Observation (CEACR) - adopted 2008, published 98th ILC session (2009)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Australia (Ratification: 1973)

La commission note avec intérêt la déclaration d’ordre général contenue dans le rapport du gouvernement, selon laquelle le nouveau gouvernement australien reconnaît que les aspects de la législation fédérale relatifs aux relations de travail, au sujet desquels la commission a déjà fait des commentaires, ne répondaient pas, sur un certain nombre de points importants, aux prescriptions essentielles des normes de l’OIT ratifiées par l’Australie en matière de négociation collective et de liberté syndicale. Ces aspects concernaient principalement, mais pas exclusivement, les modifications apportées en 2005 à la loi de 1996 sur les relations du travail (loi WR) par la loi modificatrice de 2005 sur les relations de travail (choix du travail). Un élément critique auquel le programme législatif du nouveau gouvernement doit faire face consiste à appliquer la nouvelle législation régissant les relations de travail en Australie en tenant dûment compte des questions soulevées dans le rapport de la commission d’experts. La première étape du programme législatif du gouvernement est aujourd’hui en place après l’entrée en vigueur, le 28 mars 2008, de la loi modificatrice sur les relations de travail (transition vers plus d’égalité) (loi de transition), 2008. La loi de transition modifie la loi WR et prévoit une transition par étapes vers le nouveau système gouvernemental des relations de travail, qui sera pleinement opérationnel à partir du 1^er janvier 2010.

La commission note avec intérêt que, selon le gouvernement, les changements les plus importants qu’introduit la loi de transition sont, notamment: i) prévenir l’élaboration d’autres accords australiens sur le travail (AWA – forme d’accord d’emploi individuel prévu par la loi conclu avec un seul employeur qui met l’accent sur les négociations directes salarié-employeur plutôt que sur les négociations collectives avec les syndicats en vue de conclure des conventions collectives); depuis l’entrée en vigueur de la loi de transition, le 28 mars 2008, aucun nouveau AWA ne peut être élaboré. Ces AWA, qui ont été utilisés dans le but de saper le système de protection sociale par le biais de sentences arbitrales, constituent l’accord industriel le moins utilisé sur les lieux de travail australiens puisque, selon les estimations du gouvernement, ils ne concernent guère plus de 10 pour cent des salariés australiens; ii) faire en sorte que les accords d’emploi individuels de transition (ITEA) ne soient proposés que dans des circonstances restreintes pendant la période de transition, soit jusqu’au 31 décembre 2009; l’objectif visé est de permettre aux employeurs et aux salariés de disposer du temps nécessaire pour avancer sans heurt ou confusion majeure au cours de cette période de transition vers le nouveau système; iii) mettre en place un nouveau critère de «non-désavantage», applicable à tous les accords relatifs au travail, afin d’assurer une meilleure protection des conditions d’emploi définies par les employeurs pour ce qui est des dispositions de la convention collective applicable ou, en l’absence d’une telle convention, de la sentence arbitrale en vigueur et des normes australiennes d’équité de rémunération et de conditions de travail; en d’autres termes, les ITEA doivent être conformes au critère de non-désavantage garantissant que ces derniers ne peuvent être utilisés dans le but de réduire les salaires et les conditions des salariés auxquels ils sont appliqués; iv) permettre à la Commission australienne des relations du travail de créer des nouvelles sentences modernes.

La commission note également avec intérêt que, selon le gouvernement, la négociation collective sera placée au centre du nouveau système de relations du travail, qui est actuellement en cours d’élaboration par le biais de vastes consultations auprès des représentants syndicaux et professionnels. Le système actuel d’élaboration des conventions, qui est un système complexe, sera remplacé par un système simple, souple et équitable, et les restrictions imposées actuellement au contenu d’un accord, qui sont onéreuses, complexes et formalistes, seront retirées. Dans le cadre du nouveau système sur les relations de travail, «Fair Work Australia» aura à sa charge plusieurs fonctions, dont les suivantes: i) aider les parties à résoudre des différends; ii) résoudre les plaintes concernant des licenciements injustes et illégaux; iii) faciliter la négociation collective et instaurer des négociations de bonne foi; offrir aux parties à la négociation des conseils fiables dans l’élaboration des conventions collectives et aider les salariés, en particulier ceux qui ne sont pas syndiqués, à comprendre comment négocier collectivement; iv) examiner et approuver les conventions collectives; v) adapter les salaires minima et les conditions pour les sentences arbitrales; vi) veiller à la conformité des lois, sentences et accords sur le travail et à leur application; et vii) réglementer les organisations industrielles enregistrées.

La commission note également avec intérêt, d’après le rapport du gouvernement, que la nouvelle législation reconnaîtra que la liberté syndicale est essentielle au bon fonctionnement d’un système de relations de travail équitable, fondé sur le concept de la démocratie sur le lieu de travail. Personne ne sera autorisé par la loi à tenter d’empêcher un travailleur (soit par la menace, la pression, la discrimination, la victimisation ou le licenciement) d’exercer son libre choix d’adhérer à un syndicat et d’être représenté par lui, ou de participer aux activités collectives. Le gouvernement veillera à ce que le nouvel arbitre industriel, «Fair Work Australia», ait le pouvoir de donner les ordres nécessaires pour assurer la protection de la liberté syndicale. La commission demande au gouvernement de communiquer dans son prochain rapport copie de tout projet de législation en cours d’examen, afin qu’elle puisse en vérifier la conformité avec la convention.

A. Juridiction fédérale. 1. Dans ses précédents commentaires, la commission avait soulevé la nécessité de modifier les articles 659 et 693 de la loi WR afin de garantir qu’il n’existe aucune possibilité d’introduire des exceptions au droit à être protégé contre les licenciements antisyndicaux touchant certaines catégories de salariés (à savoir les salariés «à l’égard desquels l’application de ces dispositions entraîne ou pourrait entraîner des difficultés importantes en raison de: i) leurs conditions particulières d’emploi; ou ii) la taille ou la nature de l’entreprise dans laquelle ils sont employés»). Le gouvernement indique que, dans la mesure où aucun règlement n’a été établi en vertu de l’article 693 de la loi WR, destiné à exclure de la protection certaines catégories de salariés, tous les salariés australiens continuent à bénéficier d’une protection contre les licenciements antisyndicaux. La commission note toutefois que la question soulevée dans ses précédents commentaires porte sur la possibilité d’introduire par le biais d’un règlement des exceptions à la protection contre la discrimination antisyndicale. La commission espère que cette vaste réforme des relations de travail portera sur la modification des articles 659 et 693 de la loi WR, de façon à garantir qu’il n’existe pas de possibilité d’introduire des dérogations touchant certaines catégories de salariés au droit à la protection contre les licenciements antisyndicaux. Elle prie le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les mesures prises à cet égard.

2. Dans ses précédents commentaires, la commission avait soulevé la nécessité de modifier l’article 643 de la loi WR, de façon à garantir que les établissements comptant moins de 100 salariés ne sont pas exclus de la protection prévue contre les licenciements malveillants, injustes ou déraisonnables. Le gouvernement précise que la dérogation des lois relatives aux licenciements injustes, accordée pour les lieux de travail comptant moins de 100 employés, sera retirée; la protection contre les licenciements malveillants, injustes ou déraisonnables sera restaurée, sous réserve d’une période de stage de douze mois pour les salariés travaillant dans une petite entreprise de moins de 15 salariés, et de six mois pour les salariés travaillant dans des entreprises importantes. La commission note que la protection contre les licenciements pour des motifs antisyndicaux (qui constituent une catégorie plus étroite que les licenciements malveillants, injustes ou déraisonnables) devrait être assurée à tous les travailleurs et en tout temps et ne devrait pas être soumise à une période de stage. La commission espère donc que la vaste réforme des relations de travail traitera de la nécessité de veiller à ce que la protection contre la discrimination antisyndicale soit offerte à tous les travailleurs et en tout temps, sans être soumise à une période de stage. Elle prie le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les mesures prises à cet égard.

3. Dans ses précédents commentaires, la commission avait soulevé la nécessité de modifier les articles 400(6), 793 et 400(5) de la loi WR, de manière à assurer une protection suffisante des travailleurs contre toute discrimination, lors de l’embauche, liée à leur refus de signer un AWA. La commission note que la loi de transition empêche la signature de tout nouveau AWA et que, jusqu’à la fin de 2009, les articles 400(6), 793 et 400(5) de la loi WR s’appliquent en fonction des ITEA et non des AWA. La commission note également avec intérêt que, selon le gouvernement, le nouveau système de relations de travail ne laissera aucune place à aucune forme d’accord d’emploi individuel prévu par la loi conclu avec un seul employeur et que, en conséquence, la question de la discrimination ne se posera plus. La commission exprime l’espoir que la vaste réforme des relations de travail traitera de la nécessité de veiller à ce que les travailleurs soient suffisamment protégés contre la discrimination lors de l’embauche, même s’ils refusent de signer toute forme d’accord d’emploi individuel prévu par la loi conclu avec un seul employeur. Elle prie le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les mesures prises à cet égard.

4. Dans ses précédents commentaires, la commission avait souligné la nécessité de modifier les articles 423 et 431 de la loi WR, dans un sens propre à garantir aux travailleurs une protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale, notamment contre les licenciements pour faits de grève dans le contexte de la négociation d’accords multientreprises et dans celui de la «négociation pilote» (c’est-à-dire de la négociation axée sur des salaires et des conditions d’emploi communs pour deux ou plusieurs conventions collectives proposées à différents employeurs ou même à différentes filiales d’une seule et même société mère). Le gouvernement indique qu’il est résolu à conserver les dispositions relatives à la protection du droit de grève, autorisé par vote secret dans le cadre de la négociation d’une convention collective; un employeur ne sera pas autorisé à licencier un salarié entièrement ou partiellement en raison du fait que celui-ci se propose de participer, participe ou a participé à une action collective faisant l’objet d’une protection.

A cet égard, la commission prend note des commentaires formulés par le Conseil australien des syndicats (ACTU), dans une communication du 1^er septembre 2008, selon laquelle le gouvernement a indiqué son intention de conserver les dispositions existantes rendant illégales les mesures en faveur de la «négociation pilote». La commission rappelle une nouvelle fois que l’action revendicative destinée à soutenir la négociation d’accords intéressant plusieurs entreprises, ainsi que la «négociation pilote», sont des activités syndicales légitimes, pour lesquelles une protection adéquate doit être prévue par la loi, et que le choix du niveau de la négociation collective devrait normalement être du ressort des partenaires eux-mêmes. En conséquence, la commission prie une fois de plus le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les mesures prises ou envisagées pour modifier les articles 423 et 431 de la loi WR, dans un sens propre à garantir aux travailleurs une protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale, notamment contre le licenciement, dans le contexte de la négociation d’accords collectifs, quel que soit le niveau de négociation que les parties ont considéré approprié.

5. Dans ses précédents commentaires, la commission avait soulevé la nécessité de mettre en place un mécanisme qui permettrait d’examiner rapidement et de manière impartiale toute plainte pour acte d’ingérence dans le cadre du choix du partenaire à la négociation dans l’entreprise; ceci était jugé nécessaire étant donné que l’article 328(a) de la loi WR confère à l’employeur le plus large pouvoir discrétionnaire qui soit dans le choix des partenaires à la négociation, puisqu’il l’autorise à négocier avec des organisations qui comptent «au moins un membre» dans l’entreprise. En outre, la commission avait pris note des observations formulées en 2007 par la Confédération syndicale internationale (CSI) sur la possibilité qu’ont les employeurs d’éviter les syndicats dans le cadre des négociations, même si les travailleurs souhaitent être représentés par leur syndicat, et avait soulevé la nécessité de prendre des mesures afin de veiller à ce que les «accords collectifs des salariés» ne sapent pas les organisations des travailleurs et leur capacité à conclure des conventions collectives, et qu’en conséquence les négociations avec les travailleurs non syndiqués ne puissent avoir lieu que lorsqu’il n’existe pas de syndicat représentatif au sein de l’entreprise. Enfin, la commission avait souligné la nécessité de revoir diverses dispositions de la loi WR qui confèrent la primauté aux accords législatifs conclus avec un seul employeur par rapport aux conventions collectives, en particulier l’article 348(2) de cette loi WR, de manière à garantir que les AWA ne puissent prendre le pas sur une convention collective que dans le cas où ils seraient plus favorables aux travailleurs.

La commission note avec intérêt que, selon le gouvernement, aucun nouveau AWA n’a été conclu depuis que la loi de transition est entrée en vigueur le 28 mars 2008, tandis que les ITEA peuvent être conclus dans des circonstances restreintes jusqu’au 31 décembre 2009; en outre, un nouveau critère de non-désavantage a été mis en place pour tous les nouveaux accords de travail, celui-ci assurant une meilleure protection des salariés. De plus, la commission note que le gouvernement s’engage dans le cadre du nouveau système à obliger les employeurs, au début de la négociation, à informer les salariés de leur droit à être représentés. Les salariés seront libres de choisir leur représentant dans la négociation collective. Ceux qui sont membres syndicaux pourront être représentés par un syndicat autorisé à les représenter. Tous les participants à la négociation doivent respecter ce choix et négocier de bonne foi avec les autres participants à la négociation. Un arbitre indépendant, appelé «Fair Work Australia», pourra déterminer le niveau de soutien à la négociation collective parmi les salariés de l’établissement. Lorsqu’une majorité de salariés d’un établissement donné veulent participer à la négociation collective, leur employeur devra négocier collectivement de bonne foi avec eux.

La commission note toutefois que, dans ses derniers commentaires, l’ACTU regrette le fait que la loi de transition n’abolit pas immédiatement les accords législatifs conclus avec un seul employeur. L’ACTU attire également l’attention sur des cas récents où les employeurs ont cherché à tirer avantage des accords de transition pour imposer à leurs salariés des conventions collectives non syndicales contenant des conditions assimilables aux AWA, dans le but de les empêcher d’être couverts pour les années à venir par des conventions collectives négociées avec des syndicats représentatifs. Ceci est important si l’on tient compte du fait que, à l’expiration des AWA, les travailleurs risquent d’être couverts par ces conventions non syndicales. L’ACTU prie instamment le gouvernement de veiller à ce que de telles «conventions» ne puissent être applicables aux salariés existants sans que ces derniers aient participé à la décision d’y apporter leur soutien.

Enfin, la commission note que le gouvernement ne fait aucune observation concernant l’incident évoqué par la CSI dans ses précédents commentaires concernant un centre d’appel qui aurait obligé les travailleurs à renoncer à une convention collective pour signer des AWA, ce qui a fait l’objet d’une enquête de la part du «Workplace Rights Advocate» de l’Etat de Victoria.

La commission prie le gouvernement de communiquer des informations supplémentaires sur les dispositions qui régiront la transition du système précédent, basé sur les accords d’emploi individuel prévus par la loi conclus avec un seul employeur (AWA), vers le nouveau système qui sera centré sur la négociation collective, et de spécifier en particulier les conditions dans lesquelles les travailleurs couverts par les AWA seront libres d’être représentés dans la négociation collective, ainsi que la relation entre les AWA déjà conclus et les nouvelles conventions collectives. La commission espère que, dans le cadre de la vaste réforme des relations de travail, des mesures seront prises pour garantir: i) qu’il n’existe pas de possibilité d’actes d’ingérence commis par l’employeur dans le choix d’un partenaire à la négociation; et que ii) les «conventions collectives des salariés» ne soient pas utilisées pour saper les organisations de travailleurs et leur capacité à conclure des conventions collectives. La commission prie le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les mesures prises à cet égard.

6. Dans ses précédents commentaires, la commission avait souligné la nécessité d’abroger ou de modifier les articles 151(1)(h), 152, 331(1)(a)(ii) et 332(3) de la loi WR, de manière à garantir que les accords intéressant plusieurs entreprises ne soient pas soumis à une condition d’autorisation préalable imposable à la discrétion de l’Employment advocate et que la détermination du niveau de négociation soit laissée au choix des parties, plutôt que d’être imposée par la loi ou par une décision de l’autorité administrative. La commission note que, selon le gouvernement, le nouveau système «Fair Work Australia» permettra de faciliter la négociation collective intéressant plusieurs employeurs pour les salariés dont le salaire est faible ou pour ceux qui n’ont pas eu accès par le passé aux avantages de la négociation collective. En outre, la politique gouvernementale est telle que, lorsque plus d’un employeur et les salariés ou syndicats couverts sur le lieu de travail décident volontairement d’une négociation collective pour une seule convention, ils seront autorisés à le faire. Néanmoins, la commission note également que, si l’on en croit la CSI, le gouvernement a indiqué son intention de conserver l’interdiction de «négociation pilote» (c’est-à-dire des négociations visant à des salaires ou des conditions d’emploi communs pour deux ou plusieurs projets de convention collective avec différents employeurs, ce qui pourrait donc conduire à une forme d’accords intéressant plusieurs entreprises ou employeurs).

La commission rappelle une nouvelle fois que le niveau de négociation collective devrait être décidé par les parties elles-mêmes et non pas imposé par la loi, et que les dispositions législatives qui conditionnent l’entrée en vigueur d’une convention collective à l’approbation par l’autorité administrative, chaque fois que celle-ci le souhaitera, sont incompatibles avec la convention. La commission espère que, dans le cadre de la vaste réforme des relations de travail actuellement en cours, tous les types d’accords intéressant plusieurs entreprises, y compris les «négociations pilotes», seront autorisés de sorte que la détermination du niveau de négociation soit laissée à la discrétion des parties et non pas imposée par la loi ou par décision de l’autorité administrative. La commission demande au gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport toutes mesures prises à cet égard.

7. Dans ses précédents commentaires, la commission avait abordé la nécessité de modifier l’article 330 de la loi WR, de manière à assurer que les travailleurs puissent choisir eux-mêmes l’agent de négociation, même dans le cas d’une entreprise nouvelle, et qu’il ne leur soit pas interdit de négocier leurs conditions d’emploi dès la première année de leur service auprès de l’employeur, même si ce dernier a fait enregistrer un «accord Greenfields employeur» (accord qui permet à l’employeur de déterminer unilatéralement les conditions d’emploi dans une nouvelle entreprise, y compris dans toute activité nouvelle dont la création relève d’une autorité gouvernementale, d’un organisme dans lequel le gouvernement a un intérêt décisionnel ou qui a été créé par une loi pour une finalité publique, de même que dans un nouveau projet de même nature que l’activité existante de l’employeur). La commission note que, selon le gouvernement, dans le cadre de ce nouveau système, un employeur qui démarre une activité ou une entreprise entièrement nouvelle et qui n’a pas encore embauché des salariés peut négocier avec un syndicat concerné un «accord Greenfields collectif» pour cette nouvelle activité ou cette nouvelle entreprise. La commission prie le gouvernement de préciser les modalités selon lesquelles un employeur peut négocier avec un syndicat les conditions d’emploi dans le cadre d’une nouvelle entreprise avant même d’avoir embauché des salariés, ainsi que les garanties qui assurent dans ce cadre la protection contre l’ingérence de l’employeur. Elle le prie également d’indiquer s’il est toujours possible de conclure des «accords Greenfields employeur», qui permettent à l’employeur de fixer unilatéralement les conditions d’emploi applicables à une nouvelle entreprise. Dans l’affirmative, la commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées dans le cadre de la vaste réforme des relations de travail pour garantir que les travailleurs embauchés dans de nouvelles entreprises peuvent sélectionner eux-mêmes l’agent de négociation et qu’il ne leur est pas interdit de négocier leurs conditions d’emploi, même si un «accord Greenfields employeur» a été enregistré.

B. Secteur du bâtiment. Dans ses précédents commentaires, la commission, prenant note des conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale dans le cas n^o 2326 (338^e rapport, paragr. 409 à 457), avait souligné la nécessité de corriger un certain nombre de contradictions relevées entre la loi sur l’amélioration de l’industrie de la construction (BCII) et la convention.

La commission rappelle que, selon les commentaires formulés par l’ACTU, l’article 64 de la loi BCII interdit les accords par chantier, qui ont toujours été de pratique courante dans le secteur du bâtiment et qui sont particulièrement adaptés à la nature de ce secteur en tant que moyen efficace d’assurer que tous les salariés opérant sur un seul et même chantier de construction, et qui peuvent être employés par un grand nombre de petites entreprises sous-traitantes, sont couverts par un seul et même accord régissant les conditions de rémunération et d’emploi.

La commission note que le gouvernement a entrepris un processus de vastes consultations au sujet de la loi BCII et des dispositions réglementaires qui s’appliqueront après le 31 janvier 2010. Conformément à la politique suivie par le gouvernement, la négociation collective sera établie au niveau de l’entreprise par l’application d’une définition bien précise de l’«entreprise», celle-ci pouvant inclure une seule entreprise ou un seul employeur, un groupe d’entreprises reliées entre elles et fonctionnant en tant qu’entreprises uniques ou entreprises, sites ou projets distincts. Cela dit, les «négociations pilotes» et celles qui sont faites à l’échelle de l’industrie ne seront pas autorisées. Dans le cadre du nouveau système, la négociation multiemployeurs est envisagée dans les circonstances susmentionnées.

Prenant note des nombreux commentaires de l’ACTU sur cette question, reproduits dans les commentaires concernant la convention n^o 87, et notant également que, selon le gouvernement, le nouveau système de relations de travail ne prévoit aucune place à toute forme d’accord d’emploi individuel prévu par la loi conclu avec un seul employeur (AWA), ce qui signifie que certaines dispositions de la loi BCII, fonctionnant conjointement avec la loi WR, risquent d’être profondément modifiées dans le futur, la commission regrette que le gouvernement n’ait pas fourni d’informations plus détaillées sur les démarches spécifiques envisagées pour rendre la loi BCII en pleine conformité avec la convention.

En conséquence, la commission prie une nouvelle fois instamment le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les mesures prises ou envisagées pour mettre la loi BCII en conformité avec la convention, s’agissant des points suivants: i) la révision de l’article 64 de la loi, afin que le niveau de la négociation soit laissé à la discrétion des parties et non imposé par la loi ou par voie de décision administrative; ii) la promotion de la négociation collective, notamment en assurant qu’il ne puisse pas y avoir des pénalités ou bien des mesures incitatives de caractère financier liées à des restrictions inacceptables de la négociation collective (art. 27 et 28 de la loi, dont le premier autorise le ministre à refuser un financement public à des entrepreneurs liés par une convention collective qui, tout en étant légale, ne satisfait pas aux prescriptions d’un code du secteur, et dont le deuxième: i) exclut toute une série de sujets du champ de la négociation collective; et ii) prévoit des mesures d’incitation financière tendant à ce que les AWA priment sur les conventions collectives).

C. Enseignement supérieur. Dans ses précédents commentaires, la commission avait soulevé la nécessité de modifier l’article 33-5 de la loi de 2003 de soutien à l’enseignement supérieur, ainsi que les règles applicables aux relations professionnelles dans l’enseignement supérieur (HEWRR) qui soulèvent des obstacles à la négociation collective analogues à ceux de la loi WR et la loi BCII, en ce que: 1) ils prévoient des mesures d’incitation économique tendant à ce que les conventions collectives comportent des dérogations en faveur des AWA; et 2) ils permettent des négociations avec des travailleurs non syndiqués, même lorsqu’il existe des syndicats représentatifs dans l’unité considérée. La commission note avec intérêt que le gouvernement a introduit dans la législation du Parlement australien un projet de législation visant à abolir les HEWRR. La commission prie le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les progrès accomplis dans l’adoption de la législation visant à abolir les HEWRR.

Par ailleurs, la commission adresse directement au gouvernement une demande portant sur un autre point.