Observation (CEACR) - adopted 2009, published 99th ILC session (2010)

Old-Age Insurance (Industry, etc.) Convention, 1933 (No. 35) - Chile (Ratification: 1935)

1. Seguimiento de las conclusiones y recomendaciones formuladas por la comisión encargada de examinar la reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por algunos sindicatos de trabajadores de las Administradoras de fondos de Pensiones (AFP). En su última observación, la Comisión había invitado al Gobierno a que respondiera ante la 98.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo y a que comunicara una memoria detallada en 2009 sobre la aplicación de las recomendaciones adoptadas por el Consejo de Administración en marzo de 2000 sobre la mencionada reclamación (Consejo de Administración, 277.ª reunión, marzo de 2000 (documento GB.277/17/5, marzo de 2000)). Estas recomendaciones preconizaban especialmente: i) que el sistema de pensiones establecido en 1980 por el decreto-ley núm. 3500, en su forma enmendada, fuese administrado por las instituciones que no persiguieran ningún fin de lucro; ii) que los representantes de los asegurados participaran en la gestión del sistema, en las condiciones determinadas por la legislación y la práctica nacionales; y iii) que los empleadores contribuyeran a la financiación del sistema de seguros. La Comisión toma nota de que, tras la discusión del caso de Chile en la Conferencia, en junio de 2009, la Comisión de la Conferencia había comprobado que la reforma de 2008, que creaba un pilar fundado en la solidaridad, no había suscitado ningún cambio notable del régimen de jubilaciones de la gestión privada, establecido por el decreto‑ley núm. 3500, de 1980. Inquieta por la gravedad de la situación financiera del sistema privado, la Comisión de la Conferencia ha instado al Gobierno a que comunicara una memoria detallada sobre las medidas adoptadas para asegurar la viabilidad del sistema, apelando, si fuese necesario, a la asistencia técnica de la OIT.

La Comisión no puede sino deplorar el hecho de que, no obstante las promesas realizadas por la representante del Gobierno y la solicitud expresa de la Conferencia, el Gobierno no hubiese comunicado ninguna información relativa a esas cuestiones para su examen. En cambio, el Gobierno había considerado oportuno responder únicamente a las observaciones realizadas por el Colegio de Profesores de Chile AG, sobre la «deuda histórica» (véase más adelante). La Comisión manifiesta su preocupación por la determinación del Gobierno de ignorar, desde 2000, las recomendaciones que la comunidad internacional le había dirigido y los llamamientos al diálogo varias veces lanzados por la Comisión e insta al Gobierno a que reconsidere su actitud.

La Comisión decidió proceder al examen de la situación nacional en base a las informaciones comunicadas oralmente por la representante del Gobierno a la Conferencia y de la ley núm. 20255, de 2008, sobre la reforma del sistema de pensiones.

i)      Administración por instituciones sin fines de lucro (artículo 10, párrafo 1, del Convenio)

Según las informaciones comunicadas por la representante del Gobierno a la Conferencia, la reforma estructural de 2008 había completado el sistema de previsión social con la capitalización individual que se había establecido en Chile  desde 1981 mediante un nuevo régimen de previsión social universal, fundado en la solidaridad y que venía a completar las prestaciones aseguradas por las AFP cuando éstas se revelaran mínimas. El nuevo régimen está destinado a proteger a aquellos que no llegan a tener derecho a una pensión. El sistema de protección de la vejez quedó así transformado en un sistema mixto administrado por el Instituto de Seguridad Laboral (ISL), el Instituto de Previsión Social (IPS), las administradoras de fondos de pensiones (AFP) y las administradoras de fondos de cesantía (AFC). El ISL y el IPS son entidades públicas, mientras que las AFP y las AFC son, según los términos de la declaración de la representante del Gobierno, «entidades privadas sin fines de lucro». La Comisión agradecerá al Gobierno que tenga a bien explicar por qué medio se había llegado a convertir las AFP, que están constituidas jurídicamente por sociedades anónimas que autorizan que se persiga un fin de lucro, en «entidades privadas sin fines de lucro», considerando que en todas sus memorias anteriores, siempre se había presentado a esas entidades como sociedades privadas que son, por definición, instituciones con fines de lucro. La Comisión comprueba que la lógica general del sistema mixto de pensiones de Chile sigue centrada en la capacidad de ahorro individual: las personas en condiciones de ahorrar están obligadas por la ley a afiliarse a una de las AFP. En ese sentido, la reforma no sólo ha mantenido a las AFP como el mecanismo principal de protección de la vejez, sino que ha fortalecido su posición, dado que, si su gestión privada genera pensiones irrisorias, las mismas van a completarse con una pensión complementaria de vejez (APS), financiada por la solidaridad nacional y pagada a las personas cuyas jubilaciones no alcancen un umbral mínimo. Además, la Comisión toma nota de que la ley núm. 20255 acuerda nuevas funciones a la Superintendencia de Pensiones (SUPEN), que antes se encargaba de controlar a las AFP (sociedades privadas) y que en adelante se encargará asimismo de controlar al Instituto de previsión social (IPS), órgano público que administra el sistema solidario. La Comisión agradecerá al Gobierno que tenga a bien explicar cuáles son las razones que lo llevaron a poner bajo el control de un solo y mismo organismo, el SUPEN, a las instituciones privadas con fines de lucro y a los órganos públicos que no tienen tal fin.

ii)     Participación de los asegurados en la gestión del sistema (artículo 10, párrafo 4, del Convenio)

En relación con la recomendación según la cual los representantes de los asegurados deberían participar en la gestión del sistema de protección de la vejez, la Comisión toma nota de la indicación de la representante del Gobierno en la Conferencia, según la cual, desde la reforma del sistema de previsión social de 2008, los usuarios participan en la evaluación del sistema, en el control de su funcionamiento y en la formulación de propuestas de las políticas destinadas a fortalecer su desarrollo. El nuevo sistema comprende una Comisión de usuarios del sistema de pensiones encargado de realizar las evaluaciones del funcionamiento del sistema de pensiones y de proponer estrategias. No obstante, si bien los representantes de los trabajadores y de los pensionados entran en la composición de esta Comisión, lo que constituye un avance notable en materia de diálogo social, ésta dispone exclusivamente de funciones consultivas y no participaría en la gestión del sistema de pensiones. La ley núm. 20255 había creado asimismo un Consejo técnico de inversiones, encargado de estudiar las inversiones efectuadas por las AFP con fines de una mayor rentabilidad y seguridad. Mientras que este Consejo dispone de una influencia considerable en lo que atañe a la inversión de los fondos de pensiones gestionados por las AFP, la Comisión comprueba que no se previó ninguna participación de representantes de los asegurados. Ahora bien, la falta de control de las inversiones por parte de las personas aseguradas, puede conducir a la realización de inversiones en las que los riesgos y, por tanto, potencialmente las pérdidas, son considerables. Según las indicaciones comunicadas por los miembros trabajadores, la crisis financiera había ocasionado pérdidas situadas entre el 30 y el 40 por ciento de las cuantías de las cuentas individuales gestionadas por las AFP, es decir, el equivalente de entre 7 y 14 años de cotizaciones. Ello condujo a que la Conferencia expresara sus temores en cuanto a la viabilidad y a la durabilidad del sistema. Ante esta situación, la Comisión sólo puede señalar que el hecho de excluir a los representantes de las personas protegidas (trabajadores activos y jubilados) de la participación en la gestión de las AFP y del Consejo Técnico de inversiones, está en contradicción con el derecho de las personas aseguradas de participar en la administración del sistema de previsión financiado por sus cotizaciones, de conformidad con el artículo 10 del Convenio.

iii)    Contribución de los empleadores a la financiación de las pensiones (artículo 9 del Convenio)

Tras la adopción del decreto-ley núm. 3500, en 1980, los ingresos en las cuentas individuales de capitalización se habían colocado integralmente a cargo únicamente de los asegurados. La reforma de 2008 no modifica la modalidad de financiación obligatoria de las prestaciones de vejez gestionadas por las AFP. Sin embargo, la Comisión toma nota de que esta reforma había autorizado el establecimiento de «fondos de pensiones colectivos» que permiten que los empleadores efectúen cotizaciones voluntarias equivalentes a las efectuadas por los asegurados, medida cuya aplicación depende de la existencia de un elevado nivel de negociación colectiva. Según la indicación de la representante del Gobierno en la Conferencia, tras la reforma de 2008, los empleadores contribuirán en adelante al sistema de cotizaciones sociales, financiando la cotización destinada a la financiación del seguro de muerte, a la que se refiere el artículo 59 del decreto legislativo núm. 3500, de 1980. La Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien informar de cualquier otra iniciativa dirigida a garantizar la participación financiera de los empleadores en el sistema de cotizaciones sociales.

2. Seguimiento de las conclusiones y recomendaciones formuladas por la comisión encargada de examinar la reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por el Colegio de Profesores de Chile AG. La Comisión toma nota de las informaciones comunicadas oralmente por la representante del Gobierno a la Comisión de la Conferencia sobre la aplicación de las recomendaciones adoptadas por el Consejo de Administración en 2007, tras el informe de la Comisión constituida para el examen de la reclamación presentada por el Colegio de Profesores de Chile AG, en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT (documento GB.298/15/6), donde se alegaba el incumplimiento por Chile de los Convenios núms. 35 y 37, en relación con el problema de los atrasos de las cotizaciones de la seguridad social derivados del impago de las prestaciones debidas con arreglo a la formación permanente. La representante del Gobierno había indicado que el sistema de control de la utilización de las subvenciones públicas se había fortalecido tanto en el plano de la educación pública municipal como en el de la educación privada. Chile viene instaurando progresivamente, desde marzo de 2008, una importante reforma de la jurisdicción del trabajo, que permite la reducción considerable de la duración de las acciones judiciales y la garantía de un servicio gratuito de asistencia jurídica. La inspección general y la dirección del trabajo deben, además, buscar soluciones adecuadas que permitan la determinación de las cuantías de los atrasos. La ley orgánica municipal fue así modificada y se prevén en adelante sanciones más elevadas que pueden ir hasta la destitución de los alcaldes que no respeten sus obligaciones, especialmente la de pagar las cotizaciones de vejez. La Comisión agradecerá al Gobierno que tenga a bien explicar, en su próxima memoria, las cifras de apoyo, así como las medidas que hubiesen contribuido a resolver el problema de los atrasos de las cotizaciones, con arreglo a las recomendaciones de 2007 del Consejo de Administración.

3. «Deuda histórica». En cuanto a la cuestión de la «deuda histórica» de la seguridad social provocada por no haberse tomado en consideración, a los fines del cálculo del derecho a pensión, una parte de la remuneración de casi 80.000 maestros, la Comisión toma nota de la declaración formulada por la representante del Gobierno en la Comisión de la Conferencia, según la cual se trata de una reclamación de orden político sin fundamento jurídico que emana de los trabajadores de la enseñanza, que exige la toma en consideración, a los fines del derecho a pensión, de una asignación especial que se les acordaba bajo una forma no imponible. Esta disposición fue confirmada por el Gobierno en su respuesta de 5 de noviembre de 2009 a los alegatos del Colegio de Profesores. Al tiempo que reconoce los esfuerzos realizados por los gobiernos democráticos para mejorar el sistema de seguridad social y garantizar una protección de vejez en la franja más vulnerable de la sociedad, los miembros trabajadores indicaron que siguen esperando la aplicación de las recomendaciones formuladas por el Consejo de Administración, con el fin de reformar los problemas estructurales de la administración del sistema de pensiones de gestión privada, de luchar contra los retrasos en el pago de las cotizaciones de seguridad social, así como de la «deuda histórica». En sus conclusiones, la Comisión de la Conferencia había recordado que los problemas de aplicación del Convenio se remontan a varios años, sin que el Gobierno hubiese aportado una solución efectiva a los mismos. Desde entonces viene instando al Gobierno a que transmita informaciones jurídicas y técnicas de modo que permita que la Comisión de Expertos proceda a su examen, al mismo tiempo que al de la memoria detallada solicitada al Gobierno sobre la aplicación del Convenio.

La Comisión toma nota asimismo de las comunicaciones del Colegio de Profesores de Chile AG, recibidas en julio, septiembre y octubre de 2009, sobre la evolución producida en la cuestión de la «deuda histórica». Toma nota, en particular, de la adopción por unanimidad, en agosto de 2009, por la Comisión especial creada a tal efecto por la Cámara de diputados, de las propuestas financieras que permiten resolver la situación. En noviembre de 2009, el rechazo del Gobierno a reconocer la «deuda histórica» había provocado una acción de huelga nacional de los maestros y conflictos políticos internos. La situación se complica más por el hecho de que el informe de la comisión parlamentaria considera, no sólo los aspectos jurídicos del problema, sino que menciona la obligación moral del Estado respecto de los maestros. La Comisión fue informada de que, el 9 de noviembre de 2009, el Colegio de Profesores de Chile AG había dirigido a la Oficina Internacional del Trabajo una reclamación fundada en el artículo 24 de la Constitución, en la que se alegaba el incumplimiento por Chile de las obligaciones derivadas de los Convenios núms. 35 y 37. Ante esta situación, la Comisión se ve obligada a aplazar la consideración de esta cuestión a su próxima reunión, a la espera del examen de la mencionada reclamación por el Consejo de Administración.

[Se invita al Gobierno a que comunique una memoria detallada en 2010.]