificara este requisito mínimo de afiliación, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para reducir las exigencias de este requisito, que considera muy elevadas, especialmente en las grandes empresas.

La Comisión toma nota asimismo de que se mantiene la exigencia de un domicilio legal para todos aquellos sindicatos a nivel de empresa que deseen registrarse, así como para todos los sindicatos de nivel superior. Los sindicatos a nivel de empresa que no solicitan personalidad jurídica deberán proporcionar un domicilio de contacto. La Comisión observa que el proyecto no proporciona una definición clara de «domicilio de contacto» y «domicilio legal». A este respecto, la Comisión recuerda que la Comisión de Encuesta había señalado que el requisito del domicilio legal creaba obstáculos al registro de los sindicatos debido a, entre otras razones, la ausencia de normas claras respecto de qué se entiende por emplazamiento adecuado para constituir el domicilio legal de una organización si el empleador no proporciona la ubicación adecuada con el domicilio legal correspondiente. teniendo en cuenta la frecuencia con que se ha denegado el registro de sindicatos en todos los niveles por no contar con un domicilio legal adecuado, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que toda nueva legislación permita el registro de todas las organizaciones de trabajadores que lo solicitan, basándose en requisitos simplificados en relación con el suministro de un domicilio válido, independientemente del nivel de esa organización.

Además, la Comisión toma nota de que el proyecto de ley mantiene la vinculación entre representatividad y derechos sindicales, una cuestión que había sido ya objeto de críticas por la Comisión y por el Comité de Libertad Sindical. La Comisión considera que la extensión de dichos privilegios a los sindicatos representativos podría influenciar indebidamente la elección de una organización por parte de los trabajadores y poner en peligro el derecho de los trabajadores a constituir las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a ellas [véase Estudio general, op. cit., de 1994, párrafos 98 y 104]. Además, la Comisión considera que el otorgamiento de tales extensos privilegios a los sindicatos representativos, junto con la incertidumbre del reconocimiento que pueden obtener los sindicatos sin personería jurídica, puede dar lugar a una influencia indebida a los trabajadores en relación con la organización a la que decidan afiliarse. La Comisión se refiere a las conclusiones del Comité de Libertad Sindical que figuran en el párrafo 93 de su 345.º informe, en que éste recuerda que en varias ocasiones, había desaconsejado al Gobierno que introdujera modificaciones a la legislación sindical respecto a la representatividad. El Comité considera que, antes de establecer la noción de representatividad en la legislación sindical, el Gobierno debería asegurar una atmósfera en la que los sindicatos, con independencia de su pertenencia a la estructura tradicional, puedan prosperar en el país. La Comisión, al igual que el Comité de Libertad Sindical, urge al Gobierno a abandonar este enfoque y a garantizar que la nueva ley sobre los sindicatos garantizará efectiva y plenamente la libertad sindical y el derecho de todos los trabajadores a constituir las organizaciones que estimen convenientes y a afiliarse a ellas.

La Comisión toma nota de que el procedimiento de registro (repertorio) previsto en el capítulo 3 del proyecto de ley parece ser excesivamente detallado. La Comisión considera que si bien los Estados quedan libres para fijar en su legislación las formalidades que les parezcan propias para asegurar el funcionamiento normal de las organizaciones profesionales, las formalidades relativas al registro no deben estar en contradicción con las garantías previstas por el Convenio [véase Estudio general, op. cit., párrafo 74]. La Comisión recuerda que la Comisión de Encuesta estimó que en principal problema de los sindicatos durante el procedimiento de registro consistía en la aplicación de la legislación en la práctica por parte de las autoridades encargadas del registro. La Comisión considera que con un procedimiento de registro excesivamente reglamentado, existe el riesgo de que las autoridades de registro encuentren fácilmente un pretexto para no registrar un sindicato. En particular, en virtud del artículo 21 del proyecto de ley, el registro puede aplazarse en caso de «insuficiencia en la preparación de documentos», un criterio que puede ser interpretado de manera muy amplia por las autoridades de registro. La Comisión recuerda que pueden surgir problemas de incompatibilidad con el Convenio cuando las autoridades administrativas competentes hagan un uso excesivo de su margen de evaluación, en base a textos poco precisos que se prestan a interpretaciones subjetivas [véase Estudio general, op. cit., párrafo 75]. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que garantice que las formalidades de registro no sean de naturaleza a convertirse, en la práctica, en un obstáculo a las garantías establecidas en el Convenio.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual ha llevado a cabo consultas sobre el proyecto propuesto con los interlocutores sociales con los auspicios del Consejo para la mejora de la legislación en el ámbito laboral y social (Consejo de Expertos). Todas las partes interesadas, incluidos los representantes de la Federación de Sindicatos de Belarús (FPB) y el Congreso de Sindicatos Democráticos (CDTU), tuvieron la oportunidad de expresar sus opiniones sobre el mencionado proyecto. Una misión de la OIT que visitó Belarús en junio de 2007, participó en una reunión del Consejo de Expertos. El Gobierno señala que durante el examen del proyecto de ley sobre los sindicatos, los representantes de la OIT expresaron la opinión de que en esta etapa no sería conveniente introducir modificaciones en la legislación que no estuviesen respaldadas por todos los participantes en el diálogo social. El Gobierno añade que se hizo hincapié, en particular, en que el texto de la ley sobre los sindicatos plantea una serie de cuestiones complejas y de importancia (por ejemplo, la representatividad de los sindicatos), que indudablemente exigirán tiempo para su ulterior examen. A este respecto, la misión de la OIT propuso que el Gobierno considerase la posibilidad de adoptar un enfoque alternativo: por el momento, no adoptar la nueva ley sino centrarse en la cuestión esencial, a saber, el registro de los sindicatos. Los resultados de la misión de la OIT en Minsk fueron examinados por el Gobierno. En vista de las recomendaciones de la misión, se tomó la decisión de proseguir los esfuerzos para mejorar la legislación sobre los sindicatos con objeto de lograr un consenso entre las partes. Sin embargo, la Comisión toma nota, del informe de misión, de las graves preocupaciones planteadas por la misión respecto de: i) la cuestión del registro, ii) la diferencia entre sindicatos con personalidad jurídica y sindicatos sin personalidad jurídica, y iii) la cuestión de la representatividad. La Comisión expresa la firme esperanza de que el proyecto de ley sobre los sindicatos se seguirá elaborando consultando plenamente a todos los sindicatos concernidos y que el texto definitivo de la ley estará en plena conformidad con las disposiciones del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que comunique una copia del proyecto de ley sobre los sindicatos tan pronto como se haya completado, de manera que pueda evaluar su conformidad con el Convenio.

Artículo 3 del Convenio. La Comisión toma nota de que en virtud del artículo 41, 3) del proyecto de ley sobre los sindicatos, los funcionarios de las autoridades responsables del registro y dirigentes locales tienen derecho a solicitar y obtener información sobre cuestiones relativas a las actividades estatutarias de los sindicatos y examinar sus documentos y decisiones. La Comisión no advierte claramente si el control sobre la actividad sindical puede realizarse en todo momento a discreción de las autoridades competentes. A este respecto, la Comisión estima que los controles deberán limitarse a la obligación de presentar periódicamente informes financieros o que dichos controles se lleven a cabo cuando existen razones graves para suponer que las actividades de una organización son contrarias a sus estatutos o a la ley (la que, por su parte, no debería contravenir los principios de la libertad sindical). Análogamente, no se atenta contra lo preceptuado en el Convenio cuando las verificaciones se limitan a casos excepcionales, por ejemplo para llevar a cabo una investigación a raíz de una reclamación o si se han presentado alegatos de malversación. En todos los casos, la autoridad judicial competente debería poder proceder a un nuevo examen garantizando la imparcialidad y objetividad necesarias tanto en lo que se refiere a cuestiones de fondo como de procedimiento. Algunos problemas de compatibilidad con el Convenio se plantean cuando la ley confiere a las autoridades competencias de control que van más allá de los principios enunciados en el párrafo precedente, por ejemplo, cuando se faculta a las autoridades administrativas para inspeccionar en todo momento los libros de actas, de contabilidad y demás documentos de las organizaciones, realizar indagaciones y exigir informaciones [véase Estudio general, op. cit., párrafos 125 y 126]. La Comisión pide al Gobierno que garantice que el proyecto de ley se encuentre en conformidad con el principio antes expuesto.

La Comisión lamenta tomar nota de que no se ha proporcionado información sobre las medidas adoptadas para enmendar la Ley sobre Actividades de Masas y los artículos 388, 390, 392 y 399 del Código del Trabajo, y para garantizar que los empleados del Banco Nacional puedan llevar a cabo acciones reivindicativas sin ser sancionados. Por consiguiente, la Comisión se ve obligada a recordar nuevamente que desde hace varios años viene solicitando al Gobierno que modifique esas disposiciones. Considerando que las disposiciones legislativas antes mencionadas no están en conformidad con el derecho de los trabajadores de organizar sus actividades y de formular su programa sin injerencia de las autoridades públicas, la Comisión reitera sus solicitudes anteriores y pide al Gobierno que la mantenga informada de las medidas adoptadas a este respecto.

Artículos 3, 5 y 6 del Convenio.  La Comisión lamenta que el Gobierno no haya proporcionado ninguna información respecto a las medidas adoptadas para enmendar el artículo 388 del Código del Trabajo, que prohíbe a los huelguistas recibir ayuda financiera de extranjeros, y el decreto núm. 24, referido a la recepción y utilización de ayuda exterior bajo la forma de donaciones, de manera que las organizaciones de trabajadores y de empleadores puedan organizar su administración y actividades y beneficiarse de la asistencia que puedan prestar las organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que el decreto núm. 24 no prohíbe recibir ayuda económica extranjera, incluida la procedente de las organizaciones sindicales internacionales, sino que establece condiciones para su utilización y el procedimiento de su registro. El Gobierno reitera que la disposición del decreto que prevé la disolución de un sindicato en caso de infracción nunca se ha utilizado; en consecuencia, no existen motivos para modificar el procedimiento vigente relativo a la recepción de ayuda del extranjero. La Comisión se ve obligada a recordar que el hecho de que la disposición sobre la disolución no haya sido utilizada no puede conducir a la conclusión de que las actividades sindicales no se han visto obstaculizadas, ya que la mera existencia de esta prohibición y sus consecuencias jurídicas son suficientes para dificultar que los sindicatos utilicen la ayuda financiera de esta forma. Por consiguiente, la Comisión se ve obligada a reiterar que las restricciones a la utilización de la ayuda extranjera para actividades sindicales legítimas son contrarias al derecho de las organizaciones de empleadores y de trabajadores nacionales a recibir ayuda financiera de las organizaciones internacionales de empleadores y una vez más pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para enmendar tanto el decreto núm. 24 como el artículo 388 del Código del Trabajo a fin de que no se prohíba a las organizaciones de trabajadores utilizar dicha ayuda para apoyar las acciones reivindicativas o toda otra acción legítima.

La Comisión considera que en Belarús sigue sin garantizarse el pleno respeto de la libertad sindical y la aplicación de las disposiciones del Convenio. Tomando nota de que el Gobierno indica en su memoria que proseguirá sus esfuerzos para aplicar las recomendaciones de la Comisión de Encuesta, realizará esfuerzos para la participación de los interlocutores sociales y tratará de cooperar con la Oficina en ese proceso, la Comisión expresa la firme esperanza de que el Gobierno tomará las medidas necesarias para dar plena aplicación a las recomendaciones de la Comisión de Encuesta y para garantizar que toda nueva legislación en el ámbito de los derechos sindicales esté en plena conformidad con las disposiciones del Convenio.

Asimismo, la Comisión expresa la firme esperanza de que todo acto de injerencia de las autoridades públicas en las actividades internas de los sindicatos será condenada públicamente.

La Comisión pide al Gobierno que responda a los comentarios de la CSI de 3 de octubre de 2007.

[Se invita al Gobierno a que transmita información completa en la 97.ª reunión de la Conferencia.]