Observation (CEACR) - adopted 2008, published 98th ILC session (2009)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Costa Rica (Ratification: 1960)

La commission prend note des observations sur l’application de la convention présentées par la Confédération syndicale internationale (CSI), la Confédération des travailleurs Rerum Novarum (CTRN), le Syndicat des travailleurs des secteurs pétrolier et chimique et des secteurs connexes (SITRAPEQUIA) et l’Union costaricienne des chambres et associations d’entreprises privées (UCCAEP), qui concernent pour l’essentiel des questions à l’examen. Dans ses précédentes observations, la commission avait pris note du rapport de la mission de haut niveau qui s’était déroulée dans le pays du 2 au 6 octobre 2006. La commission prend note des cas n^os 2490 et 2518, que le Comité de la liberté syndicale a examinés à sa session de novembre 2007. Ces cas confirment le nombre important de licenciements de syndicalistes et mentionnent des jugements de la Cour suprême dans lesquels celle-ci déclare inconstitutionnelles certaines dispositions de conventions collectives d’institutions ou d’entreprises du secteur public.

La commission rappelle que les problèmes relatifs à l’application de la convention qu’elle avait mentionnés dans son observation précédente portent sur les points suivants:

–           la lenteur et l’inefficacité des procédures de sanctions et de réparation dans des cas d’actes antisyndicaux (selon la mission de haut niveau, en raison de la lenteur des procédures dans les cas de discrimination antisyndicale, il faut au moins quatre années pour obtenir un jugement définitif);

–           la soumission de la négociation collective à des critères de proportionnalité et de rationalité, en vertu de la jurisprudence de la chambre constitutionnelle de la Cour suprême de justice, laquelle a déclaré inconstitutionnelles un nombre considérable de dispositions de conventions collectives dans le secteur public, à la suite de recours des autorités publiques (Défenseur des habitants, service du Procureur général de la République) ou d’un parti politique;

–           l’énorme disproportion entre le nombre de conventions collectives et le nombre très inférieur d’accords conclus directement par des travailleurs non syndiqués (la commission avait demandé une enquête indépendante sur ce point, laquelle a été réalisée, le rapport correspondant ayant été achevé).

La commission prend note des observations de l’UCCAEP sur l’application de la convention, qui concernent les nombreuses normes applicables en matière de protection contre la discrimination antisyndicale. L’union indique que l’autorité judiciaire est même habilitée à ordonner la réintégration d’un travailleur licencié dans le cadre de pratiques antisyndicales déloyales. Elle indique que le cadre légal actuel permet aux travailleurs non syndiqués d’élire à la majorité un comité permanent de travailleurs qui représente leurs intérêts vis-à-vis de l’employeur (comité qui peut coexister avec un syndicat dans une entreprise) et qu’aucune association de travailleurs distincte du syndicat, quelle qu’elle soit, ne peut s’ingérer dans la négociation collective ni entraver les fonctions ou les finalités des syndicats.

La CSI affirme que les procédures administratives prévues en cas de licenciements antisyndicaux (qui sont renvoyées à l’autorité judiciaire ultérieurement) sont lourdes et inefficaces et qu’elles peuvent durer plusieurs années (en fait, il existe un recours abusif à l’amparo – recours formé en cas de violation des droits constitutionnels – dans les procédures relatives à la discrimination antisyndicale); de plus, il n’existe pas de mécanisme légal obligeant un employeur à exécuter un ordre de réintégration. La CSI confirme la déclaration du gouvernement selon laquelle une commission tripartite examine actuellement le projet de loi portant réforme de la procédure du travail. La CSI indique qu’il n’existe pratiquement aucun syndicat dans le secteur privé et que les syndicats qui restent ne cessent de dénoncer à l’inspection du travail les persécutions dont ils font l’objet. D’après la CSI, le ministère du Travail et de la Sécurité sociale encourage la conclusion d’accords directs avec les travailleurs non syndiqués par le biais de publications. Il existe des problèmes spécifiques d’application de la convention et de discrimination antisyndicale dans les zones franches, dans les entreprises de production d’ananas et de bananes. La commission souligne que les récentes observations de la CSI concernant le très faible nombre de travailleurs syndiqués dans le secteur privé seront traitées en 2009 dans le cadre de l’examen de l’application de la convention n^o 87.

Le SITRAPEQUIA et la CTRN soulignent quant à eux la gravité du problème de la négociation collective dans le secteur public et mentionnent les obligations que la Commission de politiques pour la négociation impose aux employeurs publics.

La CTRN et les autres confédérations du pays estiment que le retard considérable pris pour adopter les projets de réformes législatives et les projets visant à ratifier les conventions n^os 151 et 154 montre que la volonté d’aller de l’avant fait défaut.

La commission relève que le gouvernement renvoie aux déclarations faites dans ses précédents rapports, selon lesquelles: 1) il est pleinement disposé et résolu à régler les problèmes soulevés par la commission d’experts; 2) il a recouru à l’assistance technique du BIT et espère que celle-ci permettra de surmonter les problèmes; 3) les initiatives du gouvernement (dont beaucoup ont fait l’objet d’une concertation tripartite) au sujet de ces problèmes ont comporté la soumission de projets de loi à l’Assemblée législative et leur réexamen: projet de réforme constitutionnelle de l’article 192, projet de loi sur la négociation de conventions collectives dans le secteur public et ajout d’un paragraphe 5 à l’article 112 de la loi générale de l’administration publique (ces trois initiatives visent à renforcer la négociation collective dans le secteur public); projet de réforme du chapitre sur les libertés syndicales du Code du travail; approbation des conventions n^os 151 et 154 de l’OIT; projet de réforme de divers articles du Code du travail, de la loi n^o 2 du 26 août 1943 et des articles 10, 15, 16, 17 et 18 du décret-loi n^o 832 du 4 novembre 1949 et ses réformes; projet de loi portant réforme de la procédure du travail (règlement du problème de la lenteur des procédures en introduisant le principe de la procédure orale et en prévoyant une procédure rapide dans les cas de discrimination antisyndicale); 4) le gouvernement a mené d’autres initiatives pour protéger les conventions collectives dans les recours judiciaires en inconstitutionnalité formés pour annuler certaines dispositions; ou le renforcement des moyens alternatifs de règlement des conflits via le Centre de règlement des différends du ministère du Travail et de la Sécurité sociale, qui a permis de porter à 3 329 le nombre de bénéficiaires en 2005. Le gouvernement avait indiqué qu’en 2005 il y avait eu 38 cas de plaintes pour discrimination antisyndicale; 5) le gouvernement actuel fait preuve de détermination et est resté en contact avec les autorités du pouvoir exécutif (dont le ministre de la Présidence) et du pouvoir exécutif (députés des différents partis, dont les responsables du principal parti de l’opposition, lequel appuie aussi les réformes demandées par l’OIT) pour réexaminer les projets de loi en question. Le gouvernement indique qu’il a adressé au pouvoir judiciaire des rapports pour lui communiquer les observations et les positions de la commission d’experts. Il souligne que le ministre du Travail et de la Sécurité sociale a tenu des réunions de suivi, parfois avec l’assistance technique du bureau sous-régional de l’OIT, et que cette assistance a été étendue à la collecte d’informations au sujet des questions concernant les conventions n^os 151 et 154 qui portent sur la négociation collective. Le gouvernement ajoute qu’une réunion s’est tenue avec de nombreux représentants de l’ensemble des secteurs intéressés (autorités, société civile, etc.) pour analyser le projet de loi portant réforme de la procédure du travail, sur lequel la Commission des questions juridiques de l’Assemblée législative va se prononcer, et pour rechercher un consensus sur ce projet.

En outre, la commission prend note des indications du gouvernement selon lesquelles:

–           un changement de jurisprudence important a eu lieu: dans une décision récente, la deuxième chambre de la Cour suprême de justice, par un vote de six magistrats contre un, a déclaré que: 1) il n’était pas possible de conclure que la chambre constitutionnelle avait interdit les conventions collectives dans le secteur public. La chambre a estimé que les conventions collectives concernant des employés du secteur public – «dont les relations sont régies par le droit du travail bien qu’ils appartiennent au secteur public» – et les services publics n’étaient pas inconstitutionnelles (notamment la convention collective dont il était question ne représentait pas un privilège excessif pour les travailleurs, même si elle avait fait l’objet d’un recours du Défenseur des habitants pour inconstitutionnalité); 2) la convention a une valeur supérieure à la loi; 3) la chambre a considéré le règlement sur la négociation collective en vigueur dans le secteur public comme un fait juridique important. Ce jugement de la Cour suprême pourrait mettre un terme aux recours contre les dispositions de conventions collectives du secteur public;

–           s’agissant de l’ensemble des problèmes soulevés par la commission d’experts, le gouvernement a mis en œuvre un ensemble de mesures (mentionnées précédemment) qui montrent la volonté politique de résoudre les problèmes. Des formations et des sessions d’information ont été organisées à l’intention des cadres des trois pouvoirs de l’Etat. Par exemple, un forum d’information sur le droit de négociation collective dans le secteur public a eu lieu en mars 2008 grâce à l’assistance technique du BIT; des représentants des plus hautes autorités des trois pouvoirs de l’Etat et des partenaires sociaux y ont pris part. Les programmes de formation des juges et le forum sur le dialogue social (organisés par la deuxième chambre de la Cour suprême de justice) constituent d’autres exemples des mesures;

–           le Conseil supérieur du travail (instance tripartite) a relancé les activités d’une commission spéciale d’étude et d’analyse du projet de loi portant réforme de la procédure du travail pour régler le problème de la lenteur des procédures en cas de discrimination antisyndicale et renforcer le droit de négociation collective dans le secteur public. A cette fin, l’assistance technique du BIT a été sollicitée pour assurer le respect des dispositions des conventions n^os 87 et 98, et le rapport d’assistance technique du BIT concernant le projet a été transmis à la commission spéciale;

–           le pouvoir judiciaire examine actuellement la question de la lenteur de la justice. Des ressources humaines considérables ont été prévues et les processus ont été accélérés de diverses manières (introduction du principe des procédures orales, etc.); des tribunaux de première instance ont été créés dans différentes régions. En 2007, les autorités judiciaires ont achevé le traitement de 24 501 cas (elles en avaient reçu 21 897 la même année). Un centre de conciliation du pouvoir judiciaire a été créé le 12 mars 2008 et mène des activités en amont. Le gouvernement continue à mettre en place d’autres moyens de résolution des conflits et le pouvoir judiciaire poursuit son programme contre les retards de la justice, qui permet de désengorger les organes juridictionnels grâce à l’aide de juges supplémentaires;

–           il existe un programme d’application des recommandations figurant dans le rapport de la mission de haut niveau qui s’est déroulée dans le pays en 2006.

La commission prie le gouvernement d’indiquer l’état d’avancement des projets de loi dont est saisie l’Assemblée législative depuis plusieurs années. Ces projets visent à rendre plus efficaces et plus rapides les procédures destinées à assurer une protection contre la discrimination antisyndicale et les procédures de négociation collective dans le secteur public. Elle le prie également d’indiquer tout changement de jurisprudence de la Cour suprême de justice en la matière.

La commission est toujours d’avis que la situation des droits syndicaux est précaire. Elle accueille favorablement la volonté du gouvernement actuel de faire progresser les projets de loi, dans un cadre tripartite depuis plusieurs années, de respecter la convention et de donner suite aux commentaires de la commission. La commission exprime le très ferme espoir que les différents projets de loi mentionnés seront adoptés très prochainement et qu’ils seront pleinement conformes à la convention. Elle prie le gouvernement d’indiquer tout fait nouveau à cet égard et espère que sa volonté politique se traduira par une meilleure application des droits et des garanties prévus par la convention.

S’agissant de la négociation d’accords directs avec des travailleurs non syndiqués, la commission rappelle que, à la lecture d’une étude d’expert, selon les informations statistiques fournies par le ministère du Travail et de la Sécurité sociale, l’on compte aujourd’hui 74 accords directs contre 13 conventions collectives seulement, et l’on constate que manifestement ce sont les entrepreneurs qui proposent, défendent et revendiquent ces accords et, surtout, prennent l’initiative de la concertation à cette fin. L’étude fait aussi mention d’interventions d’employeurs dans l’élection des comités permanents – entre autres, des candidats sont imposés, des personnes sont dénigrées publiquement, des veto sont opposés, etc. Le vote n’est pas secret, ce qui peut intimider les électeurs. Selon le rapport de la mission, même s’il est exagéré d’affirmer que, dans tous les cas, l’élection des membres des comités permanents résulte de procédés retors et malhonnêtes, on peut affirmer que le concept même de comité permanent et les pratiques adoptées de longue date pour former ces comités ne bénéficient manifestement pas des garanties démocratiques élémentaires et des conditions indispensables d’indépendance et de représentativité. Il ressort du rapport d’expert que les comités permanents n’ont ni les ressources ni les aptitudes nécessaires pour avoir avec les employeurs un dialogue qui assurera un certain équilibre pour la négociation. D’une manière générale, l’étude d’expert indique que les comités permanents ont été utilisés pour empêcher la formation d’organisations syndicales ou pour entraver leurs activités.

Dans sa précédente observation, la commission avait pris note de ces conclusions avec préoccupation et avait attiré l’attention du gouvernement sur le fait qu’il est important de les soumettre à un examen tripartite pour remédier au déséquilibre qui existe entre le nombre de conventions collectives, d’un côté, et celui d’accords directs avec des travailleurs non syndiqués, de l’autre, et pour utiliser des moyens juridiques et autres afin d’éviter que les comités permanents et les accords directs n’aient dans la pratique des effets antisyndicaux et qu’ils puissent avoir lieu alors qu’une organisation syndicale est déjà en place. La commission rappelle une fois de plus que, conformément à l’article 2 de la convention, l’Etat doit garantir une protection adéquate contre les actes d’ingérence des employeurs à l’égard des organisations de travailleurs et que l’article 4 consacre le principe de promotion de la négociation collective entre les employeurs et les organisations d’employeurs, d’une part, et les organisations de travailleurs, d’autre part.

La commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle: 1) la négociation collective a valeur constitutionnelle et, de ce fait, fait l’objet d’une protection privilégiée dans l’ordre juridique interne et qu’en pratique, en vertu d’une circulaire administrative du 4 mai 1991, si l’Inspection générale du travail constate qu’il existe un syndicat reconnu aux fins de négociation dans une entreprise, elle doit rejeter tout accord direct pour ne pas gêner la négociation d’une convention collective; 2) l’expert indépendant renvoie à des faits qui semblent indiquer que le compromis prévu à l’article 4 de la convention pour promouvoir le développement et l’utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire entre les employeurs et les travailleurs n’est pas respecté. Pour cette raison, le rapport en question ayant été reçu il y a peu et, compte tenu de la recommandation de la commission d’experts adressée au gouvernement selon laquelle il importe de soumettre à un examen tripartite le document et ses conclusions afin de remédier au déséquilibre entre le nombre de conventions collectives et celui d’accords directs, le ministère du Travail et de la Sécurité sociale a transmis une copie intégrale de l’étude mentionnée à chaque membre du Conseil supérieur du travail; 3) le gouvernement s’engage à informer la commission des avancées réalisées par le conseil dans le cadre de l’analyse du rapport d’expert qui permettraient de remédier à la situation de façon satisfaisante. Sans préjudice de l’assistance technique que peut offrir le BIT en la matière, une solution pourrait être trouvée grâce à un véritable dialogue social pour éviter que les comités permanents et les accords directs n’aient d’effets antisyndicaux, ce que fait apparaître l’expert indépendant dans son rapport; 4) il s’agit d’une question complexe et le gouvernement garde l’espoir qu’une proposition équilibrée sera présentée bientôt et permettra de remédier de façon satisfaisante à la situation mise en évidence par l’expert.

La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’évaluation tripartite du problème des accords directs passés avec des travailleurs non syndiqués, réalisée à la lumière du rapport établi par l’expert en la matière, et sur toute solution satisfaisante qui serait proposée.

La commission prie aussi le gouvernement de transmettre les observations qu’il souhaiterait faire à propos de la communication récente de la CTRN du 12 septembre 2008.