Observation (CEACR) - adopted 2008, published 98th ILC session (2009)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - United Arab Emirates (Ratification: 1982)

La Comisión toma nota de las memorias del Gobierno recibidas en octubre de 2007 y en octubre de 2008 y de los documentos adjuntos. Agradecería al Gobierno que proporcione informaciones sobre los siguientes puntos.

Artículo 3, párrafo 1, apartado a), del Convenio. Ambitos específicos de competencia de la Inspección del Trabajo. Condiciones de trabajo, de vivienda, de vida y de transporte de los trabajadores migrantes menos calificados. La Comisión destaca en el resumen de un informe basado en un estudio sobre el trabajo contractual temporal, emprendido por la Oficina y destinado al Foro del Golfo (Abu Dhabi, 23-24 de enero de 2008), que la mayor parte de los trabajadores poco calificados viven bastante lejos de los centros urbanos, en campamentos obreros que se extienden por espacio de bastantes kilómetros en el desierto, y que sus condiciones de alojamiento son deplorables, en particular que se hacinan en unos apartamentos insalubres donde la higiene es deficiente, la electricidad es escasa, el agua potable es insuficiente y no cuentan con las comodidades que exige la preparación de las comidas y el aseo personal. No obstante, ese mismo documento señala que se han adoptado una serie de medidas encaminadas a mejorar las condiciones de vida de los trabajadores. En diciembre de 2006, no menos de 100 campamentos de obreros de la construcción, que no se ajustaban a las normas mínimas en materia de servicios de salud, de eliminación de desechos, de desinfección, de agua potable y otras instalaciones de primera necesidad, habrían sido clausurados y se habría intimado a los empleadores propietarios de dichos campamentos a proporcionar a estos trabajadores alojamiento alternativo, acorde con las normas internacionales mínimas. El informe señala también la construcción de ciudades obreras residenciales en todo el país. La Comisión toma nota con interés que uno de los primeros proyectos, cuya ejecución está prevista para 2008 en una zona industrial de Abu Dhabi, debería proporcionar viviendas, servicios de salud, de recolección de basuras y tiendas, entre otros servicios. Estas ciudades obreras, destinadas a miles de trabajadores inmigrantes, serán administradas por empresas privadas, bajo el control del Gobierno. Por su parte, este último evoca las directivas y otras decisiones promulgadas, en noviembre de 2006, por el Vicepresidente de los Emiratos Arabes Unidos, Presidente del Consejo de Ministros y Gobernador de Dubai, encaminadas a elevar el nivel de vida de los trabajadores inmigrantes mediante la mejora de sus condiciones de alojamiento, atención de la salud y seguridad, y condiciones de trabajo y de vida, acatando lo dispuesto en las normas internacionales, en particular, mediante la facilitación de medios para el desplazamiento de los trabajadores desde el lugar en que viven hacia el lugar de trabajo. La utilización de medios de transporte que puedan exponer a estos trabajadores a los rayos solares directos y a otros factores climáticos ha sido en adelante prohibida.

La Comisión toma nota además de que, en adelante, todo trabajador puede cambiar de empleador si el salario que le paga es inferior al acordado, o si no se le paga el salario durante dos meses consecutivos, y que se garantiza el alojamiento a los trabajadores que hayan infringido alguna disposición, hasta el momento de su expulsión. Resta aún por fijar el salario y las prestaciones mínimas que deberán garantizarse a los trabajadores.

La Comisión pide al Gobierno que proporcione a la Oficina copia de las directivas y de las decisiones de 2006 arriba mencionadas, así como informaciones lo más detalladas posible acerca del avance en la realización de los proyectos de ciudades obreras, la proporción de trabajadores inmigrantes que allí se albergan y el número de trabajadores cubiertos por las próximas realizaciones. Le agradecería también que le proporcionara mayores precisiones sobre las atribuciones de los inspectores del trabajo relativas a la supervisión de las empresas que administran las mencionadas residencias.

Insta además al Gobierno a que le indique de qué manera se asegura, incluso después de pasada la estación de los grandes calores, una protección adecuada a los trabajadores que siguen viviendo en campamentos alejados de su lugar de trabajo y que continúan expuestos a los riesgos de insolación y deshidratación durante su desplazamiento hacia el lugar de trabajo.

La Comisión insta al Gobierno a que le haga llegar una copia de los textos legales que se refieren a estas cuestiones, así como todo documento relativo a su puesta en aplicación en la práctica, entre ellos, el decreto del Gobierno en virtud de la cual un trabajador puede cambiar tanto de empleador como de sector de actividad; el documento que sirve de base legal a la garantía bancaria que asegura el pago a los trabajadores de sus derechos e indemnizaciones; el decreto que prohíbe la confiscación de sus pasaportes a los trabajadores, en virtud del principio según el cual un pasaporte es un documento oficial que pertenece exclusivamente al trabajador, salvo cuando su confiscación se realiza sobre la base de una autorización legal expedida por la autoridad judicial.

Protección específica de los trabajadores expuestos a riesgos de insolación y deshidratación. La Comisión toma nota de la orden ministerial núm. 408 de 2007, referente a la exposición directa al sol durante los meses de julio y agosto, cuyo control, según el Gobierno, incumbe a la Inspección del Trabajo. No obstante, la Comisión constata que la vigencia de dicho decreto está limitada entre el 1.º de julio y el 31 de agosto del año 2007 y, por ello, no cubre cada año. Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 6 de ese texto, cuando por razones técnicas los trabajos no pueden interrumpirse, el empleador debe adoptar las siguientes medidas:

–           suministrar bebidas frescas en cantidad apropiada al número de trabajadores presentes, según lo exigen las normas generales de seguridad y salud;

–           suministrar medios que alivian la sed tales como sal y limón;

–           administrar los primeros auxilios en el lugar de trabajo;

–           proporcionar una climatización industrial adecuada, y

–           suministrar los medios adecuados para asegurar la sombra necesaria que proteja contra la acción directa de los rayos solares.

Las empresas que infrinjan estas disposiciones son pasibles, sin perjuicio de otras sanciones previstas en la legislación, de una multa de 10.000 dirhams en caso de una primera infracción, de 20.000 a 30.000 dirhams y una suspensión de la autorización para emplear trabajadores durante un período mínimo de tres meses, de seis meses o de un año, según se trate de una infracción simple, de reincidencia, o de reincidencia reiterada. La Comisión insta al Gobierno a que le comunique las estadísticas disponibles relativas a las infracciones a las disposiciones de este decreto constatadas por los inspectores del trabajo, en particular en las obras de construcción y en los trabajos públicos realizados entre el 1.º de julio y el 31 de agosto de 2007, como también, en la medida de lo posible, estadísticas que pongan en evidencia la relación entre la naturaleza de la sanción (multa, cárcel) y el nivel de la misma (monto de la multa y duración del período de encarcelamiento), conforme a las recomendaciones de los inspectores y estadísticas relativas a las sanciones efectivamente aplicadas. La Comisión agradecería al Gobierno que precisara, además, si un texto relativo al tema al que se refiere el decreto núm. 408 se adopta cada año y, si procede, le comunique cuál es el período estival contemplado en el texto correspondiente a 2008.

Artículo 5, apartado a). Apoyo del sistema judicial a la acción de la Inspección del Trabajo. La Comisión toma nota con interés de que el Gobierno prevé en cada Emirato crear tribunales especializados para tratar con celeridad las cuestiones que conciernen a los trabajadores. El Gobierno ha indicado que se ha establecido un mecanismo de coordinación entre la administración de justicia y el Ministerio de Trabajo, con miras a desarrollar un sistema de transmisión directa de las quejas, del Ministerio al Tribunal, así como la instalación de funcionarios encargados de las cuestiones relativas a los conflictos laborales de tipo individual en los locales que ocupa la jurisdicción del trabajo. Un sistema de ese tipo comenzó a funcionar en el Emirato de Dhabi. Refiriéndose a su observación general de 2007, por la que exhorta a los gobiernos a adoptar medidas que favorezcan una cooperación efectiva entre los servicios de la Inspección del Trabajo y los órganos de administración de justicia, la Comisión toma nota de las informaciones generales proporcionadas por el Gobierno a este respecto. La Comisión espera que el Gobierno mantenga informada a la Oficina acerca de los progresos realizados en la puesta en práctica de las medidas de colaboración anunciadas y que le transmita los textos pertinentes.

Artículo 7, párrafo 3, y artículos 8, 10, 11, 20 y 21, del Convenio. Aumento del número y mejora de las calificaciones de los efectivos de la Inspección del Trabajo, y fortalecimiento de sus medios de acción materiales. La Comisión toma nota con interés del aumento en el número total de inspectores del trabajo, que asciende ahora a 2.000 funcionarios, repartidos — según el Gobierno — en función de la ubicación geográfica de las empresas y del número de trabajadores presentes en cada Emirato. Toma conocimiento con interés de que el número de vehículos puestos a disposición de los inspectores aumentó de manera significativa.

El Gobierno estima que estos avances asegurarán la independencia de la inspección del trabajo. Señala también que el método utilizado para elaborar el informe de inspección ha cambiado y que ahora se elaboran cuatro informes distintos, en función del tipo de actividad a que se dedica la empresa en cuestión y la manera en que se realizan las inspecciones: un informe que abarca las empresas suministradoras de servicios y actividades afines; otro que corresponde a las empresas industriales que utilizan sustancias químicas e industriales; un tercer informe abarca las empresas de tipo administrativo y comercial, que son las que ocupan la mayor parte de los trabajadores (pero que no incluyen las empresas artesanales), y por último, un cuarto informe que abarca las empresas que ocupan hasta 14 trabajadores. Se ha previsto dar seguimiento a estos informes teniendo en cuenta el tamaño de las empresas. El Gobierno precisa que, a escala nacional, se han seleccionado 22 inspectores encargados de dar seguimiento a la formación impartida por los expertos exteriores al Ministerio, con el objeto de familiarizarlos con el nuevo sistema de inspección y asegurarles una formación que a su vez les permita orientar a los nuevos inspectores. La Comisión observa sin embargo que las estadísticas transmitidas con la memoria recibida en octubre de 2008, no reflejan los nuevos métodos de inspección anunciados. Por consiguiente, ruega al Gobierno que proporcione una copia de todos los documentos relativos a la organización y/o el funcionamiento del nuevo sistema de inspección, en particular, copia de los informes arriba descritos, como también información relativa a la distribución geográfica del cuerpo de inspectores, precisando el número de mujeres y sus funciones específicas, según proceda. La Comisión, recordándole al Gobierno la obligación que le incumbe en virtud de las disposiciones del artículo 20 del Convenio, de publicar una memoria anual, y señalando a su atención la parte II del capítulo IX de su Estudio general de 2006 antes citado, solicita al Gobierno que vele por que esta disposición se cumpla efectivamente en los plazos más breves, y que informe a la Oficina a este respecto.

Artículo 12, 1, c), iii). Control, por parte de los inspectores del trabajo, de la colocación de anuncios, según lo prescrito por las disposiciones legales. Dimensión lingüística. La Comisión toma nota con interés de que el decreto núm. 408 de 2007 dispone, en su artículo 3, que las horas de trabajo deben ser anunciadas, por todo empleador, en árabe para el inspector del trabajo y en un idioma extranjero al que tengan acceso los trabajadores. La Comisión agradecería al Gobierno que indicara si ha adoptado medidas que aseguren la colocación de anuncios en idiomas accesibles para los trabajadores, relativos a otras obligaciones de los empleadores y derechos de los trabajadores en materia de seguridad y salud en el trabajo, el salario, y la duración y remuneración de las horas extraordinarias. En caso afirmativo, le ruega proporcionar modelos de los anuncios colocados en los idiomas útiles en el curso de los últimos dos o tres años. En caso negativo, le ruega velar por que se adopten igualmente medidas en este sentido, y que proporcione información sobre los progresos realizados.

Artículos 14 y 21, apartados f) y g). Notificación y estadísticas de accidentes del trabajo y casos de enfermedad profesional. La Comisión toma nota de que, contrariamente a lo que se señala en la memoria recibida en octubre de 2007, las estadísticas relativas a los accidentes del trabajo no se han comunicado. Según el Gobierno, la información referente a los accidentes del trabajo la comunican los representantes de los trabajadores al servicio de seguridad y salud en el trabajo, anexo al departamento de inspección. Reconoce, sin embargo, que el sistema de información tiene fallas en lo que respecta a ciertos lugares de trabajo y que tiene previsto utilizar la tecnología moderna para que el medio ambiente de trabajo no presente riesgos. En lo que respecta al Estudio general de 2006, la Comisión señala a la atención del Gobierno el contenido del párrafo 118 en el que se subraya la importancia que reviste el establecimiento de un mecanismo de información sistemático de los accidentes del trabajo y los casos de enfermedad profesional a la inspección del trabajo, a fin de que ésta pueda disponer de los datos que le permitan identificar las actividades que presentan riesgos, las categorías de trabajadores más expuestos, así como la determinación de las causas de los accidentes y de las enfermedades en cuestión. En los párrafos 119 y 120, la Comisión insiste a este respecto en que es necesario contar con una reglamentación detallada e instrucciones precisas destinadas a los interesados, es decir, a los empleadores, a los trabajadores, a las cajas de la seguridad social y al seguro de invalidez, a la policía o a otras entidades involucradas en el tratamiento de los accidentes del trabajo y los casos de enfermedad profesional, a fin de asegurar la aplicación del principio plasmado en la ley. Recuerda que en 1996 la OIT publicó un Repertorio de recomendaciones prácticas encaminado a armonizar y aumentar la eficacia del registro y la notificación de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, así como su observación general invitando ese mismo año a todos los gobiernos que hubiesen ratificado el Convenio sobre la inspección del trabajo a utilizarlo como fuente de inspiración. La Comisión urge al Gobierno para que tenga debidamente en cuenta esas recomendaciones y que informe en los plazos más breves acerca de los progresos significativos realizados en este sentido.

Artículos 15, c), y 16. Frecuencia y calidad de las visitas de inspección y confidencialidad sobre las quejas. En el marco del seguimiento de sus observaciones anteriores, la Comisión toma nota de lo señalado por el Gobierno acerca de las nuevas tendencias en materia de visitas de inspección. El número de visitas efectuadas a petición del empleador con el propósito de conseguir autorización para emplear trabajadores — que representaba cerca del 75 por ciento del conjunto de visitas — se ha reducido, en beneficio de las visitas encaminadas a examinar quejas presentadas por los trabajadores en contra del empleador o viceversa. La Comisión teme que resulte extremadamente difícil, o casi imposible, garantizar el respeto de la letra y el espíritu de los artículos 15, c), y 20 del Convenio si la mayor parte de las visitas de inspección, que no responden a una petición del empleador, se vinculan con una queja. En efecto, según lo dispuesto en el artículo 15, c), del Convenio, los inspectores del trabajo deberán considerar absolutamente confidencial el origen de cualquier queja que se les dé a conocer […] y no manifestarán al empleador o a su representante que la visita de inspección se ha efectuado por haberse recibido una queja. Ello no puede tener efecto sino a condición de que los inspectores efectúen visitas de rutina, planificadas o programadas, con la frecuencia y el esmero previstos según lo dispuesto en el artículo 20. Es una de las condiciones para cumplir el propósito preventivo de la inspección, por una parte, y, por la otra, para evitar despertar las sospechas del empleador o de su representante respecto de los trabajadores susceptibles de haber solicitado su intervención al presentar una queja. La Comisión urge al Gobierno que adopte medidas para garantizar que los inspectores del trabajo cumplan su misión de visitar los establecimientos colocados bajo su control, no sólo como respuesta a una demanda o a una queja, sino de manera rutinaria, a fin de asegurar la aplicación de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y la protección de los trabajadores en todo el territorio.

El Gobierno indicó bajo el artículo 11, párrafo 1, a) que las quejas presentadas por los empleadores, los trabajadores o los simples ciudadanos se envían al Departamento de Trabajo, el cual las transmite a los inspectores del trabajo para que verifiquen su fundamento y que muchas quejas de trabajadores han sido presentadas por fax o personalmente a esta administración. La Comisión ruega al Gobierno que precise si los trabajadores disponen, además, de una vía de acceso personal a los inspectores del trabajo para presentarles directamente sus quejas relativas a algún defecto de una instalación o a la infracción de alguna disposición legal. En caso negativo, le agradecería que adopte las medidas conducentes a este fin y que mantenga informada a la Oficina a este respecto.

Artículos 17 y 18. Efecto disuasivo de los procedimientos legales y de las sanciones aplicadas a los empleadores que infringen las disposiciones legales cuyo control se atribuye a los inspectores del trabajo. La Comisión toma nota de que, según el Gobierno, cuando estas infracciones se consideran graves (tales como el no pago de los salarios, la contratación ilegal de trabajadores o la resiliación unilateral de un contrato de trabajo), son objeto de un informe que se envía a la autoridad superior del Ministerio de Trabajo para la imposición de sanciones. En ciertos casos, se tratará de una transferencia definitiva de trabajadores a otro empleador, de la clasificación de la empresa en una categoría que le impone un trato financiero desfavorable o incluso su exclusión del sistema informático del Ministerio en virtud de los decretos ministeriales relativos a las sanciones administrativas. La Comisión toma nota con interés de que el decreto núm. 408 antes citado prevé que en todos los casos de infracción de sus disposiciones, el nombre de la empresa y el del empleador serán publicados en los cotidianos de circulación nacional e inscritos en el tablero de anuncios oficiales del Ministerio de Trabajo, hasta el pago de la multa y la expiración del período de suspensión de la autorización de empleo pronunciada en su contra. La Comisión no puede sino reiterar lo manifestado en su Estudio general de 2006, Inspección del trabajo, según el cual la publicidad de los procedimientos legales puede tener un efecto disuasivo, sobre todo cuando traen aparejadas medidas relativas a la restricción del crédito, de la asignación de subvenciones y de las ventajas sociales, en contra de las empresas que hayan cometido infracciones graves.

La Comisión agradecería al Gobierno que le envíe algunos ejemplares de los periódicos en que figura la identidad de los autores de las infracciones al decreto precitado, así como copias de otras disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y de protección de los trabajadores en los establecimientos industriales y comerciales a los cuales se aplica el presente Convenio. Le ruega además que señale si ha previsto adoptar medidas encaminadas a alentar, por el contrario, a aquellos empleadores que cumplen escrupulosamente las disposiciones legales y, si procede, que haga llegar copia de todo texto relacionado con esta cuestión. Por último, la Comisión agradecería, asimismo, al Gobierno que precisara cuál es la finalidad que se persigue con la exclusión de las empresas infractoras del sistema informático del Ministerio.

La Comisión dirige directamente al Gobierno una solicitud sobre otros puntos.