Observation (CEACR) - adopted 2008, published 98th ILC session (2009)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Kazakhstan (Ratification: 2000)

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores, sin ninguna distinción, de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a estas organizaciones. La Comisión había solicitado con anterioridad al Gobierno que enmendara su legislación para garantizar el derecho de sindicación de los jueces (artículo 23, 2), de la Constitución, y artículo 11, 4), de la Ley sobre Asociaciones Sociales). La Comisión toma nota de la explicación del Gobierno, según la cual los jueces tienen un estatuto legal especial dentro del sistema estatal y la naturaleza particular de su función justifica la limitación constitucional de sus derechos. La Comisión recuerda que las únicas excepciones autorizadas por el Convenio núm. 87 son los miembros de la policía y las fuerzas armadas y, por tanto, pide una vez más al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que los jueces puedan constituir una organización para la defensa y el fomento de sus intereses. La Comisión pide al Gobierno que informe de las medidas adoptadas o previstas al respecto.

La Comisión recuerda que había solicitado con anterioridad al Gobierno que especificara las categorías de trabajadores comprendidas en los términos «órganos de aplicación de la ley», cuyo derecho de sindicación se limita en virtud de las mismas disposiciones. La Comisión toma nota de que según lo que el Gobierno informa en su memoria, así como de la definición prevista en el artículo 256, 2) del Código del Trabajo (2007), los servicios de extinción de incendios y penitenciarios se incluyen en la definición de «órganos de aplicación de la ley», por lo cual su personal queda excluido del derecho de sindicación. La Comisión considera que, si bien la exclusión del derecho de sindicación de las fuerzas armadas y de la policía, conforme se indicó anteriormente, no es incompatible con las disposiciones del Convenio núm. 87, la situación es distinta en lo que atañe al personal de extinción de incendios y al personal de establecimientos penitenciarios. La Comisión considera que las funciones ejercidas por estas dos categorías de empleados públicos, no justifica su exclusión del derecho de sindicación en base al artículo 9 del Convenio núm. 87 (véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, de 1994, párrafo 56). En consecuencia, la Comisión pide al Gobierno que garantice que el personal de los servicios de extinción de incendios y el personal penitenciario gocen del derecho de sindicación. La Comisión pide al Gobierno que informe de las medidas adoptadas o previstas al respecto.

Derecho de constituir organizaciones sin autorización previa. La Comisión toma nota de que en su memoria, el Gobierno hace referencia al artículo 10, 1), de la Ley sobre Asociaciones Sociales, aplicable a las organizaciones de empleadores, que prevé un requisito mínimo de diez personas para una asociación. La Comisión recuerda que un requisito de afiliación de al menos diez empleadores para crear una organización de empleadores es demasiado elevado y susceptible de constituir un obstáculo a la libre creación de organizaciones de empleadores. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar su legislación para reducir este requisito. La Comisión pide al Gobierno que informe de las medidas adoptadas o previstas al respecto.

La Comisión recuerda que había solicitado anteriormente al Gobierno que comunicara sus observaciones sobre los comentarios de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) actualmente Confederación Sindical Internacional (CSI), de fecha 10 de agosto de 2006, sobre violaciones del artículo 2 del Convenio en la práctica, en particular, los elevados costos de inscripción en el registro, que torna casi imposible el registro de sindicatos. En vista de que el Gobierno no ha comunicado información alguna al respecto, la Comisión pide una vez más al Gobierno que envíe sus observaciones acerca de los comentarios de la CIOSL.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de organizar sus actividades y de formular sus programas. La Comisión toma nota de que el capítulo 32 del Código del Trabajo (2007), regula los conflictos colectivos de trabajo. La Comisión entiende que el proceso de solución de conflictos colectivos de trabajo comienza con el procedimiento previsto en el artículo 289, que exige que las reclamaciones de los trabajadores deberían formularse en la reunión (conferencia) de los empleados que reúnan a no menos de la mitad de la fuerza total del trabajo y adoptadas por la mayoría de aquellos que estuviesen presentes. La Comisión considera que los sindicatos deberían tener libertad para regular el procedimiento de presentación de reclamaciones al empleador y que la legislación no debería impedir el funcionamiento de un sindicato, obligándose a éste a convocar una reunión general cada vez que exista una reclamación que haya de presentarse a un empleador. En consecuencia, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar el artículo 289 del Código del Trabajo para garantizar el derecho de los sindicatos de presentar reclamaciones a los empleadores, sin su aprobación previa, en una reunión general de trabajadores. La Comisión pide al Gobierno que informe al respecto.

La Comisión toma nota de que el derecho de huelga está prohibido en la administración pública (artículo 10, 6), de la Ley sobre la Administración Pública). Además, con arreglo al artículo 231, 2) del Código del Trabajo, los empleados de la administración pública no pueden participar en ninguna acción que impida el normal funcionamiento del servicio y de sus derechos de funcionario. Por consiguiente, la Comisión entiende que el derecho de huelga de los funcionarios públicos se ve limitado o incluso prohibido. La Comisión considera que la prohibición del derecho de huelga debería limitarse a los funcionarios públicos (o civiles, según sea el caso) que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. La Comisión toma nota de que, en virtud del artículo 230 del Código, la lista de los servicios considerados públicos, había sido adoptada por el Gobierno el 27 de septiembre de 2007 y se refería a las categorías de trabajadores que no pueden considerarse que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. Con respecto a la «administración pública», si bien toma nota de la memoria del Gobierno, según la cual los docentes, los médicos y los empleados bancarios no son funcionarios públicos, la Comisión pide al Gobierno que comunique una lista completa de los servicios que se encuentran en esta categoría. A la luz de lo anterior, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias, incluso a través de enmiendas a las disposiciones legislativas pertinentes, con el fin de garantizar que la prohibición del derecho de huelga sólo se limite a los funcionarios públicos (o civiles, según sea el caso) que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. La Comisión pide al Gobierno que informe de las medidas adoptadas o previstas al respecto.

La Comisión toma nota de que, en virtud del artículo 303, 1) del Código del Trabajo, son ilegales las huelgas en las organizaciones que llevan a cabo actividades laborales peligrosas (apartado 1)) y en otros casos previstos en la legislación nacional (apartado 5)). La Comisión pide al Gobierno que aclare qué organizaciones se encuentran dentro de la categoría de organizaciones que llevan a cabo actividades laborales peligrosas y las categorías de trabajadores cuyo derecho de huelga se ve así limitado. La Comisión pide asimismo al Gobierno que indique todas las demás categorías de trabajadores cuyo derecho de huelga está restringido por otros textos legislativos y que comunique copias de los mismos.

La Comisión también toma nota de que, con arreglo al artículo 303, 2), en los transportes ferroviarios y públicos, en la aviación civil y en las comunicaciones puede tener lugar una huelga si se mantiene la variedad de servicios necesaria, como se determine en base a un acuerdo anterior con las autoridades ejecutivas locales. La Comisión recuerda que en situaciones en las que no parecería justificarse una total prohibición de las huelgas (como en los servicios antes mencionados) y cuando, sin cuestionar el derecho de huelga de la gran mayoría de trabajadores, podría considerarse que se da cumplimiento a la garantía de las necesidades básicas de los usuarios o que los medios funcionan de manera segura y sin interrupciones, sería adecuado el servicio mínimo como posible alternativa a una prohibición total. Sin embargo, en opinión de la Comisión, tal servicio debería satisfacer al menos dos condiciones. En primer lugar, y este aspecto es de la mayor importancia, debería tratarse real y exclusivamente de un servicio mínimo, es decir, un servicio limitado a las actividades estrictamente necesarias para cubrir las necesidades básicas de la población o satisfacer las exigencias mínimas del servicio, sin menoscabar la eficacia de los medios de presión. En segundo lugar, dado que este sistema limita uno de los medios de presión esenciales de que disponen los trabajadores para defender sus intereses económicos y sociales, sus organizaciones deberían poder participar, si lo desean, en la definición de este servicio, de igual modo que los empleadores y las autoridades públicas. Sería sumamente conveniente que las negociaciones sobre la definición y la organización del servicio mínimo no se celebraran durante los conflictos de trabajo, a fin de que todas las partes interesadas pudieran negociar con la perspectiva y la serenidad necesarias. Las partes también podrían prever la constitución de un organismo paritario o independiente que tuviera como misión pronunciarse rápidamente y sin formalismos sobre las dificultades que plantea la definición y la aplicación de tal servicio mínimo y que estuviera facultado para emitir decisiones ejecutorias (véase Estudio general, op. cit., párrafos 161 y 162). En consecuencia, la Comisión pide al Gobierno que enmiende el artículo 303, 2), del Código del Trabajo para garantizar la aplicación de los principios mencionados. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre las medidas adoptadas o previstas al respecto.

La Comisión toma nota de que, con arreglo al artículo 298, 2), del Código del Trabajo, la decisión de convocar una huelga se adopta en una reunión (conferencia) de trabajadores (sus representantes) que reúnan a no menos de la mitad de la fuerza total del trabajo, adoptándose la decisión si no menos de las dos terceras partes de los presentes en la reunión (conferencia) hubiese votado por la misma. La Comisión considera que, si bien la exigencia de votación de la huelga no plantea, en principio, ningún problema de compatibilidad con el convenio, las modalidades de escrutinio, el quórum y la mayoría exigida, no deberían ser tales que el ejercicio del derecho de huelga resultase, en la práctica, muy difícil, e incluso imposible. Si un Estado Miembro considera adecuado prever en su legislación disposiciones que exijan que las acciones de la huelga deban ser votadas por los trabajadores, dicho Estado deberá asegurar que sólo se tomen en consideración los votos emitidos y que el quórum o la mayoría necesaria se fije en un nivel razonable (véase Estudio general, op. cit., párrafo 170). En tales circunstancias, la Comisión considera que, si bien el quórum previsto en el artículo 298, 2), parece ser compatible con los principios de libertad sindical, la exigencia de que una decisión de huelga debiera ser adoptada por las dos terceras partes de los presentes en la reunión, es excesiva y limita los derechos de huelga. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que enmiende el artículo 298, 2) del Código del Trabajo, para reducir el porcentaje requerido y para garantizar que sólo se tengan en cuenta los votos emitidos al momento de la determinación del resultado de la votación de una huelga. La Comisión pide al Gobierno que informe de las medidas adoptadas o previstas al respecto.

La Comisión toma nota de que el artículo 299, 2), 2) del Código del Trabajo, impone la obligación de indicar, en el anuncio de huelga, su posible duración. La Comisión pide al Gobierno que indique si los trabajadores o sus organizaciones pueden declarar una huelga por un período de tiempo indeterminado.

Artículo 5. Derecho de las organizaciones de constituir federaciones y confederaciones y de afiliarse a organizaciones internacionales. A lo largo de varios años, la Comisión ha venido solicitando al Gobierno que enmendara el artículo 106 del Código Civil y el artículo 5, 4) de la Constitución, de modo de levantar la prohibición que pesa sobre la asistencia económica a sindicatos nacionales por parte de una organización internacional. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que, aparte de monetaria, la asistencia económica también incluye formas de apoyo tales como la propiedad, los equipos, el transporte automotor, las comunicaciones y los equipos de imprenta. La Comisión considera que la legislación que prohíbe la aceptación por parte de un sindicato nacional de una asistencia económica de una organización internacional de trabajadores a la que aquél estuviese afiliado, infringe los principios relativos al derecho de afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores y que todas las organizaciones nacionales de trabajadores y de empleadores deberían tener el derecho de recibir una asistencia económica de organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores, respectivamente, estén o no afiliadas a estas últimas. Por consiguiente, la Comisión pide una vez más al Gobierno que adopte medidas para enmendar el artículo 106 del Código Civil, así como el artículo 5 de la Constitución, con el fin de levantar esta prohibición, y que informe de las medidas adoptadas o previstas al respecto.