Observation (CEACR) - adopted 2008, published 98th ILC session (2009)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Colombia (Ratification: 1967)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, de los comentarios formulados por la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT) el 31 de agosto de 2007, en relación principalmente con el Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm. 129), así como de las respuestas del Gobierno comunicadas a la OIT por carta el 21 de febrero de 2008, por cuanto conciernen a la aplicación del presente Convenio. La Comisión señala, además, la comunicación por parte de la CUT, el 28 de enero de 2008, de un informe de evaluación y propuestas para el desarrollo del acuerdo tripartito titulado «Los derechos laborales y las libertades sindicales en Colombia», firmado igualmente por la Confederación General de Trabajadores Democráticos (CGTD), la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC) y la Confederación de Pensionados de Colombia (CPC), así como las informaciones en respuesta proporcionadas por el Gobierno, el 9 de junio de 2008. Por último, la Comisión toma nota de los comentarios formulados el 19 de agosto de 2008 por la Confederación General del Trabajo (CGT) sobre los mismos puntos planteados en el informe de evaluación citado y transmitidos por la OIT al Gobierno el 19 de septiembre de 2008.

Según los sindicatos consignatarios del informe citado, los derechos de los trabajadores son violados no solamente por un elevado número de empleadores del sector privado, sino también por una gran parte de las empresas estatales, especialmente en lo que respecta a la obligación de afiliar a sus asalariados a la seguridad social. Las organizaciones sindicales estiman que medidas como la fusión del Ministerio de Trabajo con otro ministerio igualmente encargado de la salud, así como la sobrecarga de trabajo que se ha hecho recaer sobre los inspectores del trabajo, cuyo número es de por sí insuficiente, han provocado el debilitamiento de la administración del trabajo y han impedido a los inspectores ejercer sus funciones principales especialmente a través del control de establecimientos, del suministro de informaciones y del asesoramiento técnico a los empleadores y trabajadores e incluso la comunicación a las autoridades competentes sobre las deficiencias de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores. Los sindicatos afirman que, como consecuencia de esta situación, la tramitación de las quejas por las continuas y repetidas violaciones de la legislación pertinente por parte de los empleadores, es de una lentitud considerable. Estimando que los establecimientos comerciales son el lugar donde el mayor número de infracciones de esta legislación se produce, los sindicatos expresan el deseo de que la inspección del trabajo los incluya en su campo de competencia para la aplicación de este Convenio.

Asimismo, denuncian el recurso generalizado a la relación del trabajo en el marco de las cooperativas de trabajo asociado (CTA), lo que desde su punto de vista, constituye una estrategia fraudulenta por parte de las empresas para escapar a las obligaciones que se derivan de la relación de trabajo asalariado. Estas cooperativas, al igual que determinados contratos de prestación de servicios, contratos civiles o mercantiles, presentarían la ventaja, incluso para el Estado, de disponer de mano de obra barata, que no lleva aparejado ningún costo, ni ninguna de las obligaciones patronales vinculadas a la existencia de un contrato de trabajo asalariado. En particular, estas cooperativas no implican ninguna de las obligaciones asociadas al ejercicio del derecho sindical, como es la obligación de negociación colectiva, o incluso el ejercicio del derecho de huelga. Estas cooperativas, a las que la legislación presenta como una forma libre y voluntaria de asociación, no serían en realidad más que una solución impuesta a antiguos trabajadores despedidos, para permitirles mantener sus ingresos. De hecho, el informe menciona específicamente los casos de las CTA y de la subcontratación en algunos sectores, entre ellos la industria textil y de confección, que representan una parte sustancial de las exportaciones del país y donde las mujeres constituyen la mayor parte de la mano de obra, principalmente en Bogotá y en la región metropolitana del departamento de Antioquia. Las mujeres crean pequeñas empresas familiares que actúan como subcontratistas de grandes «maquilas», y producen artículos de exportación en microtalleres o en sus propias casas, en condiciones extremadamente precarias (sin salario mínimo, ni seguridad social, ni horas legales de trabajo, ni por consiguiente, retribución de las horas suplementarias).

Los sindicatos reclaman: i) que se restablezca el Ministerio de Trabajo y se refuerce la Inspección del Trabajo; ii) que se fortalezcan los mecanismos de control y vigilancia de la evasión de los aportes a la seguridad social y se exija la afiliación de los trabajadores y trabajadoras al sistema contributivo; iii) que se ratifique la segunda parte del Convenio (relativo a los establecimientos comerciales); iv) que el proyecto de nuevo modelo de inspección del trabajo elaborado con el apoyo del USAID-Colombia, sea adoptado de acuerdo con las centrales sindicales; v) que el Gobierno vele para que se adopte el marco normativo necesario para que ninguna empresa estatal recurra más a las CTA como modalidad contractual; vi) que se debata con los interlocutores sociales un proyecto de ley en el que se establezca un marco legal para el funcionamiento de las cooperativas, a partir de la Recomendación de la OIT sobre la promoción de las cooperativas, 2002 (núm. 193); vii) que se elabore, previa consulta con los interlocutores sociales, un estatuto del trabajo que garantice los derechos laborales y que sea conforme a los convenios de la OIT; viii) que se restituya el contrato de trabajo como elemento central de la relación laboral, para poner fin a la función de intermediación laboral de las cooperativas de trabajo asociado y a las otras prácticas de trabajo sin vínculo laboral.

La CUT observa que si, en virtud del artículo 125 de la Constitución nacional y de la ley núm. 909 de 2004, los inspectores del trabajo son funcionarios públicos cuyos puestos deben ser provistos por concurso y forman parte de la carrera administrativa, la mayoría de los inspectores actualmente en ejercicio han sido nombrados a título provisional, sin la convocatoria previa de un concurso. De hecho, en un solicitud directa dirigida al Gobierno en 2001, la Comisión había observado que, por razones económicas, se había congelado la contratación de funcionarios y que, para paliar la insuficiencia de inspectores del trabajo, el Gobierno se había visto obligado a recurrir a la contratación de agentes contractuales para que realizaran las mismas funciones. La Comisión había solicitado al Gobierno que se sirviera tener informada a la OIT de la evolución de la situación, especialmente en lo que concierne al estatuto jurídico y al número de inspectores de trabajo ya en ejercicio, así como en lo relativo al estatuto y al número de agentes contractuales que cumplían la función de inspectores. Sin embargo, a pesar de las solicitudes reiteradas de la Comisión, el Gobierno no se sintió con el deber de hacerlo.

En su observación de 2007, la CUT deplora igualmente la precariedad de las condiciones de trabajo de los inspectores del trabajo, especialmente la insuficiencia de los equipos y materiales de oficina, tanto en la capital como en las principales ciudades del país, así como la falta generalizada de medios y facilidades de transporte necesarios para los desplazamientos por motivos profesionales.

De las informaciones proporcionadas por el Gobierno en su informe, así como de las que se encuentran disponibles en el sitio Internet del Ministerio de la Protección Social, se deduce que algunas medidas deberían contribuir a reforzar el sistema de inspección del trabajo gracias a la ejecución del programa USAID-Midas (Más inversión para el desarrollo alternativo sostenible) y la asistencia de la Oficina.

Artículos 6, 9 y 10 del Convenio. Reforzamiento del número de inspectores y de las cualificaciones del personal de inspección y estatuto jurídico de los agentes de inspección. Respecto al número de inspectores del trabajo, la Comisión toma nota de que, según el Gobierno, está prevista la contratación entre 2008 y 2010 de 207 nuevos funcionarios de inspección, entre ellos de juristas, economistas e ingenieros, para reforzar el efectivo de 746 inspectores en ejercicio. Además, toma nota de que también está previsto mejorar las competencias de los inspectores del trabajo, mediante cursos de formación específica. La Comisión toma buena nota de estas informaciones y solicita al Gobierno que tenga a bien proporcionar en su próxima memoria precisiones sobre las modalidades de contratación de los nuevos agentes de inspección, así como sobre su estatuto jurídico y sus condiciones de servicio, en relación con las exigencias establecidas en el artículo 6 del Convenio. La Comisión le agradecería que indicara, en particular, si se han convocado concursos para cubrir los nuevos puestos en todo el país, y que comunique cualquier documento o texto legal pertinente.

Artículos 11 y 12, párrafo 1, apartado c), iv). Condiciones materiales de trabajo y facilidades de transporte para los inspectores del trabajo. La Comisión toma nota de que el Gobierno reconoce la insuficiencia de las facilidades del transporte que se han puesto a disposición de los inspectores para sus desplazamientos profesionales y se declara consciente de la necesidad de reforzarlos. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione precisiones en relación con la evolución de las condiciones de trabajo de los inspectores del trabajo (número, distribución geográfica, ocupación y estado de las oficinas; material de oficina, medios de comunicación; equipos para las investigaciones técnicas; facilidades y medios de transporte, modalidades de reembolso de sus gastos de transporte y otros gastos suplementarios).

Artículo 3, párrafo 2. Otras funciones encomendadas a los inspectores del trabajo. Respecto a la multiplicidad de funciones a cargo de los inspectores del trabajo, que comprometería la ejecución de sus funciones principales, la Comisión toma nota de que, en el marco del proyecto de mejora del sistema de inspección del trabajo, se ha realizado un estudio sobre la carga de trabajo de las direcciones territoriales. La Comisión señala con interés que el Gobierno prevé, mediante las reformas legales pertinentes, la posibilidad de redistribuir a otros funcionarios algunas de las funciones atribuidas a los inspectores del trabajo, y de establecer un mecanismo de conciliación especializado. Espera que el Gobierno no dejará de informar a la OIT sobre cualquier medida adoptada a fin de garantizar que los inspectores del trabajo dediquen en el futuro la mayor parte de su tiempo de trabajo al ejercicio de sus funciones principales, y prioritariamente, a las visitas de inspección, y que sus resultados se verán reflejados en los datos estadísticos pertinentes.

Artículo 5, b). Nuevas modalidades de inspección de las condiciones de trabajo con la colaboración de los interlocutores sociales. La Comisión toma nota de que 18 acuerdos denominados «de mejora» o «de gestión» fueron suscritos en 2007, bajo la supervisión y el seguimiento de los inspectores de trabajo, entre los empleadores y los trabajadores de algunos sectores de actividad, entre los cuales pueden mencionarse la construcción, el transporte y las empresas de seguridad. Tras la indicación del Gobierno de que estos acuerdos tienen como objetivo un mayor respeto de las obligaciones respectivas de los empleadores y de los trabajadores, la Comisión le solicita que proporcione precisiones sobre su contenido, así como sobre las modalidades prácticas de su ejecución, o que envíe copia de los mismos a la OIT.

Artículo 18. Sanciones adecuadas y efectivamente aplicadas. En lo que se refiere a la lucha contra la evasión de los aportes a la seguridad social, el Gobierno anuncia que pondrá al servicio de la inspección del trabajo útiles de información, como la planilla integrada para la liquidación de aportes (PILA) de todas las contribuciones que deben las empresas, los empleadores o los trabajadores independientes a las entidades que gestionan los pagos a la seguridad social y a las entidades parafiscales. La Comisión agradecería al Gobierno que comunicara informaciones sobre la repercusión de la introducción de este procedimiento en relación con la ejecución de las obligaciones vinculadas a la seguridad social. La Comisión le solicita asimismo, que allegue informaciones estadísticas sobre las infracciones comprobadas y las sanciones impuestas por incumplimiento de las obligaciones relativas a la seguridad social.

Cooperativas de trabajo asociado (CTA), subcontratación y precarización de las condiciones de trabajo. Según el Gobierno, la figura de las CTA habría provocado la proliferación de entidades con las cuales se establecen relaciones laborales que vulneran la legislación y la flexibilización abusiva de las condiciones de trabajo, perjudicando incluso el concepto mismo de cooperativa y la finalidad de este tipo de organización. El Gobierno señala precisamente algunos casos en los que los empresarios, tras haber creado estas cooperativas, han despedido a sus trabajadores y les han invitado a continuación a unirse a ellas, así como otros casos de evasión por parte de las empresas de sus obligaciones patronales, a través de la creación de CTA tanto en el sector privado como en el sector público de la economía. Sin embargo, el Gobierno indica que se han adoptado medidas para subsanar la situación, en particular, respecto a la cobertura de la seguridad social, mediante la instauración de controles adecuados. A este respecto, invoca el decreto núm. 4588 de 2006, que reglamenta la organización, el funcionamiento y la inspección de las CTA. En el curso del último trimestre de 2007 y del primer semestre de 2008, se habrían ajustado 875 cooperativas y 22 precooperativas a las disposiciones del decreto citado. En 2007, se habrían dictado 113 sanciones por un monto total de 268.453.400 pesos contra las cooperativas que actúan como intermediarias o las empresas temporales de servicios por la evasión de cotizaciones a la seguridad social, y 16 sanciones por un monto de 291.821.800 pesos contra las precooperativas. Para el Gobierno, la constitución de las CTA debe analizarse como un medio legítimo y eficaz de creación de empleos que beneficia especialmente a los desempleados, a las personas desplazadas y a los marginados, así como a las empresas en crisis o en vías de reestructuración. De conformidad con el decreto núm. 4588 ya citado y las normas que lo modifican o adicionan, el Gobierno prevé la implementación de un sistema de información en materia de cooperativas que aporte datos relativos al conjunto de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado del país, a fin de evitar un uso abusivo de estas figuras asociativas.

La Comisión llama la atención del Gobierno sobre el párrafo 133 de su Estudio general de 2006, Inspección del trabajo, en relación con el sentido y el alcance del artículo 3, párrafo 1, c), del Convenio, en virtud del cual los inspectores del trabajo deben poner en conocimiento de la autoridad competente las deficiencias o los abusos que no estén específicamente cubiertos por las disposiciones legales vigentes. Desde el punto de vista de la Comisión, el deterioro de las condiciones de trabajo de un elevado número de trabajadores, de los cuales una gran parte está constituido por mujeres, justificaría ampliamente que a los inspectores del trabajo se les encomiende la misión de investigar sobre la realidad de las relaciones laborales existentes entre los subcontratistas o los destinatarios de los bienes y servicios producidos por las CTA y los trabajadores de las CTA. De este modo, podrían identificarse los abusos y las deficiencias que perjudican a estos trabajadores, lo cual permitiría introducir mejoras en la legislación vigente en materia de condiciones de trabajo y protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión. La Comisión espera que esta misión se confíe rápidamente a los inspectores del trabajo, con el fin de permitir un avance legislativo adaptado a las nuevas realidades del mundo del trabajo, como son las relaciones de subordinación que se establecen entre las CTA con respecto a las empresas para las cuales producen bienes y servicios al margen de cualquier contrato de trabajo. Se ruega al Gobierno que tenga a bien comunicar información pertinente, acompañada de una copia de cualquier texto que dé efecto al artículo 3, párrafo 1, apartado c), del Convenio.

La Comisión solicita asimismo al Gobierno que haga partícipe a la OIT de su posición con respecto a las sugerencias de los sindicatos sobre esta materia.

Artículo 14. Notificación a la inspección del trabajo de los accidentes del trabajo y los casos de enfermedad profesional. La Comisión ha solicitado en repetidas ocasiones al Gobierno que adopte medidas para dar efecto a este artículo del Convenio. Puesto que no se ha comunicado ninguna información pertinente a este respecto, la Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas que garanticen la aplicación en la legislación y en la práctica de esta importante disposición del Convenio, condición que resulta indispensable para el desarrollo de una política de prevención de riesgos profesionales. La Comisión abriga la firme esperanza de que el Gobierno comunique informaciones pertinentes sobre este punto en su próxima memoria.

Artículo 13. Prevención en materia de seguridad y salud en el trabajo en las actividades de riesgo elevado. Según las informaciones disponibles en la OIT, han ocurrido graves accidentes de trabajo en la industria minera en el transcurso de los últimos años, en particular, accidentes mortales en febrero de 2007, en las minas de carbón de San Roque y la Preciosa, en Sardinata, departamento del Norte de Santander y en Gámeza, departamento de Boyacá. La Comisión solicita al Gobierno que, tras haber anunciado que se dará prioridad a la prevención de riesgos profesionales mediante la determinación de las actividades y los establecimientos de alto riesgo para la salud y la seguridad de los trabajadores, indique las medidas adoptadas al respecto. En particular, le solicita que precise si se han adoptado medidas tendientes a identificar los factores de riesgo responsables de los accidentes anteriormente citados y los medios que permitan eliminarlos. En caso de ser así, la Comisión solicita al Gobierno que comunique toda información al respecto; de lo contrario, le urge a que adopte rápidamente medidas para garantizar la protección de los trabajadores concernidos contra los riesgos de accidentes graves y mantenga debidamente al corriente de las mismas a la OIT.

Artículo 15, c). Principio de confidencialidad del origen de las quejas. La Comisión comprueba una vez más que el Gobierno no ha transmitido las informaciones que le solicitó con respecto a la existencia de una base legal que garantice el respeto por parte de los inspectores del trabajo del principio de confidencialidad de la fuente de las quejas. Por lo tanto, insta nuevamente al Gobierno a que adopte rápidamente las medidas necesarias para completar la legislación a estos efectos, de modo que la confidencialidad relativa a las quejas sea garantizada y se ponga así a los trabajadores al abrigo de represalias, que ponga al corriente al respecto a la OIT y que comunique cualquier texto o proyecto de texto pertinente.

Artículos 20 y 21. Informe anual de inspección. La Comisión señala una vez más a la atención del Gobierno la obligación de la autoridad central de inspección del trabajo de publicar y comunicar a la OIT, conforme al artículo 20 del Convenio, un informe anual de actividades que contenga las informaciones exigidas en cada uno de los incisos a) a g) del artículo 21. La Comisión confía firmemente en que, gracias a la cooperación internacional en curso para el fortalecimiento de la inspección del trabajo, el Gobierno no dejará de adoptar las medidas necesarias que permitan aplicar plenamente estos artículos del Convenio. En cualquier caso, le agradecería que comunique informaciones sobre toda evolución al respecto, incluso sobre los problemas que pudieran eventualmente surgir.

La Comisión dirige al Gobierno una solicitud directa sobre otros puntos.