Observation (CEACR) - adopted 2008, published 98th ILC session (2009)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Panama (Ratification: 1958)

La Comisión toma nota de que no se ha recibido la memoria del Gobierno.

La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de fecha 29 de agosto de 2008 sobre la aplicación del Convenio. La Comisión observa que la CSI alega actos muy graves de violencia contra dirigentes sindicales del Sindicato Unitario de Trabajadores de la Construcción y Similares (SUNTRAC), así como la detención de un dirigente de esa organización. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus observaciones al respecto. La Comisión toma nota asimismo de los comentarios de la Federación Nacional de Empleados Públicos y Trabajadores de Empresas de Servicio Público (FENASEP), relacionados con las cuestiones puestas de relieve por la Comisión.

La Comisión recuerda que los comentarios pendientes se refieren a las siguientes cuestiones que plantean problemas de conformidad con el Convenio:

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores sin ninguna distinción de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas.

–      los artículos 174 y 178, último párrafo, de la ley núm. 9 («por la cual se establece y regula la carrera administrativa»), de 1994, que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia. La Comisión observa que la ley núm. 24 de 2 de julio de 2007 que modifica y adiciona artículos a la ley núm. 9 de carrera administrativa no ha eliminado la unicidad sindical impuesta por la ley de carrera administrativa. La FENASEP considera que no deben modificarse estas disposiciones ya que de permitir más de una sola asociación o capítulo se atomizaría el movimiento sindical. La Comisión subraya que a pesar de que los trabajadores pueden tener interés en evitar que se multipliquen las organizaciones sindicales, la unidad del movimiento sindical no debe ser impuesta mediante intervención del Estado por vía legislativa, pues dicha intervención es contraria al principio enunciado en los artículos 2 y 11 del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la legislación en el sentido indicado;

–      el artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo) que exige un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de la empresa (40); y la exigencia de un número elevado (50) de servidores públicos para constituir una organización de servidores públicos en virtud de la Ley de Carrera Administrativa. La Comisión observa que la ley núm. 24 de 2 de julio de 2007 modifica la ley núm. 9 de carrera administrativa y prevé en su artículo 9 que son necesarios cuarenta (40) servidores de una institución en la que no exista una asociación para constituir una asociación de servidores públicos. La FENASEP señala que está de acuerdo con el número de 40 trabajadores para constituir una asociación. A este respecto, la Comisión recuerda que el número mínimo de 40 trabajadores para la constitución de un sindicato sería admisible en los casos de sindicatos de industria, pero dicho número mínimo debería reducirse en el caso de los sindicatos de empresa o de base en la institución de que se trate, para no obstaculizar la creación de estas organizaciones. Asimismo, la Comisión reitera que un número mínimo de 10 miembros para constituir una organización profesional de empleadores es demasiado elevado y puede obstaculizar la creación de estas organizaciones. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la legislación en el sentido indicado;

–      negación a los servidores públicos del derecho de formar sindicatos. El Gobierno había indicado que la interpretación del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) no está acorde con la realidad; el derecho de asociación de los servidores públicos está reconocido en la ley núm. 9 de 20 de junio de 1994, y, en la práctica, la FENASEP funciona como cualquier otra organización del sector privado y participa en el CONATO y en la Conferencia Internacional del Trabajo. La Comisión toma nota de que la FENASEP señala en sus comentarios que en virtud de la Ley de Carrera Administrativa los servidores públicos que no son de carrera, los de libre nombramiento regulado por la Constitución, los de selección y en funciones no pueden organizarse. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de elegir libremente a los representantes. El artículo 64 de la Constitución, que exige ser panameño para poder ser miembro de la junta directiva de un sindicato. A este respecto, la Comisión recuerda que disposiciones demasiado rigurosas relativas a la nacionalidad podrían entrañar el riesgo de que algunos trabajadores se vean privados del derecho de elegir libremente a sus representantes; por ejemplo, podrían resultar perjudicados los trabajadores migrantes que trabajan en sectores donde representan una parte considerable de los afiliados. A juicio de la Comisión, la legislación nacional debería permitir a los trabajadores extranjeros el acceso a las funciones como dirigente sindical, por lo menos tras haber transcurrido un período razonable de residencia en el país de acogida [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, 1994, párrafo 118]. En este sentido, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para realizar las modificaciones legislativas necesarias para que se garantice el principio mencionado.

Derecho de las organizaciones de organizar su administración. La Comisión observa que el artículo 180 A, de la ley núm. 24, de 2 de julio de 2007, que modifica la Ley núm. 9 de Carrera Administrativa prevé que a los servidores públicos no afiliados a la asociación de servidores públicos que se beneficien de las mejoras laborales logradas, se les descontarán de sus salarios, durante la vigencia del acuerdo, las cuotas ordinarias y extraordinarias acordadas por la asociación. A este respecto, la Comisión considera que la imposición por vía legislativa a los servidores públicos no afiliados del pago de una cuota ordinaria a la asociación que obtuvo mejoras laborales plantea problemas de conformidad con el Convenio en la medida en que puede condicionar el derecho de que los servidores públicos elijan libremente la asociación a la que desean afiliarse. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que modifique el artículo 180 A, de la ley núm. 24, de 2 de julio de 2007, de manera de eliminar la imposición del pago de cuotas ordinarias a servidores públicos no afiliados a asociaciones, pudiendo preverse en cambio el pago de una cantidad inferior a la cuota ordinaria en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva.

Derecho de las organizaciones de organizar libremente sus actividades y de formular su programa de acción.

–      negación del derecho de huelga en las zonas procesadoras para la exportación (ley núm. 25). A este respecto, la Comisión recuerda que el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones o incluso de prohibiciones, en caso de crisis nacional aguda, en relación con los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término. En este sentido, la Comisión considera que la negación del derecho de huelga en las zonas procesadoras para la exportación no es compatible con el principio mencionado y pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que los trabajadores y sus organizaciones en este sector puedan ejercer el derecho de huelga;

–      negación del derecho de huelga en las empresas con menos de dos años en virtud de la ley núm. 8 de 1981. El CONATO había señalado que el artículo 12 de dicha ley establece que ninguna empresa está obligada a celebrar convención colectiva durante los dos primeros años de operaciones y que la legislación general permite el ejercicio de huelga sólo en el marco de la negociación colectiva o en otros supuestos restrictivos. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones en las empresas en cuestión;

–      negación del derecho de huelga de los servidores públicos. El Gobierno había indicado que la Constitución permite restricciones especiales en los casos que determine la ley. La Comisión recuerda que la prohibición de la huelga en la función pública debería limitarse solamente a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado [véase Estudio general, op cit., párrafo 158]. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar el derecho de huelga de los funcionarios públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado;

–      prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga y prohibición de las huelgas contra las políticas económicas y sociales del Gobierno e ilegalidad de las huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa. La Comisión subraya que las federaciones y confederaciones deberían disfrutar del derecho de huelga y que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida [véase Estudio general, op cit., párrafo 165]. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla a los principios mencionados y no limite el derecho de huelga a las huelgas vinculadas a un convenio colectivo;

–      facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en una empresa de servicio público, más allá de los servicios esenciales strictu sensu ya que incluye el transporte (artículos 452 y 486 del Código del Trabajo). La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la legislación, de manera que el arbitraje obligatorio sólo sea posible a petición de ambas partes en el sector del transporte;

–      obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal en entidades que presten «servicios públicos esenciales» pero que van más allá de los servicios esenciales strictu sensu y que incluyen los transportes, y sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 152.14 y 185 de la ley núm. 9, de 1994). La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la legislación de manera que: 1) en la determinación de los servicios mínimos y del número de trabajadores que los garanticen puedan participar las organizaciones de trabajadores interesadas y que en caso de divergencia al respecto se prevea que la misma sea resuelta por un órgano independiente; y 2) se elimine la sanción de destitución prevista;

–      injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452.2, 493.1 y 497 del Código del Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga y arbitraje obligatorio a instancia de una de las partes). La Comisión pide al Gobierno que le informe sobre toda modificación que prevea realizar a efectos de garantizar que el arbitraje obligatorio sólo sea posible a solicitud de ambas partes en conflicto, en relación con los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, así como que en caso de huelga se permita el acceso del personal de dirección de la empresa, si así lo desea.

La Comisión lamenta comprobar que las divergencias mencionadas entre la legislación y la práctica con el Convenio subsisten desde hace numerosos años, así como la gravedad de algunas de las restricciones mencionadas. La Comisión recuerda que en su observación anterior había tomado nota de las declaraciones del Gobierno manifestando su disposición de armonizar la legislación y la práctica nacionales con los Convenios núms. 87 y 98 y que para ello se precisa un consenso tripartito pero existen notorias discrepancias entre los interlocutores sociales. La Comisión pide al Gobierno que en consulta con los interlocutores sociales tome las medidas necesarias para poner la legislación en conformidad con el Convenio y con los principios de la libertad sindical. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre toda medida que se adopte al respecto.