Observation (CEACR) - adopted 2009, published 99th ILC session (2010)

Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Guatemala (Ratification: 1996)

La commission prend note de la communication du Mouvement syndical, du peuple indigène et des paysans guatémaltèques pour la défense des droits des travailleurs et des travailleuses (MSICG) – dont font partie la Centrale générale des travailleurs du Guatemala (CGTG), la Confédération de l’unité syndicale du Guatemala (CUSG), la Coordination nationale syndicale et populaire (CNSP), le Comité paysan des hauts plateaux (CCDA), le Conseil national indigène, paysan et populaire (CNAICP), le Front national de lutte pour les services publics et les ressources naturelles (FNL) et l’Union syndicale des travailleurs du Guatemala (UNSITRAGUA) –, datée du 28 août 2009; elle a été transmise au gouvernement le 19 octobre 2009. La commission examinera cette communication en 2010, avec les observations que le gouvernement souhaiterait formuler à son sujet. La commission rappelle aussi que, dans son observation précédente, elle n’avait pas examiné le rapport du gouvernement de 2008, qui était arrivé tardivement, et que, en conséquence, elle examinera ce rapport et le rapport de 2009 dans la présente observation.

Sacatepequez et la cimenterie. Etat d’exception. Dans sa précédente observation, la commission avait pris note de la communication du Mouvement syndical, indigène et paysan du Guatemala, reçue le 31 août 2008. Cette communication concernait l’octroi d’une licence à Sacatepequez et l’exécution par la force d’un projet minier, malgré un rejet total de cette exploitation minière exprimé par la communauté par le biais d’un vote à 8 936 voix contre et quatre pour. Elle indiquait que l’état d’exception avait été imposé pour assurer la mise en place de la cimenterie sans consultation. La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement sur le décret gouvernemental n^o 3-2008 par lequel l’état d’urgence a été décrété. Elle note toutefois qu’aucune information n’est donnée sur les mesures spéciales adoptées en vue de sauvegarder les personnes, les institutions, les biens, le travail, la culture et l’environnement des peuples intéressés, conformément à l’article 4 de la convention, alors qu’elle en avait demandé l’adoption.

S’agissant de l’application des articles 6, 7 et 15 de la convention en l’espèce, la commission prend note de l’indication du ministère de l’Energie et des Mines selon laquelle il n’est pas en mesure de mener les consultations prévues par la convention, faute de réglementation spécifique en la matière. Il indique aussi que, en l’absence de règles, le ministère doit respecter la loi sur l’industrie minière actuellement en vigueur. En vertu de cette loi, l’intéressé doit remplir plusieurs conditions afin d’obtenir une licence pour mener des activités minières et, lorsque ces conditions sont remplies, l’administration est tenue d’octroyer cette licence. Il indique aussi que le ministère a instamment prié les personnes qui souhaitent obtenir des licences de se rapprocher des communautés indigènes et de leur donner les informations voulues sur leurs projets. La commission note que, d’après le rapport du gouvernement, une table ronde a été mise en place afin que le gouvernement et les représentants des communautés concernées engagent un dialogue pour analyser la situation.

La commission souhaite attirer l’attention du gouvernement sur le fait que le droit des peuples indigènes à être consultés chaque fois que des mesures susceptibles de les concerner directement sont prévues découle directement de la convention, que ce droit soit prévu ou non dans un texte de loi national spécifique. Elle fait également observer qu’il incombe au gouvernement – et non à des particuliers ou à des entreprises privées – de s’assurer que les peuples indigènes sont consultés conformément à la convention. De plus, les dispositions de la convention concernant la consultation doivent être lues conjointement avec l’article 7, qui consacre le droit des peuples indigènes de décider de leurs propres priorités en matière de développement et de participer à l’élaboration, à la mise en œuvre et à l’évaluation des plans et programmes de développement susceptibles de les toucher directement. A cet égard, elle rappelle que, dans son observation générale de 2008 concernant la convention, la commission a souligné que «le fait de négliger cette consultation et cette participation a de graves répercussions pour l’application et la réussite des différents programmes et projets de développement car il y a alors peu de chance qu’ils reflètent la vision des choses et les besoins des peuples indigènes et tribaux». Elle souligne aussi que, en vertu de l’article 7, paragraphe 3, de la convention, les gouvernements doivent faire en sorte que des études soient effectuées en coopération avec les peuples intéressés afin d’évaluer l’incidence sociale, spirituelle, culturelle et sur l’environnement que les activités prévues pourraient avoir sur eux et que, en vertu de l’article 15, paragraphe 2, il faut mener des consultations dans le but de déterminer si, et dans quelle mesure, les intérêts des peuples indigènes sont menacés avant d’entreprendre ou d’autoriser tout programme de prospection ou d’exploitation des ressources dont sont dotées leurs terres. Elle ajoute aussi que, en vertu de l’article 7, paragraphe 4, de la convention, les gouvernements doivent prendre des mesures en coopération avec les peuples intéressés pour protéger et préserver l’environnement dans les territoires qu’ils habitent.

En conséquence, la commission prie instamment le gouvernement:

i)     d’aligner la législation existante, telle que la loi sur l’industrie minière, sur les articles 6, 7 et 15 de la convention;

ii)    de prendre sans tarder toutes les mesures voulues pour engager de bonne foi un dialogue constructif avec toutes les parties intéressées, conformément aux dispositions de l’article 6 de la convention, pour rechercher des solutions adaptées à la situation dans un climat de confiance mutuelle et de respect, en tenant compte de l’obligation du gouvernement de garantir l’intégrité sociale, culturelle et économique des peuples indigènes dans l’esprit de la convention; et

iii)   de suspendre immédiatement les activités alléguées pendant que ce dialogue est mené et d’évaluer, avec la participation des peuples intéressés, l’incidence sociale, spirituelle, culturelle et sur l’environnement que les activités prévues pourraient avoir et la mesure dans laquelle les intérêts des peuples indigènes pourraient être menacés, conformément aux dispositions des articles 7 et 15 de la convention.

Prière de fournir des informations détaillées sur les mesures adoptées à cette fin.

Articles 14 et 20. Terres et salaires. Dans sa précédente observation, la commission avait noté que, d’après la communication mentionnée, les droits sur les terres prévus par la convention n’étaient pas respectés, notamment à Finca Termal Xauch, Finca Sataña Saquimo et Finca Secacnab Guaquitim. D’après la communication, l’occupation traditionnelle des terres n’était pas reconnue aux indigènes et, employés sur leurs propres terres, ils n’avaient pas perçu de salaire et avaient été expulsés violemment, leur finca ayant été brûlée. Renvoyant au rapport du Conseil d’administration de juin 2007 (document GB.299/6/1), la commission avait rappelé que, même si la régularisation des terres prenait du temps, les peuples indigènes ne devaient pas se trouver lésés par la durée de ce processus; en conséquence, elle avait prié le gouvernement d’adopter les mesures provisoires de protection nécessaires concernant les terres, tel que le prescrit l’article 14 de la convention, ainsi que les salaires dus, et de fournir des informations détaillées à ce sujet.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle une politique nationale de développement rural global a été élaborée; d’après le rapport, elle vise notamment à réformer et démocratiser le régime d’utilisation, de possession et de propriété des terres, à encourager l’adoption de lois en vue de la reconnaissance des droits concernant la possession, la propriété et l’attribution des terres aux personnes qui appartiennent à des peuples indigènes paysans et à promouvoir le travail décent dans les zones rurales en général. Toutefois, la commission note qu’aucune information n’est fournie sur les cas mentionnés précédemment concernant la violation alléguée des droits des peuples indigènes sur leurs terres ni sur les mesures provisoires dont la commission a demandé l’adoption. La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les mesures provisoires adoptées pour protéger les droits fonciers des peuples indigènes avant de poursuivre la régularisation des terres. Elle prie le gouvernement de donner des informations sur la situation de Finca Termal Xauch, Finca Sataña Saquimo et Finca Secacnab Guaquitim et d’indiquer aussi les mesures adoptées pour garantir que les peuples indigènes jouissent pleinement des droits reconnus par la législation du travail, conformément à l’article 20 de la convention. Elle invite le gouvernement à transmettre copie du texte de la politique nationale de développement rural global et de fournir des informations sur sa mise en œuvre, dans la mesure où elle concerne les peuples couverts par la convention. Enfin, elle renvoie aux autres commentaires sur cette question figurant dans sa demande directe.

Articles 2 et 33. Action coordonnée et systématique avec la participation des peuples indigènes. La commission note que, d’après le gouvernement, des politiques publiques multiculturelles et interculturelles formulées par des commissions présidentielles où sont représentés les peuples mayas, garifunas et xincas ont été mises en œuvre. Le gouvernement donne l’exemple de sa politique publique sur la coexistence et l’élimination du racisme et de la discrimination raciale. Il mentionne aussi un projet de loi sur les sites sacrés et un avant-projet de loi destiné à régulariser la possession des terres. Le gouvernement déclare que des avancées sont faites, mais reconnaît que des progrès sont encore nécessaires en vue d’une mise en œuvre effective, qui suppose la mise en place progressive d’organes et de mécanismes appropriés. Dans ses précédents commentaires, la commission avait pris note de la création de l’Instance interinstitutions chargée des questions indigènes (CIIE), où sont représentées 29 institutions publiques qui s’occupent de questions indigènes, et de la création du Conseil indigène (CAI) en 2005. Elle avait également noté que d’après les observations du Conseil des organisations mayas du Guatemala (COMG), transmises par la Centrale générale des travailleurs du Guatemala (CGTG), la participation des peuples indigènes restait symbolique.

La commission rappelle que, dans le rapport de juin 2007, adopté suite à la réclamation présentée en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT par la Fédération des travailleurs des campagnes et des villes (FTCC), alléguant l’inexécution de certaines dispositions de la convention (document GB.299/6/1), le Conseil d’administration avait prié le gouvernement de mettre en place une action coordonnée et systématique au sens des articles 2 et 33 de la convention, avec la participation des peuples indigènes, lorsqu’il appliquait ses dispositions. La commission attire également l’attention du gouvernement sur son observation générale de 2008, dans laquelle elle notait que, aux termes des articles 2 et 33 de la convention, les gouvernements ont l’obligation de développer, avec la participation des peuples indigènes et tribaux, une action coordonnée et systématique en vue de protéger les droits et de garantir le respect de l’intégrité de ces peuples. A cet égard, la commission exige l’établissement d’institutions et d’autres mécanismes appropriés pour administrer les programmes, en coopération avec les peuples indigènes et tribaux, coopération qui doit être assurée depuis la planification jusqu’à l’évaluation des mesures proposées dans la convention. La commission comprend que la pleine application de la convention suppose un processus continu mais note que les informations fournies ne semblent pas indiquer que l’action du gouvernement est coordonnée, ni systématique, et ne montrent pas qu’il existe des institutions ou des mécanismes qui permettraient aux peuples indigènes de participer effectivement à l’élaboration et la mise en œuvre de ces actions. En conséquence, la commission prie instamment le gouvernement d’adopter les mesures et de mettre en place les mécanismes prévus aux articles 2 et 33 en coopération avec les peuples intéressés, mesures et mécanismes qui devraient permettre une action coordonnée et systématique pour appliquer la convention; elle le prie de fournir des informations détaillées sur ce point.

Législation sur la consultation et la participation. Depuis plusieurs années, la commission suit la question de la mise en place des mécanismes institutionnels prévus par la convention pour la consultation et la participation. La commission note que dans son dernier rapport le gouvernement mentionne un projet de loi générale sur les droits des peuples indigènes du Guatemala (n^o 40-47), présenté au parlement le 11 août 2009. La Commission de la législation et des questions constitutionnelles et la Commission des peuples indigènes doivent donner un avis concernant ce projet. Le gouvernement mentionne également le projet de loi de consultation des peuples indigènes (n^o 36-84), présenté au parlement le 25 juillet 2007. La Commission de la législation et des questions constitutionnelles et la Commission de l’économie et du commerce extérieur doivent donner un avis sur ce projet. La commission croit également comprendre qu’il existe un autre projet de loi sur la consultation (n^o 40-51) et que la Commission des peuples indigènes s’est prononcée en faveur de ce projet le 27 septembre 2009. Elle note aussi que le ministère de l’Energie et des Mines mentionne une troisième initiative législative sur la question (n^o 34-13). Elle note que, en vertu de l’article 26 de la loi sur les conseils de développement urbain et rural (décret n^o 11-2002), en attendant l’adoption de la loi qui réglemente la consultation des peuples indigènes, les représentants des peuples mayas, xincas et garifunas seront consultés sur les mesures de développement de l’organe exécutif qui concernent directement ces peuples dans le cadre des conseils de développement.

Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que, d’après le gouvernement, la Commission de haut niveau du ministère de l’Energie et des Mines avait soumis au Président de la République une proposition visant à modifier la loi sur l’industrie minière. Cette proposition était axée sur l’information, la participation et la consultation des peuples intéressés. La commission note que, d’après le rapport du gouvernement, ce projet n’a pas été transmis au Département législatif qui, en conséquence, n’a pas eu connaissance de sa teneur.

La commission rappelle qu’elle suit cette question depuis la ratification de la convention; que l’absence de mécanismes de consultation appropriés a fait l’objet d’un rapport et de recommandations du Conseil d’administration suite à une réclamation; qu’à plusieurs occasions elle a examiné des observations formulées par les syndicats ayant trait à des situations graves concernant l’absence de consultation et l’exploitation des ressources naturelles; et que, en 2005, elle a pris note du fait que le Bureau de l’Ombudsman pour les droits de l’homme s’était dit préoccupé par l’octroi, par le gouvernement, de 395 licences de prospection et d’exploitation sans que des consultations n’aient été menées. La commission renvoie aussi à son observation générale de 2008 sur l’application de la convention, dans laquelle elle considère qu’il est important que les gouvernements, avec la participation des peuples indigènes et tribaux, mettent sur pied, de façon prioritaire, des mécanismes de consultation appropriés avec les institutions représentatives de ces peuples. La commission exprime sa préoccupation concernant l’absence de mesures adoptées à cette fin. Dans ses précédents commentaires, elle avait noté que le projet de loi sur la consultation serait finalisé sous peu et qu’une commission de haut niveau examinait les modifications à apporter à la législation sur les activités minières pour prévoir une consultation préalable. Toutefois, il semble malheureusement qu’aucun progrès n’ait été réalisé concernant ces initiatives. De plus, les initiatives semblent s’être multipliées sans coordination. La commission comprend que les mesures garantissant la consultation et la participation prennent du temps mais souligne que les mesures à adopter à court, moyen et long terme doivent être clairement arrêtées pour pouvoir obtenir les résultats requis par la convention. En conséquence, la commission prie instamment le gouvernement d’adopter toutes les mesures nécessaires pour garantir la mise en place de mécanismes de consultation et de participation appropriés conformément à la convention, en tenant compte de son observation générale de 2008, et de transmettre des informations détaillées sur cette question. Elle rappelle au gouvernement qu’il peut solliciter l’assistance technique du Bureau et lui demande de fournir des informations détaillées sur les mesures prévues pour adopter et mettre en œuvre une législation sur la consultation et la participation. Prière de communiquer des informations sur l’application pratique de l’article 26 de la loi sur les conseils de développement urbain et rural.

Suivi d’une communication de l’Union syndicale des travailleurs du Guatemala (UNSITRAGUA) faisant état de l’absence de consultation et de participation pour l’octroi d’une licence à la société Montana-Glamis Gold. Depuis plusieurs années, la commission suit les observations de l’UNSITRAGUA concernant la licence de prospection et d’exploitation minière octroyée à la société Montana-Glamis dans les départements de San Marcos et Izábal. Cette licence porterait sur la zone où sont situés les lacs Atitlán et Izábal. La commission avait à nouveau invité le gouvernement à poursuivre ses efforts pour mener des consultations avec les peuples intéressés, en tenant compte de la procédure prévue à l’article 6 de la convention, dans le but de déterminer si, et dans quelle mesure, les intérêts de ces peuples sont menacés, conformément à l’article 15, paragraphe 2, de la convention. A plusieurs reprises, la commission avait invité le gouvernement à voir si, les activités de prospection et d’exploitation de Montana-Glamis se poursuivant, il serait possible de réaliser les études prévues à l’article 7, paragraphe 3, de la convention, en coopération avec les peuples intéressés, avant que les effets potentiellement nuisibles des activités ne soient irréversibles. De plus, la commission avait invité le gouvernement à intensifier ses efforts pour faire la lumière sur un incident survenu lors de manifestations contre les installations minières, qui avait coûté la vie à une personne, et l’avait prié de fournir des informations détaillées sur cette question.

La commission note que le gouvernement indique à nouveau qu’aucune licence n’a été octroyée dans la région du lac Izábal et que tous les types de dispenses concernant les étendues d’eau ont été interdits. La commission note avec regret que le gouvernement ne fournit pas d’information nouvelle sur ce point. Elle rappelle que, dans ses précédents commentaires, elle avait relevé que le gouvernement ne niait pas l’absence de consultation alléguée mais qu’il déclarait que l’entreprise avait réalisé une étude d’impact sur l’environnement approuvée par l’administration publique compétente. La commission avait également pris note des préoccupations exprimées par le bureau de l’Ombudsman pour les droits de l’homme dans son rapport de mai 2005 sur les activités minières. Le bureau mentionnait expressément le projet auquel l’UNSITRAGUA était opposée et exprimait sa préoccupation concernant les risques liés à l’exploitation minière à ciel ouvert, notamment aux méthodes utilisées en l’espèce, à savoir la lixiviation au cyanure. D’après le bureau, cette méthode avait eu des effets dommageables sur l’environnement et la santé dans d’autres pays et avait été interdite dans certaines régions du monde. Elle risquerait d’avoir des effets: 1) sur les ressources en eau; 2) sur la qualité de l’air à cause de l’émission de particules; et 3) sur la fertilité de la terre à long terme en raison des infiltrations de cyanure. La commission avait attiré l’attention du gouvernement sur le fait que ces risques devaient faire l’objet d’une consultation préalable, en vertu de l’article 15, paragraphe 2, de la convention, en tenant compte des études prévues à l’article 7, paragraphe 3. En conséquence, la commission, notant que le rapport du gouvernement reprend des informations déjà présentées, exprime sa préoccupation concernant l’absence de progrès dans l’affaire examinée et prie instamment le gouvernement de suspendre l’exploitation en cause jusqu’à ce que les études prévues à l’article 7, paragraphe 3, de la convention et la consultation préalable prévue à l’article 15, paragraphe 2, puissent avoir lieu et de fournir des informations détaillées sur ce point. De plus, elle prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire la lumière sur l’incident survenu lors de manifestations contre les installations minières, qui a coûté la vie à une personne, et de transmettre des informations détaillées sur cette question.

Suivi des recommandations du Conseil d’administration de 2007. La commission note avec regret que le rapport du gouvernement ne contient pas d’information sur les questions soulevées dans son observation de 2007; elle faisait suite aux recommandations adoptées par le Conseil d’administration dans son rapport de juin 2007. Le rapport concernait une réclamation alléguant l’absence de consultation préalable des peuples intéressés à propos de l’octroi d’une licence de prospection minière pour le nickel et d’autres minerais (licence n^o LEXR-902 du 13 décembre 2004). Cette licence avait été octroyée à la société Exploraciones y Explotaciones Mineras Izábal S.A. (EXMIBAL) pour réaliser des activités de prospection minière sur le territoire du peuple indigène maya Q’eqchi (document GB.299/6/1). La commission prie instamment le gouvernement de fournir, dans son prochain rapport, des informations détaillées sur la suite donnée aux recommandations du Conseil d’administration de 2007 (document GB.299/6/1).

La commission soulève d’autres questions dans une demande directe adressée au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2010.]