Observation (CEACR) - adopted 2008, published 98th ILC session (2009)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Colombia (Ratification: 1976)

La Comisión toma nota de los comentarios sobre la aplicación del Convenio por la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT), la Confederación General de Trabajadores (CGT) y la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC) de fecha 13 de junio de 2008; por la CGT, por comunicación de 19 de agosto de 2008; por la CTC, por comunicación de 22 de agosto de 2008; por la CUT, por comunicaciones de 28 de enero, 13 de junio y 27 de agosto; por la CUT y CTC, de manera conjunta, por comunicación de 31 de agosto. Dichas comunicaciones se refieren a las cuestiones que son examinadas por la Comisión y en particular a actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas que incluyen asesinatos, secuestros, atentados contra la vida, desapariciones; la grave impunidad que rodea dichos hechos; la utilización de las cooperativas de trabajo asociado u otras formas contractuales que implican la imposibilidad de los trabajadores de constituir sindicatos o de afiliarse a ellos; la negativa de las autoridades a inscribir nuevas organizaciones sindicales o los nuevos estatutos o la junta directiva de una organización sindical de manera arbitraria y a la prohibición del ejercicio del derecho de huelga en ciertos servicios que van más allá de los servicios esenciales. Por otra parte, la Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de 29 de agosto de 2008, los cuales están siendo traducidos. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a la comunicación de la CUT de 28 de enero de 2008. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios sobre la totalidad de los comentarios enviados por las organizaciones sindicales.

La Comisión toma nota de los debates que tuvieron lugar en el seno de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en 2008. La Comisión también toma nota de los informes del Comité de Libertad Sindical sobre los distintos casos en instancia relativos a Colombia adoptados en sus reuniones de marzo, junio y noviembre de 2008.

Derechos sindicales y libertades civiles y políticas

La Comisión toma nota de que los comentarios de la CUT, la CGT y la CTC se refieren al incremento en la tasa de asesinatos de dirigentes y afiliados de organizaciones sindicales en 2008 que asciende a diez dirigentes sindicales y 30 sindicalistas. También señalan un incremento en el número de amenazas de muerte. Las centrales sindicales reconocen los esfuerzos realizados por el Gobierno para brindar seguridad a los dirigentes y afiliados sindicales pero estiman que los mismos no son suficientes. Las organizaciones sindicales se refieren una vez más a que la estigmatización del movimiento sindical como simpatizante de las guerrillas o de movimientos de extrema izquierda los deja en una grave situación de vulnerabilidad.

A este respecto, la Comisión toma nota de que, el Gobierno señala que durante el año 2007, el programa de protección de personas amenazadas del Gobierno adoptó medidas por 13 millones de dólares de un total de 40 millones. Dichas medidas se destinaron a proteger a los miembros del movimiento sindical que constituyen el 20 por ciento de los beneficiarios. Para el año 2008, el presupuesto de inversión está estimado en 45 millones de dólares y hasta junio de 2008 benefició a 1.466 sindicalistas, equivalente al 18 por ciento de los beneficiarios.

El Gobierno añade que: 1) se informó a las centrales sindicales de la obligatoriedad para los comandantes de policía departamentales de rendir informes mensuales al Departamento Administrativo de Seguridad, la Fiscalía General de la Nación y los dirigentes sindicales sobre la situación de riesgo y protección de los sindicalistas en sus jurisdicciones, y 2) se creará un mecanismo de «Red Virtual» para atender alertas de riesgo en tiempo real del mismo modo que opera para los alcaldes y concejales.

A este respecto, al tiempo que aprecia todas las medidas adoptadas por el Gobierno y en particular del incremento de fondos destinados a la protección de los dirigentes sindicales y afiliados, la Comisión toma nota con profunda preocupación del incremento del número de dirigentes sindicales y afiliados asesinados. La Comisión insiste firmemente en la necesidad de erradicar la violencia para que las organizaciones de trabajadores y de empleadores puedan ejercer libremente sus actividades. La Comisión urge firmemente una vez más al Gobierno a que siga tomando todas las medidas necesarias para garantizar el derecho a la vida y a la seguridad de los dirigentes y afiliados sindicales, a fin de permitir el debido ejercicio de los derechos garantizados por el Convenio.

En cuanto a la lucha contra la impunidad, la CUT, la CGT y la CTC reconocen los esfuerzos realizados por la Fiscalía General de la Nación para avanzar en las investigaciones relativas a los casos de graves violaciones de los derechos humanos de los sindicalistas pero insisten que en un ínfimo porcentaje las investigaciones llegan a la etapa de juicio o a la condena de los responsables. También subrayan la falta de información sobre el estado procesal de un gran número de denuncias de casos relativos a los actos de violencia contra sindicatos y que las investigaciones no son sistemáticas. Las organizaciones sindicales lamentan por otra parte que los jueces de descongestión no tengan carácter permanente.

La Comisión toma nota de que a este respecto, el Gobierno informa que el Presupuesto General de la Nación de 2008 dio a la Fiscalía autorización para aumentar su planta de personal en 2.166 funcionarios, lo cual permitirá que la subunidad especial para casos de sindicalistas pase a tener 19 fiscales (anteriormente tenía 13). El Gobierno añade que continuará ofreciendo recompensas de hasta 250.000 dólares estadounidenses por informaciones que conduzcan a la captura de los autores de crímenes contra sindicalistas. Por otra parte, señala que la ley núm. 599, de 2000, considera el asesinato de líderes sindicales como homicidio agravado, pero no el de miembros del movimiento sindical. Por ello, el Gobierno radicó en la legislatura el proyecto de ley núm. 308, en junio de 2008, que busca aumentar las penas de 17 a 30 años por homicidio de miembros sindicales y sancionar con multas de hasta 300 salarios mínimos a los empleadores que constriñan la libertad sindical. Por otra parte, por petición del Gobierno Nacional, el Consejo Superior de la Judicatura, mediante el acuerdo de 25 de junio de 2008 transformó en permanentes los tres juzgados de descongestión creados en julio de 2007. Estas instancias han tenido la labor exclusiva de dictar sentencia en los casos de violación de los derechos de los sindicalistas con un resultado de 44 sentencias durante 2007 y 24 hasta julio de 2008.

La Comisión toma nota también de que el Gobierno indica que en el seno de la Comisión Interinstitucional de Derechos Humanos de los Trabajadores realizada el 29 de julio de 2008, en la que participaron representantes de los trabajadores, de los empresarios, el Gobierno y el representante de la OIT en Colombia, se presentó el informe mensual sobre la protección de dirigentes sindicales y afiliados y sobre la impunidad. Según la Fiscalía de un total de 117 sentencias condenatorias, se ha podido determinar en 21 sentencias que el motivo de los actos de violencia era la actividad sindical de la víctima. En virtud de estas 117 sentencias hay 192 personas condenadas y 128 personas privadas de libertad. Del total de las 117 sentencias, 115 fueron pronunciadas durante el Gobierno actual y 68 durante los últimos trece meses gracias a la creación de los juzgados de descongestión. De esas 192 condenas, en 15 casos se responsabilizó a la autoridad pública, en 93 a las Autodefensas Unidas de Colombia, en 24 a la guerrilla, en uno a un grupo al margen de la ley, en uno a un sindicalista, en 56 a la delincuencia común y en dos a las Aguilas Negras que es una banda emergente.

La Comisión toma nota de que en sus conclusiones de 2008, la Comisión de Aplicación de Normas, si bien tomó nota de los esfuerzos realizados por la Fiscalía General de la Nación para asegurar progresos en la investigación de graves violaciones de los derechos humanos perpetradas contra sindicalistas y de la designación de tres jueces dedicados especialmente a examinar casos de violencia contra sindicalistas (jueces de descongestión), expresó su preocupación por el aumento de actos de violencia contra sindicalistas durante la primera mitad de 2008 e instó al Gobierno a que adopte nuevas acciones para reforzar las medidas de protección disponibles y garantizar una mayor eficacia y rapidez en las investigaciones de asesinatos de sindicalistas.

La Comisión toma nota de todas las medidas adoptadas por el Gobierno y de sus esfuerzos, reconocidos por las organizaciones sindicales, para llevar adelante las investigaciones relativas a las violaciones de los derechos humanos de los sindicalistas. Sin embargo lamenta que el número de condenas pronunciadas siga siendo reducido y que gran número de investigaciones se encuentren solamente en su etapa preliminar. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que continúe tomando todas las medidas a su alcance para llevar adelante y agilizar todas las investigaciones relacionadas con los actos de violencia contra el movimiento sindical y expresa la firme esperanza de que las medidas recientemente adoptadas en relación con el nombramiento de nuevos fiscales y jueces permitirán disminuir la situación de impunidad y lograr el esclarecimiento de los actos de violencia cometidos contra los dirigentes sindicales y los afiliados así como la captura de los responsables de los mismos. La Comisión pone de relieve la tarea desempeñada por los jueces de descongestión y expresa la esperanza de que los mismos continúen desarrollando sus funciones.

Por otra parte, la Comisión recuerda que había pedido al Gobierno que la mantuviera informada de la manera en que la Ley núm. 975 sobre Justicia y Paz es aplicada, en particular respecto de aquellos casos que conciernen a dirigentes sindicales y sindicalistas. La Comisión toma nota de que según las organizaciones sindicales, los paramilitares que se han sometido al régimen de la ley han suministrado muy poca información respecto del asesinato de sindicalistas y dirigentes sindicales. La Comisión pide una vez más al Gobierno que envíe las informaciones solicitadas.

Cuestiones legislativas y prácticas pendientes

La Comisión recuerda que viene formulando comentarios, algunos de ellos desde hace numerosos años, sobre las cuestiones que se examinan a continuación.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores, sin ninguna distinción, de constituir organizaciones y de afiliarse a ellas. La Comisión se había referido a la utilización de diversas figuras contractuales, tales como las cooperativas de trabajo asociado, los contratos de prestación de servicios y los contratos civiles o mercantiles que encubren verdaderas relaciones de trabajo y que se utilizan para efectuar funciones y tareas propias del giro normal de actividades de la entidad y en virtud de los cuales no se permite a los trabajadores constituir sindicatos o afiliarse a ellos. A este respecto, la Comisión había pedido al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar la plena aplicación del artículo 2 del Convenio, de manera que todos los trabajadores, sin distinción, puedan gozar del derecho de constituir un sindicato o afiliarse al mismo. La Comisión toma nota de la información del Gobierno relativa a la reglamentación aplicable a las empresas de servicios temporales y a las cooperativas. En particular, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa de la aprobación por el Congreso de la República, el 22 de julio de 2008, de la Ley núm. 1233 relativa a las Cooperativas de Trabajo Asociado, después de una profunda consulta con los gremios de las cooperativas de trabajo asociado, las centrales obreras, los gremios de la producción y la academia. Dicha ley reglamenta el comportamiento de las cooperativas de trabajo asociado, el tercero contratante y las competencias sancionatorias de la Superintendencia de Economía Solidaria y el Ministerio de la Protección Social. Según el Gobierno, los puntos más importantes de la ley son, entre otros: 1) que establece el salario mínimo como la base para la compensación ordinaria y la obligatoriedad de cotización a la seguridad social, riesgo profesional, pensión y cajas de compensación; 2) la intermediación laboral queda prohibida y en caso de producirse, la responsabilidad patronal se aplica a la cooperativa y al tercero contratante; 3) establece un código de autogobierno para los gremios de las cooperativas y un compromiso de los gremios cooperativos frente a los principios de la OIT y de la Asociación Internacional de Cooperativas. La Comisión observa que de la lectura de la ley surge que: 1) el artículo 3 establece la compensación ordinaria mensual de acuerdo con la labor desempeñada, el rendimiento y la cantidad de trabajo aportado por el «trabajador asociado»; 2) el artículo 9 se refiere a los trabajadores «que prestan sus servicios en las cooperativas o precooperativas de trabajo asociado»; 3) según el artículo 12 «el objeto social de las cooperativas y precooperativas consiste en generar y mantener trabajo para los asociados de manera autogestionaria, con autonomía, autodeterminación y autogobierno»; 4) el segundo párrafo del artículo 12 establece que «las cooperativas de trabajo asociado cuya actividad sea la prestación de servicio a los sectores de salud, transporte, vigilancia, seguridad privada y educación, deberán ser especializadas en la respectiva rama de actividad», y 5) los gremios de las cooperativas a los que se refiere la ley no son entidades sindicales. Observando que la propia ley se refiere a los «trabajadores» de las cooperativas, la Comisión recuerda que en virtud del artículo 2 del Convenio, todos los trabajadores, sin distinción, deben gozar del derecho de constituir o afiliarse a organizaciones sindicales de su elección. La Comisión recuerda asimismo que el criterio para determinar las personas cubiertas por este derecho no se funda en la existencia de un vínculo laboral con un empleador y que la noción de trabajador incluye no sólo al trabajador dependiente sino también al independiente o autónomo. En este sentido, la Comisión considera que los trabajadores asociados en cooperativas deberían poder constituir las organizaciones sindicales que estimen conveniente y afiliarse a las mismas. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar explícitamente que todos los trabajadores sin distinción, incluidos los trabajadores de las cooperativas y de otras figuras contractuales, independientemente de la existencia de un vínculo laboral, puedan gozar de las garantías del Convenio.

Derecho de constituir organizaciones sin autorización previa. En sus comentarios anteriores la Comisión se refirió a la negativa de la autoridad a inscribir nuevas organizaciones sindicales o los nuevos estatutos o la junta directiva de una organización sindical de manera arbitraria y discrecional por razones que van más allá de las dispuestas expresamente en la legislación. La Comisión había pedido al Gobierno que tomara medidas para modificar la disposición del decreto núm. 1651 de 2007 que establecía como uno de los motivos por los que se podía denegar la inscripción de una organización «que la organización sindical no se haya constituido para garantizar el derecho fundamental de asociación sino con el fin de obtener estabilidad laboral» y que procediera al registro de nuevas organizaciones o juntas directivas y de modificaciones de estatutos sin demoras injustificadas. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que de acuerdo con el Código Sustantivo del Trabajo, las causales para negar el registro sindical son taxativas y que la decisión del Ministerio de la Protección Social de no inscribir a un sindicato cuando no cumpla con los requisitos legales que se les exigen para tal fin, no es una facultad discrecional. Además, dicha decisión en caso que se produzca debe constar en un acto administrativo, motivado y fundamentado, frente al cual proceden los recursos administrativos y judiciales. La Comisión toma nota, sin embargo, de que por resolución núm. 626 de febrero de 2008 se deroga la mencionada resolución núm. 1651, pero se establece en el artículo 2, entre las causas por las cuales el funcionario competente puede negar la inscripción en el registro sindical, «que la organización sindical se haya constituido para obtener fines diferentes a los derivados del derecho fundamental de asociación». A este respecto, la Comisión recuerda una vez más que el artículo 2 del Convenio garantiza el derecho de los trabajadores y de los empleadores a constituir organizaciones sin autorización previa de las autoridades públicas y que las reglamentaciones nacionales acerca de la constitución de organizaciones no son en sí mismas incompatibles con las disposiciones del Convenio siempre y cuando no equivalgan a una autorización previa ni constituyan un obstáculo tal que, de hecho representen una prohibición pura y simple [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafos 68 y 69]. La Comisión considera además que la autoridad administrativa no debería poder denegar la inscripción en el registro de una organización sólo por estimar que podría dedicarse a actividades que siendo legales pudieran sobrepasar el marco de las actividades sindicales normales. En estas condiciones, la Comisión pide una vez más al Gobierno que tome las medidas necesarias para derogar la disposición de la resolución núm. 626 de febrero de 2008 que establece como una de las causales para denegar la inscripción en el registro de una organización sindical «que la organización sindical se haya constituido para obtener fines diferentes a los derivados del derecho fundamental de asociación» y que proceda al registro de nuevas organizaciones, de juntas directivas y de modificaciones de estatutos sin demoras injustificadas.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar sus actividades y formular su programa de acción. La Comisión también se refirió a la prohibición de la huelga, no sólo en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, sino también en una gama muy amplia de servicios que no son necesariamente esenciales (artículo 430, incisos b), d), f), g) y h); artículo 450, párrafo 1), inciso a), del Código del Trabajo, Ley Tributaria núm. 633/00 y decretos núms. 414 y 437 de 1952; 1543 de 1955; 1593 de 1959; 1167 de 1963; 57 y 534 de 1967) y la posibilidad de despedir a los trabajadores que hayan intervenido o participado en una huelga ilegal (artículo 450, párrafo 2, del Código del Trabajo), incluso cuando la ilegalidad resulta de exigencias contrarias a los principios de libertad sindical. La Comisión había pedido al Gobierno que en el marco de un proyecto de ley que estaba examinando el Congreso y que preveía ciertas modificaciones al Código de Trabajo, se modificaran las disposiciones comentadas invitándose al Gobierno a que recurriera a la asistencia técnica de la Oficina. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno señala que: 1) al valorar los intereses en conflicto, a efectos de hacer la definición de los servicios públicos esenciales, el legislador debe partir de bases serias objetivas y razonables, de modo que la respectiva regulación guarde proporcionalidad entre el respeto de los derechos fundamentales de los usuarios y el derecho de los trabajadores a la huelga; 2) la Constitución reconoce el derecho de huelga pero este no es absoluto; 3) en virtud de la ley núm. 1210 de 14 de julio de 2008, la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales de carácter tripartito deberá presentar un informe dentro de los seis meses sobre los proyectos que haya presentado en relación con los artículos 55 (negociación colectiva) y 56 (huelga y servicios esenciales) de la Constitución. La Comisión pide al Gobierno que le informe sobre todo avance para modificar la legislación en lo que respecta a la gama muy amplia de servicios en los que, por ser considerados esenciales, se prohíbe la huelga, así como el segundo párrafo del artículo 450 en virtud del cual se puede despedir a los trabajadores que hayan participado en una huelga en dichos servicios.

Declaración de ilegalidad de la huelga. La Comisión había tomado nota de la elaboración de un proyecto de ley en virtud del cual se traspasaba la competencia de la declaración de ilegalidad de la huelga del Ministerio de la Protección Social a la autoridad judicial. La Comisión toma nota con satisfacción de que la ley núm. 1210 modifica el artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo de manera que «la legalidad o ilegalidad de una suspensión o paro colectivo del trabajo será declarada judicialmente mediante trámite preferente».

Arbitraje obligatorio. La Comisión se había referido a la facultad del Ministro de Trabajo para someter el diferendo a fallo arbitral cuando una huelga se prolongue más allá de cierto período — 60 días — (artículo 448, párrafo 4, del Código del Trabajo). La Comisión había tomado nota de un proyecto de ley modificando este artículo, el cual establecía que si no es posible llegar a una solución definitiva, las partes o una de ellas solicitará al Ministerio de la Protección Social la convocatoria de un tribunal de arbitramiento. La Comisión toma nota de que la ley núm. 1210, modifica el artículo 448, párrafo 4 del Código Sustantivo de Trabajo y establece que: 1) el empleador y los trabajadores podrán, dentro de los tres días siguientes, convenir cualquier mecanismo de composición, conciliación o arbitraje; 2) si no llegan a un acuerdo, de oficio o a petición de parte, intervendrá la Comisión de Concertación de Políticas Salariales y Laborales que ejercerá sus buenos oficios durante un máximo de cinco días; 3) vencido dicho plazo sin que haya sido posible llegar a una solución definitiva, ambas partes solicitarán al Ministerio de la Protección Social la convocatoria de un Tribunal de Arbitramento, y 4) los trabajadores tendrán la obligación de reanudar el trabajo dentro de los tres días. A este respecto, la Comisión considera que salvo en los servicios esenciales en el sentido estricto del término o respecto de los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, la convocatoria del Tribunal de Arbitramento sólo debería ser posible si ambas partes, de común acuerdo, y de manera voluntaria así lo deciden. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar el artículo 448, párrafo 4 en el sentido indicado.

Artículo 6. Restricciones impuestas a las actividades de las federaciones y confederaciones. La Comisión se refirió a la prohibición a las federaciones y confederaciones de declarar la huelga (artículo 417, inciso i), del Código del Trabajo). La Comisión recordó que las organizaciones de grado superior deberían poder recurrir a la huelga en caso de desacuerdo con la política económica y social del Gobierno y pidió al Gobierno que modificara la disposición mencionada. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que las federaciones y confederaciones no se pueden asimilar a las organizaciones de primer grado ya que son los trabajadores afiliados a organizaciones sindicales de empresa, de industria o de rama de actividad económica y los empleadores a los que se les haya presentado un pliego de peticiones, los que tienen un interés jurídico en la negociación colectiva. El Gobierno señala que si las federaciones y confederaciones no tienen interés jurídico en la negociación colectiva, entonces mucho menos tienen interés en la huelga. A este respecto, la Comisión recuerda que en virtud del artículo 6 del Convenio, las garantías que se reconocen a las organizaciones de base son también extensivas a las organizaciones de nivel superior. En efecto, para poder defender mejor los intereses de sus miembros, las organizaciones de trabajadores y de empleadores han de tener derecho a constituir las federaciones y confederaciones que estimen convenientes, las cuales, por su parte, deberían disfrutar de los distintos derechos que se reconocen a las organizaciones de base, especialmente en lo que respecta a la libertad de funcionamiento, de actividades y de programas de acción [véase Estudio general, op. cit., párrafos 195 y 198]. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se modifique el artículo 417 inciso i) de manera que no se prohíba el derecho de huelga de las federaciones y confederaciones.

Observando que formula comentarios desde hace numerosos años, la Comisión expresa la firme esperanza de que el Gobierno tomará sin demora las medidas necesarias para modificar las disposiciones legislativas objetadas y ponerlas en conformidad con el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre toda medida adoptada al respecto.

La Comisión dirige al Gobierno una solicitud directa sobre otro punto.